III OSK 1581/25

III OSK 1581/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 282/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-06-10
Skarżony organ
Prezes Trybunału Konstytucyjnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od punktów 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 282/25 w sprawie ze skargi B. L. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 282/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.L. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpatrzenia wniosku B.L. z dnia 13 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz B.L. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
B.L. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") we wniosku z dnia 13 grudnia 2024 r. zwróciła się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "organ") o udostępnienie informacji w postaci "w jakich konkretnie dniach Pani sędzia [...] była na urlopie wypoczynkowym w 2024 r.".
Trybunał w mailu z dnia 27 grudnia 2024 r. przedłużył termin na udzielenie informacji do 17 stycznia 2025 r. ze względu na "określoną liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jakie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego, a także potrzebę udzielania na nie sukcesywnych odpowiedzi". W dniu 17 stycznia 2025 r. TK ponownie przedłużył termin na udzielenie informacji do 13 lutego 2025 r.
W piśmie z dnia 13 lutego 2025 r. Trybunał poinformował, że sędzia [...] w 2024 r. przebywała na urlopie wypoczynkowym 92 dni.
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca stwierdziła, że nie jest to odpowiedź na jej pytanie, gdyż wniosek obejmował informacje o konkretne dni, w których sędzia [...] przebywała na urlopie w 2024 r. a nie ilość dni.
Organ w mailu z dnia 18 lutego 2025 r. podał, że "zakres udzielonej odpowiedzi spełnia cel dostępu do informacji publicznej".
Na bezczynność organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 13 grudnia 2024 r. dotyczył wskazania konkretnych dni, w których sędzia, która do dnia 29 listopada 2024 r. pełniła funkcję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zaś od dnia 29 listopada 2024 r. do 9 grudnia 2024 r. kierowała pracami Trybunału, przebywała na urlopie wypoczynkowym w 2024 r. Informacja ta, zdaniem Sądu, bezpośrednio dotyczy trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podkreślił, że organ po dwukrotnym przedłużeniu terminu do udostępnienia żądanej informacji ostatecznie w piśmie z dnia 13 lutego 2025 r. poinformował skarżącą, że [...] przebywała na urlopie wypoczynkowym w 2024 r. 92 dni. Nie budzi wątpliwości Sądu, że tego rodzaju informacja nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącej dotyczący wskazania konkretnych dni, w których [...] przebywała na urlopie wypoczynkowym. Organ nie jest uprawniony do modyfikacji treści wniosku, a argumentacja organu, że udzielona informacja jest wystarczająca dla realizacji uprawnień skarżącej wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest całkowicie chybiona. To wnioskodawca określa zakres żądanej informacji, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia w żądanym kształcie (o ile taką informacja dysponuje i nie zachodzą ustawowe przesłanki wyłączające możliwość udostępnienia żądanej informacji). Ocena, czy udzielona odpowiedź jest satysfakcjonująca z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, nie została pozostawiona przez ustawodawcą swobodzie organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w dniu 13 grudnia 2024 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji co do zasady do dnia 27 grudnia 2024 r. Organ wprawdzie dwukrotnie przedłużał termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jednak, do dnia wydania wyroku w tej sprawie organ nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Powyższe oznacza, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącej. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 13 grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej w takim kształcie, w jakim został on sformułowany, tj. w zakresie wskazanie konkretnych dni w 2024 r., w których [...] przebywała na urlopie wypoczynkowym.
Zdaniem Sądu I instancji odnosząc się do oceny zasadności dokonanego przez organ przedłużenia terminu, należy wskazać, że w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ poinformował wnioskodawczynię o powodach opóźnienia, wskazując na znaczną liczbę wniosków, które oczekują na rozpoznanie. Biorąc pod uwagę, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie zawarł przesłanek, którymi należy się kierować, oceniając, czy powody opóźnienia były zasadne, Sąd uznał, że wyjaśnienia organu w tym zakresie są wystarczające i nie świadczą o celowym i znaczącym przedłużaniu postępowania, tym bardziej, że organ odpowiedział skarżącej już po dwóch miesiącach od wpływu wniosku.
W ocenie Sądu udzielona w dniu 13 lutego 2025 r. przez organ odpowiedź nie dotyczyła w istocie treści żądanej informacji, jednak organ wyjaśnił motywację, którą się kierował, udzielając informacji jedynie w zakresie liczby dni, w których [...] przebywała na urlopie wypoczynkowym. Wprawdzie Sąd nie uznał argumentacji organu w tym zakresie za prawidłową, jednak stwierdził, że w tym kontekście sposób działania organu świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącej do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z błędnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji oraz trybu jej udostępnienia. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktu 1, 2 i 4 oraz zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., która polega na przyjęciu, że informacje o urlopach (np. sędziego TK) mieszczą się w pojęciu "tryb działania władz i ich jednostek organizacyjnych", podczas gdy przepis ten odnosi się do informacji o procedurach i zasadach działania organu, nie zaś do indywidualnych zdarzeń kadrowych.
2. przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., które polega na przyjęciu, że informacja o konkretnych datach urlopu wypoczynkowego Prezesa Trybunału w 2024 r. jest informacją publiczną, mimo że:
- nie dotyczy ona działań Prezesa Trybunału w sferze publicznej;
- nie ma wpływu na realizację funkcji organu, tzn. z jednej strony-czasowa nieobecność Prezesa Trybunału nie pozbawia Trybunału możliwości realizowania kierownictwa, reprezentowania oraz wykonywania innych czynności przypisanych Prezesowi TK, z drugiej zaś - informacja ta odnosi się do realizacji uprawnień pracowniczych;
- nie daje ona podstawy do społecznej kontroli funkcjonowania organu;
- stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa do prywatności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 47 Konstytucji);
- prowadzi do naruszenia zasady minimalizacji danych osobowych (art. 5 ust. 1 lit. c i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) zwane dalej: "RODO").
