III OSK 1589/22

III OSK 1589/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 873/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 873/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 lipca 2021 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zwolenia z dnia 20 lutego 2020 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w A. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 29 lipca 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 lutego 2020 r. Burmistrz [...] odmówił spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "Przeniesienie miejsca prowadzenia części dotychczasowej działalności gospodarczej (produkcja folii warstwowych) wraz z usługą towarzyszącą - przetwarzanie tworzyw sztucznych; zwiększenie ilości przetwarzania do 2400 Mg/rok". Jako podstawę decyzji organ powołał art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie organu I instancji, przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Zwoleń uchwalonego uchwałą nr XIII/96/2003 Rady Miejskiej w Zwoleniu z 25 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 322 poz. 10 338).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Decyzją z 29 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 20 lutego 2020 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że objęta wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia działka nr ew. 2140/31 położona w [...] przy ul. [...] 6 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem PU - tereny zabudowy przemysłowo-usługowej. Podstawowym przeznaczeniem w obrębie strefy PU są tereny i obiekty przemysłowe, bazy, magazyny, składy, obiekty usługowe, w tym usług publicznych, komercyjnych, np. administracji, handlu, gastronomii. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano elementy komunikacji i infrastruktury technicznej, zieleń ozdobną i izolacyjną. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano także inne strefy, w tym m.in. nazwaną 10 - tereny gospodarki odpadami. W ocenie organu odwoławczego, z karty informacyjnej przedsięwzięcia (część 3) wynika, że w zakładzie będzie odbywać się przetwarzanie odpadów poprodukcyjnych z tworzyw sztucznych do postaci "przemiału/płatka". Przetwarzaniu będą podlegały tylko odpady poprodukcyjne z tworzyw sztucznych występujące w przemyśle, głównie PET w postaci ścianek poprodukcyjnych lub tzw. ażurów. Przyjęte do przetwarzania odpady będą magazynowane na terenie należącym do spółki (wewnątrz budynku). W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wymieniono także etapy procesu przetwarzania. Zdaniem organu odwoławczego, skupowanie, czasowe magazynowanie odpadów z miejscem ich przechowywania na działce nr ewid. 2140/31, przygotowywanie odpadów do odzysku (w tym przemiał) w celu ich przetworzenia, w wyniku którego powstanie produkt gotowy (folia wielowarstwowa), uznać należy za działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Również spółka określiła przedsięwzięcie jako zaliczane do instalacji związanej z przetwarzaniem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.). Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano tereny związane z gospodarowaniem odpadami jako strefę IO. Podstawowym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy są obiekty, urządzenia i tereny związane z gospodarką odpadami, tzn. składowaniem, magazynowaniem, unieszkodliwianiem, przetwarzaniem odpadów. Uzupełniającym rodzajem zainwestowania w tej strefie są natomiast m.in. liniowe, punktowe, kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej związanej z obsługą strefy. W ocenie organu oznacza to, że lokalizacja działalności związanej z przetwarzaniem odpadów i ich magazynowaniem na terenie PU - tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym planowane przeniesienie działalności stanowić będzie działalność związaną z zagospodarowaniem odpadów, co nie jest dopuszczalne na terenie oznaczonym symbolem PU. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, dokonując analizy karty informacyjnej przedsięwzięcia, spółka sklasyfikowała przedsięwzięcie jako zaliczane do instalacji związanej z przetwarzaniem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach. Oznacza to sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 6 ust. 10 w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że planowana przez spółkę działalność nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie, błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że skoro plan na danym obszarze określa pewną działalność jako przeważającą, to wykluczona jest jakakolwiek inna działalność, podczas gdy z definicji "działalności podstawowej" zawartej w planie wynika, że jest to działalność przeważająca na danym obszarze, ale nie jedyna dopuszczalna.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez spółkę w skardze argumentów, co utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie z 10 maja 2022 r. spółka oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że jedyny zarzut procesowy, podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego na terenie, na którym planowane jest to przedsięwzięcie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zasadnicze znaczenia mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, podnoszące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 6 ust. 10 w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z § 6 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strefa PU to tereny zabudowy przemysłowo-usługowej. Podstawowym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy są tereny i obiekty przemysłowe, bazy, magazyny, składy, a także obiekty usług publicznych, komercyjnych np. administracji, handlu, gastronomii. Z kolei uzupełniającym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy