III OSK 1588/22

III OSK 1588/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1815/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1815/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 22 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.K. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 22 września 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 18 grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił W.M. (właściciela działki nr ewid. [...], dalej: uczestnik postępowania) oraz skarżącą o wszczęciu, na wniosek skarżącej, postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na działce nr ewid. [...], na podstawie art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.).
Decyzją z 11 maja 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił nakazania uczestnikowi postępowania usunięcia odpadów z przedmiotowej działki.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z 22 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie ma interesu prawnego w tej sprawie.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 22 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Przedmiotem postępowania administracyjnego przed organem I instancji było nakazanie posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że skarżąca, będąca właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością uczestnika postępowania, na której znajdują się odpady w bezpośredniej bliskości działki skarżącej, nie ma interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie wyłącza możliwości udziału innych niż posiadacz odpadów stron postępowania. Definicja strony postępowania wynika z art. 28 k.p.a. i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Tego rodzaju ograniczenie przewiduje art. 170 ustawy o odpadach, ale dotyczy on wyłącznie postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten stanowi regulację szczególną i nie może być interpretowany rozszerzająco. Za przedstawioną wykładnią art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie przemawia również okoliczność, że przepis ten nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie to jest prowadzone z urzędu. Kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ ten musi być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., a więc w oparciu o interes prawny, który jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Sąd I instancji wskazał, że ze zleconej przez organ I instancji "Ekspertyzy dotyczącej wykonania badań w ustalonym zakresie na działce ew. nr [...] w m. [...] gm. [...], mającej na celu zinwentaryzowanie i skatalogowanie odpadów zalegających na analizowanym terenie wraz z oceną ryzyka środowiskowego", opracowanej przez biegłego, wynika, że południową granicę działki nr ewid. [...] wyznacza rów odwadniający, po stronie wschodniej i zachodniej występują grunty orne, natomiast po wschodniej stronie w części północnej występuje zabudowa mieszkaniowa, a po stronie zachodniej nieużytek. Teren, na którym doszło do złożenia odpadów, to obszar północny działki zlokalizowany bezpośrednio przy sąsiadujących posesjach mieszkalnych i drodze asfaltowej. Działka skarżącej znajdująca się wzdłuż wschodniej granicy działki nr ewid. [...] (w tym na wysokości północnej części działki, na której zdeponowano odpady) znajduje się "w polu potencjalnego oddziaływania odpadów" zdeponowanych na działce uczestnika postępowania. Nie ma znaczenia na tym etapie postępowania, czy oddziaływanie to ma charakter negatywny. Do wykazania interesu prawnego skarżącej wystarcza zatem sama potencjalne negatywne oddziaływanie odpadów na jej działkę. Okoliczność, że biegły wykluczył negatywne oddziaływanie odpadów (gruzu) na otoczenie, nie stanowi podstawy do zakwestionowania interesu prawnego skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 28 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach z powodu uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę przedmiotowego postępowania o usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania.
Po drugie, art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że w okolicznościach tej sprawy działka skarżącej w oczywisty sposób znajduje się w polu potencjalnego oddziaływania odpadów zdeponowanych na działce uczestnika postępowania, a także uznanie, że skarżąca nie musi wykazywać, że oddziaływanie to ma charakter negatywny i że narusza konkretne uprawnienia skarżącej.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne oparcie wyroku na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 28 k.p.a.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego i spójnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co polegało na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, organ zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach. Norma z art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach dotyczy jednak transportu odpadów i w ogóle nie miała w tej sprawie zastosowania. Ponadto, organ zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach, który to przepis dotyczy hierarchii postępowania z odpadami. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miał powyższy przepis. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie zostały zatem nieprawidłowo sformułowane.
Po drugie, zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania również zostały nieprawidłowo sformułowane. Przede wszystkim nieprawidłowe jest przyjęcie, że powiązanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a zatem z normą procesową, która określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, powoduje, że zarzut staje się zarzutem procesowym. Jest to wyłącznie szersze ujęcie zarzutu o charakterze materialnym. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym braku odniesienia się do treści odpowiedzi na skargę. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został zatem nieprawidłowo sformułowany.
Po trzecie, mając na uwadze powyższe uchybienia formalne, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miały zarzuty podnoszące naruszenie art. 26 ust. 1 i art. 28 k.p.a. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. w wyroku z 27 listopada 2018 r. II OSK 2917/16 i w wyroku z 16 maja 2019 r. II OSK 1642/17. Z wyroków tych wynika jednoznacznie, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajdują się odpady składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, może być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, o ile wykaże swój interes prawny w tego rodzaju sprawie. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę powołał się na inne orzeczenia sądów administracyjnych, które w jego ocenie, prowadzą do odmiennych wniosków. Pierwszy z tych wyroków to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2020 r. II OSK 1279/19, na którego rozważania organ odwoławczy powołał się również w treści zaskarżonej decyzji, cytując je w znacznej mierze w sposób dosłowny. Organ pomija przy tym, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów". W tej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Sąd I instancji dokonał bowiem w ramach swojej kognicji analizy akt sprawy i na tej podstawie stwierdził, że skarżąca nie tylko jest właścicielką działki sąsiadującej z działką, na której zostały umieszczone odpady, ale również, że jej działka graniczy bezpośrednio z częścią działki uczestnika postępowania, na której znajdują się odpady, które mogą potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Prawidłowo także Sąd I instancji orzekł, że na obecnym etapie postępowania bez znaczenia jest, czy oddziaływanie to ma charakter negatywny czy też nie. Kwestia ta może być przedmiotem oceny w ramach rozstrzygnięcia istoty sprawy, a nie kwestii interesu prawnego skarżącej. Kolejny, powołany w odpowiedzi na skargę wyrok w sprawie II OSK 290/14 został prawdopodobnie określony przez wskazanie błędnej sygnatury, ponieważ sprawa o takiej sygnaturze nie dotyczy w ogóle postępowania w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach (dotyczy legalizacji samowoli budowlanej). Z kolei wyrok z 8 grudnia 2009 r. II OSK 1353/08 został wydany na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.). Przyjmując nawet, że art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. zawierał analogiczną normę prawną jak art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach oraz, że wyrok ten zachowuje swoją aktualność, należy mieć na uwadze, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dotyczył on zasypania odpadami studni, która w żaden sposób nie oddziaływała na działkę sąsiednią. Należy także pamiętać, że o ile wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach są często powołane w celu wsparcia wykładni przepisów dokonywanej w danej sprawie, o tyle obowiązujący w Polsce system prawny nie jest (w przeciwieństwie do systemu anglosaskiego) systemem opartym na precedensie sądowym, a orzeczenia wydane w innych, nawet podobnych sprawach, nie mają rozstrzygającego znaczenia. Z tego też powodu każda sprawa powinna być rozstrzygana indywidualnie, z uwzględnieniem jej konkretnych uwarunkowań faktycznych i prawnych. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie, a powoływanie się przez organ na orzeczenia wydane w podobnych, ale jednak różnych stanach faktycznych, nie mogło mieć rozstrzygającego znaczenia w tej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12, art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie skarżąca samodzielnie sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną.