III OSK 1589/21

III OSK 1589/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2033/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188, 145 par 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2033/18 w sprawie ze skargi N.K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych w Białymstoku z dnia 25 lipca 2018 r., nr PRKLBi-710-34/2018/D; 3. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej na rzecz N.K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., II SA/Wa 2033/18 oddalił skargę N.K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
N.K. (dalej: "skarżący") raportem z 20 czerwca 2018 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z wnioskiem o skierowanie go na badania do Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej w Białymstoku (dalej: "RKL") w związku z koniecznością podjęcia przez skarżącego urlopu zdrowotnego zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021, poz. 1882, dalej: "ustawa o Policji").
Komendant Miejski Policji 26 czerwca 2018 r. skierował skarżącego na badania, celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi.
Następnie 18 lipca 2018 r. Komendant Miejski Policji cofnął powyższe skierowanie, ponieważ skarżący od 27 lipca 2017 r. do dnia cofnięcia skierowania przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim, w związku z czym 16 kwietnia 2018 r. wystąpiono do RKL z wnioskiem o ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby.
RKL decyzją z 25 lipca 2018 r., nr PRKLBi-710-34/2018/D, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822, dalej: "ustawa o komisjach lekarskich") umorzyła postępowanie w sprawie orzeczenia o potrzebie udzielania urlopu zdrowotnego skarżącemu w całości.
Centralna Komisja Lekarska decyzją z 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymała w mocy powyższą decyzję RKL.
CKL uznała postępowanie przed RKL za prawidłowe. Skoro Komendant Miejski Policji w Białymstoku wycofał z dalszego procedowania skierowanie z 26 czerwca 2018 r., to zaszła podstawa do umorzenia postępowania w sprawie.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją CKL, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie przed komisją lekarską może być w każdej chwili zakończone przez organ kierujący na skutek cofnięcia skierowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż to organ jako podmiot kierujący jest gospodarzem powyższego postępowania. Przedmiot postępowania orzeczniczego przed komisją lekarską wyznaczony jest zakresem skierowania.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organ kierujący – Komendant Miejski Policji zasadnie uznał, że badanie lekarskie, na które został skierowany skarżący 16 kwietnia 2018 r. do RKL, a mające na celu ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, niweluje konieczność przeprowadzenia badania, którego celem jest ustalenia potrzeby udzielenia mu urlopu zdrowotnego i dlatego cofnął skierowanie z 26 czerwca 2018 r. Sąd podkreślił, że orzeczeniem RKL nr RKLBi-749-2018/F/POL z 25 lipca 2018 r., wydanym w oparciu o skierowanie z 16 kwietnia 2018 r., skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniami, zdolny do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 29, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przy orzekaniu w sprawie, co spowodowało odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego i całkowite odebranie przez Sąd skarżącemu jego praw w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie prawa do informacji o złożonym przez przełożonego oświadczeniu o cofnięciu skierowania do komisji lekarskiej, prawa wypowiedzenia się w sprawie przedmiotowego oświadczenia o cofnięciu, a także poprzez błędne jego zastosowanie w stosunku do Komendanta Policji, poprzez uznanie, że on miał uprawnienie do cofnięcia skierowania na komisję lekarską, w sytuacji, gdy Komendant, nie był do tego uprawniony, zgodnie z przepisami prawa, nie jest stroną postępowania, lecz miał jedynie obowiązek, wobec wniosku policjanta (skarżącego), z urzędu skierować go na komisję lekarską. Skarżący zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji popada w sprzeczność, twierdząc, że skarżący nie miał podstaw do wypowiedzenia się w sprawie i nie należało dokonywać badania zgodności oświadczenia o cofnięciu z interesem strony i interesem społecznym, nadając przymiot "gospodarza postępowania" przełożonemu, w sytuacji, gdy skarżący jest w rzeczywistości stroną postępowania i to na jego wniosek zostało wszczęte postępowanie i nie ma żadnego przepisu prawa, który by ten przymiot mu odbierał, a z kolei Sąd przyznaje skarżącemu przymiot strony, gdyż stwierdził istnienie jego legitymacji do złożenia skargi do sądu w przedmiocie wydanej decyzji. Powyższe naruszenie niewątpliwie ma istotny wpływ na treść orzeczenia w przedmiotowej sprawie;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 40 i 26 ust. 1 ustawy o Policji, art. 25 ust. 1 i 3 ustawy o komisjach lekarskich oraz § 26 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r .w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1282, dalej: "rozporządzenie w sprawie urlopów policjantów"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego stwierdzenia, że to nie na wniosek skarżącego zostało zainicjowane postępowanie przed komisją lekarską, a zostało wszczęte z urzędu, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia policjanta, o którym mowa w ust. 1, do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż bezspornym jest, że to skarżący – policjant wystąpił z wnioskiem o skierowanie go na komisję lekarską celem ustalenia potrzeby udzielenia mu urlopu zdrowotnego, podobnie brzmi przepis art. 40 ustawy o Policji i art. 25 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. art. 25 ust. 1 i 3 ustawy o komisjach
lekarskich, poprzez błędne stwierdzenie, że z przedmiotowych przepisów wynika brak możliwości skierowania na komisję lekarską celem ustalenia prawa do urlopu zdrowotnego na wniosek zainteresowanego policjanta, w sytuacji, gdy z przedmiotowych przepisów wynika uprawnienie policjanta do złożenia wniosku o skierowanie go na komisję lekarską, co powoduje obowiązek organu do skierowania go na komisję lekarską w celu ustalenia prawa do urlopu zdrowotnego (art. 25 ust. 3 pkt 7 ustawy o komisjach lekarskich);
4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez ich nieuwzględnienie przy orzekaniu, a tym samym pominięcie osoby skarżącego, jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 11 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię w przedmiotowej sprawie, a tym samym bezzasadne stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji braku obowiązku organu administracji poinformowania skarżącego o złożonym przez przełożonego oświadczeniu o cofnięciu skierowania do komisji lekarskiej oraz do udzielenia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się w zakresie złożonego oświadczenia o cofnięciu, oraz poprzez błędne uznanie braku obowiązku organu do zbadania, czy złożone oświadczenie o cofnięciu nie jest sprzeczne z interesem skarżącego i interesem społecznym, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynika postępowania, gdyż wskutek ich naruszenia doszło do rażącego naruszenia praw skarżącego w postępowań administracyjnym i uniemożliwiono mu obronę jego praw, co skutkowało brakiem możliwości wyjaśnienia organom sprzeczności z interesem skarżącego i interesem społecznym oświadczenia przełożonego o cofnięciu skierowania i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie;
6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącego, jako strony postępowania, poprzez niepoinformowanie skarżącego o złożeniu przez przełożonego takiego oświadczenia o cofnięciu skierowania oraz poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zasadności cofnięcia skierowania na komisję lekarską przez Komendanta Miejskiego Policji przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a także na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyznał przymiot strony postępowania w postępowaniu przed komisją lekarską przełożonemu skarżącego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, gdyż Sąd pierwszej instancji wobec braku zawarcia w uzasadnieniu ustosunkowania się do podniesionych zarzutów skargi, nie dokonał ich oceny, lecz gdyby oceny dokonał, to mogłoby to mieć wpływ a treść orzeczenia, gdyż wobec braku podstawy prawnej cofnięcia skierowania na komisję lekarską przez Komendanta Miejskiego Policji, a tym bardziej bez zgody i wypowiedzenia w tym zakresie przez skarżącego, jak stronę postępowania, doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;
7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady udzielania informacji w zakresie niepouczenia skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia skarżącemu, jakimi przesłankami i faktami kieruje się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, twierdząc, że cofnięcie skierowania na komisję lekarską celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego było skuteczne, w sytuacji gdy organ odwoławczy wywodzi negatywne twierdzenia dla strony w zakresie tych okoliczności;
8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i art. 12 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji ich naruszenia przez organy administracji w zakresie nieprzeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie uniemożliwienia skarżącemu, jako stronie postępowania, brania czynnego udziału w sprawie, mimo wywodzenia negatywnych skutków dla Skarżącego, co jednocześnie narusza zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa w zakresie prowadzania postępowania administracyjnego i wyjaśniania istotnych okoliczności faktycznych i prawnych stronie, stania na straży praworządności i wiodącej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia w sprawie.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji;
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa w obu instancjach, według norm przepisanych.
3) wydanie orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie organ oraz Komendant Miejski Policji w Białymstoku oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie podkreślić należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.
O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lub też został cofnięty wniosek zawierający żądanie jej wydania.
Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony, która wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane raportem skarżącego o skierowanie go do RKL w związku z potrzebą skorzystania przez niego z urlopu zdrowotnego. W wyniku złożonego raportu, Komendant Miejski Policji w Białymstoku skierował skarżącego do RKL w celu wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi. Następnie 18 lipca 2018 r. Komendant Miejski Policji cofnął powyższe skierowanie. RKL decyzją z 25 lipca 2018 r., nr PRKLBi-710-34/2018/D, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z niesprecyzowanymi przepisami ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych umorzyła postępowanie w sprawie orzeczenia o potrzebie udzielania urlopu zdrowotnego skarżącemu w całości . Centralna Komisja Lekarska decyzją z 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018 utrzymała w mocy powyższą decyzję RKL.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organów obu instancji, co do bezprzedmiotowości postępowania orzeczniczego prowadzonego w celu udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego, skutkujące umorzeniem tego postępowania, jest nieprawidłowe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie zachodziły bowiem żadne wskazane na wstępie przyczyny, które czyniłyby postępowania orzecznicze wszczęte na podstawie skierowania Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania, tj. sprawa administracyjna, która mogła zostać załatwiona orzeczeniem komisji lekarskiej (skarżący swojego wniosku o udzielenie urlopu zdrowotnego nie wycofał) oraz istniała strona postępowania. Wobec tego organy administracji zobowiązane były do rozpoznania sprawy co do jej istoty.
Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 85 ustawy o Policji policjantowi można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego lub okolicznościowego, a także urlopu bezpłatnego z ważnych przyczyn. Przepis ten znajduje swoje rozwinięcie w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 czerwca 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. W § 26 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy. Łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy. Natomiast w § 26 ust. 2 rozporządzenia przewidziano, iż urlopu zdrowotnego udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy. Do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta (ust. 3). Potwierdzenie tej procedury można odnaleźć w art. 25 ust. 3 pkt 7 ustawy o komisjach lekarskich, w myśl którego do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu w celu ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego.
Zgodnie z art. 40 ustawy o Policji, policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych:
1) z urzędu lub na jego wniosek – w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą;
2) z urzędu – w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Użycie sformułowania "może" w art. 40 powołanej ustawy odnosi się jedynie do możliwości skierowania policjanta na badania albo na podstawie art. 40 pkt 1 cytowanej ustawy, albo na podstawie art. 40 pkt 2 tejże ustawy. Przepis ten nie przyznaje natomiast właściwemu organowi Policji prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o udzielenie urlopu zdrowotnego. Wniosek taki jest dla organu wiążący w tym znaczeniu, że organ obowiązany jest do wszczęcia procedury zmierzającej do rozpoznania wniosku o udzielenie urlopu zdrowotnego. Koniecznym etapem tej procedury jest orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego. Wskazany przepis nie daje natomiast organowi uprawnienia do swobodnego dysponowania wnioskiem funkcjonariusza. Wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o skierowanie go do komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego, zobowiązuje właściwy organ Policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej. Wynika to również z treści art. 25 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, który stanowi, że do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego. Przepis ten zawiera sformułowanie "kieruje się" a nie "można skierować". A zatem mamy do czynienia z jednej strony z obowiązkiem po stronie organu a z drugiej uprawnieniem po stronie funkcjonariusza. Skierowanie do komisji lekarskiej inicjuje bowiem postępowanie przed właściwą komisją lekarską, kreując sytuację, w której kształtowane są prawa i obowiązki funkcjonariusza Policji. Stronami w tym postępowaniu są osoba badana i podmiot kierujący, co wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich.
Powyższe prowadzi do wniosku, że nie było dopuszczalne wycofanie przez Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku wystawionego w związku z raportem skarżącego o udzielenie urlopu zdrowotnego skierowania, bez porozumienia z nim. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. Ponadto dopuszczalność umorzenia postępowania jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji musi się zwrócić o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Takie wystąpienie do skarżącego nie zostało wystosowane, pozbawiając go tym samym możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.
Mając powyższe na względzie uznać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, co oznacza, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 oraz art. 40 ustawy o Policji, art. 25 ust. 1 i 3 ustawy o komisjach lekarskich, a także § 26 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., okazały się zasadne.
Zamierzonego skutku nie może natomiast odnieść zarzut art. 107 § 3 k.p.a., Przepis ten wylicza elementy z jakich powinno się składać prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej. Poprzez ten przepis nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji nieustalenie, czy też niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, istotnych z punktu widzenia skarżącego, okoliczności sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane zostało w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli intencją skarżącego było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, powinien podnieść on zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a takiego w niniejszej sprawie nie sformułował.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a.
Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.
Można jedynie zauważyć, że niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że badanie lekarskie, na które skarżący został skierowany 16 kwietnia 2018 r. niwelowało konieczność badania, którego celem było ustalenie potrzeby udzielenia mu urlopu wypoczynkowego. Jak zasadnie wskazał Sąd przedmiot postępowania orzeczniczego przed komisja lekarską wyznaczony jest zakresem wystawionego skierowania. A skoro tak, to inny jest zakres badania związanego z potrzebą udzielenia policjantowi urlopu zdrowotnego, a inny przeprowadzany w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Płatny urlop zdrowotny może być udzielony funkcjonariuszowi w celu przeprowadzenia zalecanego leczenia, a zatem jego celem jest poprawa stanu zdrowia funkcjonariusza, tak aby był on zdolny do dalszego pełnienia służby. W tym postępowaniu nie orzeka się o zdolności do pełnienia służby, chociaż można orzec o braku podstaw do udzielenia urlopu zdrowotnego, nie są to jednak rozstrzygnięcia równoważne.
Rozpoznając ponownie sprawę Rejonowa Komisja Lekarska powinna zatem wydać orzeczenie merytoryczne w sprawie potrzeby udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego na podstawie posiadanych dokumentów i oceny stanu zdrowia osoby badanej, które nie musi być pozytywne dla badanego.
Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U 2018 r. poz. 235 ze zm.). Koszty te wynoszą 720 złote. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego za udział w pierwszej instancji (480 zł). Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje natomiast zwrot kosztów sądowych, bowiem na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., zwolniony jest od ich ponoszenia.