są elementy komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zieleń ozdobna i izolacyjna. Jak już wyżej wskazano, spółka wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "Przeniesienie miejsca prowadzenia części dotychczasowej działalności gospodarczej (produkcja folii warstwowych) wraz z usługą towarzyszącą - przetwarzanie tworzyw sztucznych; zwiększenie ilości przetwarzania do 2400 Mg/rok". Spółka zamierza przenieść część dotychczasowej działalności (produkcja folii warstwowych) wraz z usługą towarzyszącą (przetwarzania tworzyw sztucznych - przemiał), co ma umożliwić zwiększenie ilości przetwarzania do 2400 mg/rok. Dojdzie zatem do zmiany lokalizacji i rozmiaru działalności podstawowej oraz łączącej się z nią działalności uzupełniającej. Doprecyzowano także, że przetwarzanie tworzyw odpadów z tworzyw sztucznych (przemiał) będzie stanowić usługi towarzyszące w stosunku do funkcji podstawowej jaką jest produkcja folii, bowiem to z surowców uzyskanych z przemiału spółka produkuje folie. Dodano także, że spółka skupuje odpady od innych przedsiębiorców oraz magazynuje je w celu ich przetworzenia. Tę część działalności nazywa "usługą towarzyszącą" dla funkcji podstawowej jaką jest produkcja folii. Natomiast organy doszły do wniosku, że działalność spółki objęta wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej to działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, a tego rodzaju działalność powinna być prowadzona w strefie IO - tereny gospodarki odpadami (§ 2 ust. 1 pkt 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Stanowisko organów, które podzielił Sąd I instancji, nie jest prawidłowe. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że planowana w nowym miejscu przez spółkę działalność jest związana z gospodarką odpadami. Jednocześnie jednak nie budzi wątpliwości, że jest to jedynie część działalności tej spółki, która zajmuje się produkcją folii warstwowych, a zatem działalnością przemysłową. Z uwagi na rodzaj tej działalności, w toku produkcji folii powstają odpady, które mogą być przetwarzanie przez spółkę jako element procesu produkcyjnego. Ponadto spółka planuje zakup tego rodzaju odpadów od innych podmiotów i ich przetwarzanie, również na potrzeby prowadzonej przez siebie produkcji. Już tylko z tego powodu, brak jest podstaw do uznania, że podstawową formą planowanej działalności spółki jest gospodarowanie odpadami, a do tego w istocie prowadzi stanowisko organów, które podzielił Sąd I instancji oddalając skargę.
Spółka prawidłowo powołuje się przy tym w skardze kasacyjnej, na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1578, dalej: rozporządzenie). Jest to akt już nieobowiązujący, ale obowiązywał w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych (§ 1 rozporządzenia). Z przepisów rozporządzenia wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega natomiast wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny na prowadzenie działalności produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarowanie odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarowania odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarowanie odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O", jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to jednoznacznie nie wynika. W tej sprawie kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, ponieważ wyznaczenie w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy IO doprowadziło organ, a następnie Sąd I instancji, do wniosku, że to w tej strefie spółka powinna prowadzić działalność objętą wnioskiem. Jak wskazały organy, "podstawowym rodzajem zainwestowania w obrębie strefy są obiekty, urządzenia i tereny związane z gospodarką odpadami, tzn. składowaniem, magazynowaniem, unieszkodliwianiem, przetwarzaniem odpadów. Uzupełniającym rodzajem zainwestowania w tej strefie są natomiast m.in. liniowe, punktowe, kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej związanej z obsługą strefy." Nie można jednak w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, na jakiej podstawie organy sformułowały takie stanowisko, natomiast wydaje się, że ocena ta jest skutkiem odniesienia się do przepisów rozporządzenia, a nie rzeczywistej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji poprzestał z kolei na wskazaniu, że "ww. plan w § 2 ust. 1 pkt 16) wskazywał iż przedmiotem ustaleń planu są również tereny gospodarki odpadami - oznaczone na rysunku planu symbolem IO". Natomiast z przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy stanu prawnego wynika, że zgodnie z § 6 ust. 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strefa IO to teren do rekultywacji - teren istniejącego mogilnika wskazanego do likwidacji w pierwszej kolejności, według przepisów odrębnych - obszar do rekultywacji i zalesienia. Żadnych dodatkowych ustaleń w zakresie przeznaczenia tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera. Powyższe oznacza, że według stanowiska organu, które podzielił Sąd I instancji, działalność spółki w zakresie gospodarowania odpadami, powinna być prowadzona na terenie oznaczonym IO, który to teren jest przeznaczony do rekultywacji i zalesienia, a zatem na terenie, na którym ta działalność nie może być w ogóle prowadzona. Jednocześnie organ, a za nimi Sąd I instancji, dokonały niedopuszczalnej, zawężającej kwalifikacji planowanej przez spółkę działalności, ograniczając ją wyłącznie do gospodarowania odpadami i wyłączając możliwość jej prowadzenia na terenach zabudowy przemysłowo-usługowej, pomimo, że działalność ta stanowi wyłącznie element prowadzonego przez spółkę procesu produkcyjnego, a więc w istocie działalności przemysłowej.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.