III OSK 1586/23

III OSK 1586/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 140/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-14
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1000
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Justyna Skwarek - Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 140/22 w sprawie ze skargi G. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz G. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 marca 2023 r., II SAB/Wa 140/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych: 1. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 marca 2020 r.; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 3000 zł; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu 3 marca 2020 r. wpłynęła skarga skarżącego na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w Warszawie (Inspektorat w [...]), polegające na udostępnieniu jego danych osobowych w postaci informacji o wysokości przychodu i wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy osiągniętych przez skarżącego w [...] na rzecz [...].
Pismem z 1 lipca 2020 r. Prezes UODO poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zwrócił się do ZUS o złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismami z 7 stycznia 2021 r. Prezes UODO poinformował skarżącego oraz ZUS o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej.
Z powodu braku jakichkolwiek czynności podjętych przez Prezesa UODO od 8 stycznia 2021 roku, pismem z 16 lutego 2022 r., skarżący wniósł ponaglenie.
W dniu 17 lutego 2022 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie.
W dniu 24 lutego 2022 r. organ wydał decyzję w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie została złożona następnego dnia po wniesieniu ponaglenia w sprawie. W związku z powyższym Prezes UODO nie miał możliwości, by we wskazanym przez ustawodawcę w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego terminie 7 dni skutecznie rozpatrzyć złożone przez skarżącego ponaglenie. Z powyższego wynika zatem, że skarżący, wnosząc skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie wyczerpał służących mu w niniejszym postępowaniu przed tut. organem środków zaskarżenia, a tym samym nie przysługiwało mu prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.").
Ponadto organ zauważył, że z treści art. 35 § 4 k.p.a. wynika, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy do załatwienia sprawy niż terminy, o których mowa w § 3 i w § 3a. Zgodnie z art. 78 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L 2016 nr 119; dalej RODO), organ nadzorczy zobligowany jest do poinformowania osoby, której dane dotyczą w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrzenia skargi.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że nie podziela stanowiska Prezesa UODO, że przepis art. 78 ust. 2 RODO jest przepisem szczególnym względem uregulowań Kodeksu postepowania administracyjnego, a tym samym organ ten nie jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w k.p.a., a jedynie ma obowiązek informować stronę o podejmowanych czynnościach w jej sprawie w odstępach czasu nie przekraczających trzech miesięcy. Powołany przepis pozostaje w związku z art. 77 ust. 2 RODO i art. 57 ust. 1 lit. f RODO, w którym to mowa jest o informowaniu skarżącego – w rozsądnym terminie – o postępach i wynikach prowadzonych postępowań, w szczególności jeżeli niezbędne jest dalsze prowadzenie postępowań lub koordynacja działań z innym organem nadzorczym. Sam zaś przepis art. 78 ust. 2 RODO daje każdej osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem - bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej - jeżeli organ nadzorczy (Prezes UODO), nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77.
Zdaniem sądu I instancji postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych jest jednym z postępowań administracyjnych przed Prezesem UODO. O takim jego charakterze rozstrzyga art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, który postępowania z rozdziałów 4-7 i 11 tej ustawy kwalifikuje jako administracyjne i przewiduje w sprawach w niej nieuregulowanych stosowanie do tych postępowań Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza stosowanie przepisów k.p.a. wprost, z modyfikacjami wynikającymi z regulacji ustawy o ochronie danych osobowych.
Sąd ten stwierdził, że postępowanie w sprawie rozpoznania skargi skarżącego na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych, prowadzone było w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy, wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wpłynął do organu 3 marca 2020 r. Pierwsza czynność jaką organ podjął w sprawie, tj. zwrócenie się do ZUS z wezwaniem o złożenie wyjaśnień, miała miejsce dopiero 1 lipca 2020 r. Nastąpiło to zatem po około czterech miesiącach od wpływu skargi do organu. Wyjaśnienia od ZUS wpłynęły do organu 20 lipca 2020 r. Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero około sześć miesięcy później, tj. 8 stycznia 2021 r. Prezes UODO poinformował strony, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznej decyzji oraz pouczył je
o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 73a § 1a k.p.a. Decyzja administracyjna w tej sprawie została wydana natomiast dopiero 24 lutego 2022 r., a więc po skierowaniu przez skarżącego skargi do sądu na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UODO.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd I instancji stwierdził, że oceniane postępowanie było prowadzone przewlekle, o wiele dłużej niż jest to konieczne, ze znaczącymi, a nieznajdującymi uzasadnienia w świetle akt sprawy przerwami w podejmowanych czynnościach. Zdaniem sądu nie można uznać, że postępowanie prowadzone jest bez zbędnej zwłoki w sytuacji, gdy w okresie 24 miesięcy działania organu sprowadzały się do skierowania dwóch pism do stron. Sąd podkreślił, że takie czynności, jak gromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego są elementami postępowania wyjaśniającego i zasadniczo powinny zostać zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Zwrócił także uwagę, że organ zignorował całkowicie wniesione przez skarżącego ponaglenie z 2 lutego 2022 r. oraz że w toku postępowania nie informował skarżącego o terminie jego zakończenia. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie. Organ dopuścił się zatem przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skargi skarżącego z 3 marca 2020 r.
