III OSK 1584/24

III OSK 1584/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1463/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-02-21
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1463/23 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu R. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z wykonywania obowiązków członka Zarządu Powiatu R. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1463/23 oddalił skargę Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu R. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z wykonywania obowiązków członka Zarządu Powiatu R.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Powiatu R. (dalej Rada lub organ) uchwałą z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] zwolniła radną B. F. z wykonywania dotychczasowych obowiązków członka Zarządu Powiatu R. (§ 1 uchwały). W podstawie prawnej podano art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) zwanej dalej u.s.p. oraz stwierdzono, że uchwałę podjęto w związku z odwołaniem radnej ze stanowiska Wicestarosty Powiatu R.
Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu nie został naruszony art. 21 ust. 7 u.s.p., zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska wicestarosty, wprost dotyczy interesu prawnego podmiotu sprawującego taką funkcję. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p. obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (wyrok WSA w Opolu z 10.03.2020 r., II SA/Op 451/19).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki np. w wyborach w następnej kadencji (wyrok NSA z 1.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skoro przedmiotem głosowania było zwolnienie z wykonywania obowiązków członka zarządu powiatu, to brak wręczenia karty do głosowania (co eliminowało możliwość głosowania) nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. z tego względu, że akt stosowania normy wyrażonej w drodze głosowanej uchwały będzie miał wpływ na sytuację zawodową tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zaktualizował się ustawowy zakaz udziału w głosowaniu we własnej sprawie wynikający z art. 21 ust. 7 u.s.p.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że postępowanie o odwołanie B. F. z wykonywania obowiązków członka zarządu przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszczęte wnioskiem Starosty Powiatu R. Przeprowadzone czynności z przebiegu sesji i głosowania dokumentują stosowne protokoły, prawidłowo sporządzone i podpisane. Wykładnia przepisu art. 21 ust. 7 u.s.p. Sąd przeprowadził na tle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i w granicach rozpoznania sprawy. Powyższe pozwoliło stwierdzić legalność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, tj. brakiem wymaganego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstaw dokonanego rozstrzygnięcia, a w szczególności ustalenie błędnego stanu faktycznego.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przepis ten ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13).
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie całkowicie rozmija się ze stanem faktycznym tej sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi dotyczą błędnej wykładni art. 21 ust. 7 u.s.p. w zakresie pozbawienia B. F. prawa do głosowania nad uchwałą zwalniającą ją z wykonywania obowiązków członka Zarządu Powiatu R. W istocie całość uzasadnienia oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dotyczy wykładni art. 21 ust. 7 ww. ustawy.
Jak wynika z treści zarzutu skargi kasacyjnej, a także jej uzasadnienia, stan faktyczny w tej sprawie był odmienny. Radna B. F. nie została pozbawiona na podstawie art. 21 ust. 7 u.s.p. prawa do głosowania i wzięła w nim udział. Tym samym nie miał zastosowania art. 21 ust. 7 u.s.p.
W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zarówno wadliwie przedstawił stan faktyczny sprawy, jak i w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą do jej podjęcia.
Motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie pozwalają na jego kontrolę, ani też ocenę, na jakiej podstawie prawnej wynikającej z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały.
Tym samym skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a., to zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie na podstawie art. 185 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy i skontrolować zaskarżoną uchwałę na podstawie właściwie ustalonych przepisów prawa.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w tej sprawie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro jedyną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie pozwalająca na jego kontrolę instancyjną, to brak było dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć Powiat R. kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.