III OSK 1582/22

III OSK 1582/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bd 851/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-11-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 66 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153 i art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 851/21 w sprawie ze skargi B.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi B.D. i M.D. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 10 maja 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych dla potrzeb tankowania pojazdów samochodowych, osobowych i ciężarowych na działkach o nr ew. [...] (obręb [...]) zlokalizowanych w [...]. Decyzja została wydana na wniosek A. sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w R. (dalej: inwestor).
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz J.T.
Decyzją z 10 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżący wnieśli skargę na decyzję z 10 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, dalej: ustawa środowiskowa). W ocenie Sądu I instancji, sporządzony i złożony w tej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowych trzech wariantów, wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Raport przedstawiony w tej sprawie przedstawia trzy warianty: inwestorski zakładający budowę stacji paliwowej w proponowanej formie i zakładający jej całodobowe funkcjonowanie, pierwszy wariant alternatywny polegający na ograniczeniu działalności stacji do godzin od 6:00 do 22:00 oraz drugi wariant alternatywny zakładający obsługę samochodów osobowych z wyłączeniem samochodów ciężarowych. W ocenie Sądu I instancji, tak przeprowadzone wariantowanie w sposób pozorny stwarza możliwość wyboru pomiędzy alternatywnymi rozwiązaniami wobec wariantu przyjętego przez inwestora. Opiera się bowiem w zasadzie jedynie o modyfikację trybu działania stacji paliwowej, co ma mieć ewentualny wpływ (choć raport zawiera odmienne wnioski) na uciążliwość w postaci emisji hałasu. Wyłączenie działalności stacji w określonych godzinach nie ma wpływu na stopień jej oddziaływania na otoczenie w trakcie funkcjonowania, a ten parametr powinien podlegać analizie porównawczej z innymi wariantami. W ocenie Sądu I instancji, to, czy stacja działa całą dobę, czy tylko w określonych godzinach, nie ma znaczenia z perspektywy uciążliwości przedsięwzięcia na otoczenie. Uciążliwości te będą takie same, tyle że w pierwszym przypadku emitowane będą całą dobę, a w drugim w określonych godzinach. Nie można uznać, że pierwszy wariant alternatywny przewiduje inną, racjonalną (tj. równoważną z wariantem inwestorskim pod względem współczynnika opłacalności i wpływu na środowisko) formę realizacji przedsięwzięcia. Dotyczy to także drugiego z zaproponowanych wariantów alternatywnych, tj. ograniczenia kategorii obsługiwanych pojazdów tylko do samochodów osobowych, z wyłączeniem samochodów ciężarowych. Wyłączenie jednego elementu z zakresu przedsięwzięcia jest modyfikacją wariantu inwestorskiego, niemającą zasadniczego wpływu na stopień oddziaływania na środowisko, a na pewno nie w takim stopniu, żeby uznać ją za oddzielny wariant alternatywny. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wprost wskazano, że ewentualny wariant alternatywny dla projektowanego przedsięwzięcia "może dotyczyć np. zmiany ilości dystrybutorów, rezygnacji z dystrybucji niektórych rodzajów paliwa, zmiany ilości lub pojemności zbiorników na paliwo płynne". Natomiast warianty zawarte w raporcie to w istocie jeden wariant inwestorski z dwoma alternatywnymi modelami jego funkcjonowania. Nie są to racjonalne warianty alternatywne w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej. Ponadto, raport nie zawiera racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej). W raporcie jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazano wariant inwestora, co jest nieprawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że dotyczą one merytorycznych (specjalistycznych) ustaleń raportu, a zatem kwestii, których nie obejmuje kognicja organu ani Sądu I instancji. Skarżący podnoszą szereg zarzutów dotyczących metodyki przyjętej przez autora raportu, niejasności w zakresie doboru wartości stanowiących później przedmiot analizy wpływu przedsięwzięcia na klimat akustyczny, jakość powietrza i wód, wibracje oraz natężenia ruchu. Raport jest dowodem prywatnym, ale jednocześnie dokumentem specjalistycznym. Do wzruszenia ustaleń z niego wynikających potrzebny jest zatem dowód przeciwny o równej wartości dowodowej, sporządzony przez podmiot posiadający wiadomości specjalne w tym zakresie (tzw. kontrraport). Skarżący tego rodzaju dokumentu nie przedstawili. Nie mogły również odnieść skutku twierdzenia skarżących dotyczące ich podejrzeń co do osoby autora raportu. Bez znaczenia dla sprawy jest jego "osobisty stosunek" do przedsięwzięcia, o ile jest osobą uprawnioną do sporządzenia raportu zgodnie z art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej. Wpływ przedsięwzięcia na wartość okolicznych nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei odnośnie do możliwości realizacji przedsięwzięcia na terenie zabudowy mieszkaniowej, organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że zarzut taki może zostać oceniony w ewentualnie prowadzonym postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, gdzie badane będzie spełnienie norm odległościowych od budynków mieszkalnych w zależności od parametrów przedsięwzięcia.
Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących położenia sześciu dróg wewnętrznych wyznaczonych do modelowania emisji hałasu i wykazania oddziaływania na klimat akustyczny. Kwestia ta jest o tyle istotna dla sprawy, że przesądzenie o prawidłowości modelu, przesądza w konsekwencji o prawidłowości przyjętych wynikach oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko i z tego względu pominięcie przez organ odwoławczy ustosunkowania się do tego zarzutu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy mając ewentualne wątpliwości w tej materii mógł zobowiązać inwestora do szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii i poddać uzyskane wyjaśnienia analizie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
Skarżący zarzucili "naruszenie przepisów prawa:
1) "Art. 141 § 4, 3 § 1 oraz 153, 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez sformułowanie oceny prawnej i zaleceń ograniczających się tylko i wyłącznie do badania wariantów realizacji inwestycji w sytuacji, w której raport zawiera również inne istotne braki niepozwalające na jego weryfikację.
2) Art. 85 ust 2 pkt 1 lit b w powiązaniu z art. art. 66 ust 1, 66 pkt 6a lit a, c, g z dnia 3 października 2008 roku ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie ich analizy tym bardziej, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby organy ponownie miały dokonać analizy całości raportu czy tylko poprawionej wersji odnoszącej się do wariantów realizacji przedsięwzięcia. Powyższe ma ogromne znaczenie w sprawie, ponieważ w raporcie w punktach wskazanych w uzasadnieniu nie dokonano rzetelnej analizy między innymi w zakresie oddziaływania inwestycji na zdrowie, życie ludzi, zwierząt. Dodatkowo w sporządzonym raporcie brak jest definicji pojęcia dobra materialne z jednoczesnym brakiem uzasadnienia merytorycznego, z którego wynika jak autor doszedł do konkluzji odnośnie braku pośredniego lub bezpośredniego oddziaływania."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zawiera uchybienia formalne, które w znacznej mierze uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek uwzględnienia skargi skarżących. W konsekwencji skarga kasacyjna dotyczy wyłącznie uzasadnienia, co jest oczywiście dopuszczalne. Natomiast zarzuty kasacyjne podnoszą "naruszenie przepisów prawa", nie wskazując, które zarzuty są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego. Również samo sformułowanie podstaw kasacyjnych jest częściowo nieprawidłowe i zawiera istotne uchybienia formalne. Skarżący w sposób nieprawidłowy powołują akty prawne w ramach zarzutów kasacyjnych. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomijając nawet pisownię słowa "prawo" małą literą, zamiast wielką, została powołana bez daty tego aktu prawnego oraz z publikatorem wersji pierwotnej, podczas gdy ustawa ta podlegała licznym zmianom oraz ujednoliceniom. Podstawy kasacyjne określone jako "3 § 1 oraz 153, 170" nie zawierają ponadto wskazania jednostek redakcyjnych. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto, nawet przyjmując, że zarzut podnoszący naruszenie "3 § 1 oraz 153, 170" p.p.s.a. dotyczy w istocie art. 3 § 1 oraz art. 153 i 170 p.p.s.a., to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza w sposób ogólny granice kognicji sądów administracyjnych, których Sąd I instancji nie przekroczył. Nie jest to zresztą kwestionowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z kolei normy z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. dotyczą zakresu związania oceną prawną wyrażoną w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sprawie ten zakres związania nie budzi wątpliwości, ponieważ Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wyraził tę ocenę, odnosząc się do kwestii wariantowania przedsięwzięcia, zarzutów skargi, których nie podzielił oraz zarzutów skargi, które uznał za uzasadnione. Natomiast skarga kasacyjna sprowadza się w istocie do wskazania, jakiego jeszcze rodzaju braki zawiera raport, co jest okolicznością, która powinna być podnoszona przez skarżących przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, szczególnie uwzględniając, że jest to okoliczność niepodnoszona dotychczas w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto, tego rodzaju zarzut może być oparty wyłącznie o zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego, a nie w oparciu o podstawy kasacyjne z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
Nieprawidłowo zostały również sformułowane podstawy kasacyjne wskazane w pkt 2 skargi kasacyjnej. Skarżący powołali w ramach tego zarzutu normy ustawy środowiskowej, jednak również w sposób nieprawidłowy. Po pierwsze, powołane w ramach tego zarzutu przepisy zostały wymienione z pominięciem zasad interpunkcji, bez używania kropek po skrótach "ust." oraz "lit.". Nieprawidłowe jest także dwukrotne użycie skrótu "art. art." jak i powołanie "z dnia 3 października 2008 roku ustawy". Również ustawa środowiskowa została powołana bez wskazania prawidłowego publikatora. Z kolei norma z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie mogła zostać naruszona przez Sąd I instancji, ponieważ Sąd ten nie stosował tego przepisu. Jak już wyżej wskazano, przepis ten dotyczy podstaw kasacyjnych i jest adresowany przede wszystkim do profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną. Po drugie, zarzut ten, niezależnie od licznych uchybień formalnych, nie zawiera w istocie uzasadnienia. Sprowadza się ono bowiem do zacytowania fragmentu raportu i krótkiej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie konieczności kwestionowania raportu dokumentem o równoważnej mocy dowodowej. Natomiast skarżący w istocie kwestionują przyjęte w raporcie założenia o braku konkretnych oddziaływań przez przedsięwzięcie, nie wykazując jednocześnie skutecznie, że tego rodzaju oddziaływania będą miały miejsce.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.