Sąd ten dodał, że RODO nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zatem nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Konieczność zbadania zasadności podniesionych w skardze skierowanej do organu argumentów oraz dokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, nie zwalniają z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z uwagi na wydanie decyzji w sprawie, sąd I instancji nie znalazł podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania skargi w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Długość postępowania, brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, długotrwałe przerwy pomiędzy nielicznymi czynnościami podjętymi w tym postępowaniu przez organ, brak jakichkolwiek działań po 28 października 2021 r. i zignorowanie wniesionego przez skarżącego ponaglenia, doprowadziły sąd do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności wnikliwego rozpatrzenia skarg (wniosków) nie usprawiedliwiają zarzutu rażącej przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Sąd uwzględnił też fakt, iż organ miał dodatkowe trudności wynikające z epidemii COVID-19. Niemniej nawet te dodatkowe okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy do dnia wyrokowania oraz wielokrotnych przerw w działaniach organu.
Sąd, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3 000 zł, uznając ją za swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu przyznanie sumy pieniężnej w tej kwocie rekompensuje okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze przede wszystkim długość okresu, w którym organ rozpatrzył sprawę. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący nie powołał żadnych okoliczności, które by przemawiały za przyznaniem sumy pieniężnej w tej wysokości. Przyznana skarżącemu suma pieniężna spełnia kryterium określone w ww. przepisie, wedle którego nie może ona przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 marca 2020 r., co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1a p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3000 zł. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 78 ust. 2 RODO poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 35 § 3 k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy do określenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy miał zastosowanie przepis art. 78 ust. 2 RODO;
2) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa;
3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a w konsekwencji przyznanie od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Jako pierwszy rozpoznany zostanie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 78 ust. 2 RODO poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 35 § 3 k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO "Bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77.". W doktrynie można spotkać pogląd, że "zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane w treści tego artykułu. Takim przepisem szczególnym nie jest jednak art. 78 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 RODO, nie określa on bowiem terminu załatwienia skargi przez organ nadzorczy. Termin trzech miesięcy, o jakim mowa w tym przepisie, odnosi się do wykonania przez organ nadzorczy obowiązku poinformowania strony, której dane dotyczą, o postępach i efektach rozpoznawania jej skargi, z jego upływem RODO łączy możliwość uruchomienia przez podmiot danych środków ochrony prawnej przed sądem - wniesienia skargi na bezczynność organu nadzorczego" (por.: I. Bogucka (w:) Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, D. Lubasz (red.), Warszawa 2019, art. 62).
Powyższe zapatrywania przedstawicieli doktryny prawa nie zostały podzielone w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2023 r., III OSK 5190/21 oraz III OSK 4754/21; z 29 listopada 2023 r., III OSK 1959/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zapatrywania wyrażone w powyższych judykatach przyjmując je za własne.
Mając na uwadze istotę problemu w sprawie, jak i podniesione przez organ argumenty, należy podkreślić, że trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000 z późn. zm.; dalej: u.o.d.o.), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (jak podnosi przywołana wyżej doktryna; zob. też P. Fajgielski (w:) Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) - a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) - to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać zatem w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o., nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. "w przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach.".
Co oczywiste, nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez dany podmiot skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy wymaga jednakże podkreślenia okoliczność, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, a zatem skarga kasacyjna organu musiałaby wykazać, stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., że normatywnie określone terminy lub ustalone przez organ w trybie art. 36 k.p.a. (co w sprawie nie miało miejsca), nie zostały przekroczone. Analiza akt administracyjnych i akt sądowych uzasadnia konstatację, że tak się jednak nie stało. Korelując powyższe zapatrywania z realiami rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że postępowanie przed organem zostało wszczęte w dniu 3 marca 2020 r., a zatem trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO upływał 3 czerwca 2020 r. Do 24 lutego 2022 r. (to jest do dnia wydania decyzji przez organ nadzoru) termin trzymiesięczny, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO (który - co istotne - nie został przez organ przedłużony) upłynął. W tym czasie organ dokonał tylko dwóch czynności wyjaśniających. Pierwszą czynnością było zwrócenie się do ZUS, co miało miejsce dopiero 1 lipca 2020 r. Wyjaśnienia ZUS wpłynęły do Prezesa UODO 20 lipca 2020 r. Kolejna czynność podjęta została dopiero 6 miesięcy później, 8 stycznia 2021 r. i związana było z poinformowaniem stron o zebraniu niezbędnej dokumentacji do zakończenia postępowania i pouczeniu stron o jej uprawnieniach. Decyzja wydana została 24 lutego 2022 r., już po skierowaniu skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zatem organ prowadził w sposób przewlekły postępowanie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w dacie wniesienia skargi. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia przez sąd I instancji przewlekłości prowadzenia postępowania w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku), jak i wydania dalszych orzeczeń stanowiących następstwo orzeczenia z pkt 1, a mających swoją podstawę w art. 149
§ 1a p.p.s.a. (punkt drugi i trzeci sentencji zaskarżonego wyroku). Mimo zatem odmiennej wykładni istotnych z punktu widzenia tego zagadnienia przepisów prawa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji zaskarżony wyrok odpowiada obowiązującym przepisom prawa regulującym termin załatwienia sprawy.
Zarzut drugi jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reguluje on sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis zawarty w art. 149 § 1a p.p.s.a. reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Już tylko z tych względów zarzut nie mógł okazać się skuteczny.
Dalej wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie, na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez organ, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 1596/14,12 stycznia 2018 r., I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., I OSK 1649/17).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd II instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie sumy pieniężnej (zarzut 3).
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (jak również grzywny) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość zasądzonej od organu grzywny, gdyż sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów RODO przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu, który rażąco zlekceważył termin do załatwienia dość mało złożonej sprawy. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż grzywna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.