II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozważenie przez Sąd I instancji istotnych twierdzeń organu, zawartych w odpowiedzi na skargę na bezczynność, dotyczących braku związku między wykorzystaniem urlopu wypoczynkowego a realizowaniem funkcji publicznej Prezesa TK, podporządkowania zakresu dostępu do informacji publicznej statusowi konstytucyjnemu Trybunału oraz sędziego TK i nieadekwatności orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kwalifikowania informacji o urlopie jako publicznych w odniesieniu do sędziów TK.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi na bezczynność organu z dnia 28 lutego 2025 r. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.L. wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Zatem w pierwszej kolejności, jako niezasadne ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Otóż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a., to wskazać należy, że mógłby on zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.
Wreszcie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli w pełnym zakresie, a tylko w części. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu w zakresie u.d.i.p., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku B.L. z dnia 13 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy u.d.i.p. Fakt, że Sąd I instancji uwzględnił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14).
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenie prawa materialnego. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej. Istotą kontroli sądowej podejmowanej w tym zakresie jest zatem stwierdzenie, czy złożony wniosek dotyczy informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną informację w ustawowo określonym terminie. Poza kontrolą sądu administracyjnego na obecnym etapie pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy ewentualne udostępnienie żądanej informacji publicznej jest możliwe, czy nie narusza to prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, albo też jej ujawnienie podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Zatem w tym kontekście całkowicie nieuzasadnione są, jako przedwczesne, zarzuty dotyczące nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do prywatności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 47 Konstytucji), czy też naruszenia zasady minimalizacji danych osobowych (art. 5 ust. 1 lit. c i art. 6 ust. 1 RODO). Paradoksalnie zresztą odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do tej argumentacji oznacza przyjęcie przez niego, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż inaczej nie byłoby podstaw do odmowy jej udostępnienia ze względu na prywatność osoby fizycznej, bądź też ograniczenie dostępu do niej
Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Zatem nie mógł odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię. która polega na przyjęciu, że informacje o urlopach (np. sędziego TK) mieszczą się w pojęciu "tryb działania władz i ich jednostek organizacyjnych", podczas gdy przepis ten odnosi się do informacji o procedurach i zasadach działania organu, nie zaś do indywidualnych zdarzeń kadrowych oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, które polega na przyjęciu, że informacja o konkretnych datach urlopu wypoczynkowego Prezesa Trybunału w 2024 r. jest informacją publiczną.
O nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej w przekonaniu skarżącej kasacyjnie ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącej z dnia 13 grudnia 2024 r. jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej.
Tymczasem tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego nie zakwestionowano w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania
Ubocznie jedynie należy zauważyć, że wprawdzie żądana informacja (dotycząca konkretnych dni urlopu) nie mieści się w pojęciu trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), ale wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter przykładowy.
Natomiast w zakresie przedmiotowym wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.
W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).
Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Jest to o tyle istotne, że uprawnienie do urlopu wypoczynkowego ma charakter pracowniczy, indywidualny i przysługuje każdemu pracownikowi niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest funkcjonariuszem publicznym (pełni funkcję sędziego). Zatem informacja dotycząca urlopu wypoczynkowego osoby pełniącej funkcje publiczne musi być bezpośrednio związana z wykonywaniem zadań publicznych. Takie powiązanie widoczne jest w przypadku planów urlopowych (które wiążą się z wykonywaniem obowiązków ustawowych i organizacją pracy – chociaż nie mają one charakteru bezwzględnie wiążącego - por. art. 163 - 165 k.p.) oraz ilości dni zaległego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego (z czym także wiąże się prawidłowa organizacja pracy, a także kwestia ewentualnego otrzymania ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu). Związek pomiędzy informacją o konkretnych dniach urlopu z wykonywaniem zadań publicznych jest także widoczny w przydatku piastuna organu (osoby pełniącej funkcje tego organu i odpowiedzialnej za realizację jego zadań) i w tym zakresie jest to informacja publiczna. Obywatele mają bowiem prawo wiedzieć, czy i w których dniach dany piastun organu przebywał w pracy oraz w jakich dniach (np. ze względu na urlop) był w niej nieobecny. W tym wypadku żądana informacja nie dotyczy danych o miejscu urlopu, sposobu jego wykorzystania i spędzania czasu, lecz jedynie informacji o dniach nieobecności w pracy z tego powodu. Tego typu informacja ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania. Absencja piastuna organu w pracy, wpływa bowiem istotnie na pełnienie przez niego funkcji oraz funkcjonowanie kierowanego przez niego podmiotu. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej sytuacja taka (absencja Prezesa TK) skutkuje koniecznością wdrożenia odpowiednich trybów funkcjonowania i zastępstwa (przez Wiceprezesa TK lub inną upoważnioną osobę (art. 12 ust. 2 i 3 u.o. z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz. U. z 2019 r., poz. 2393; dalej: "u.o.t.p."), a w przypadku niemożności upoważnienia Wiceprezesa lub innego sędziego TK – sędziego TK posiadającego najdłuższy, liczony łącznie, staż pracy – stosownie do art. 11 ust. 2 u.o.t.p. (art. 12 ust. 4 u.o.t.p.)
Informacja o konkretnych dniach urlopu Prezesa TK, jako piastuna organu, dotyczy zatem spraw publicznych, jako że ukazuje ona sposób działania tego podmiotu władzy publicznej w zakresie wykonywania przez niego funkcji publicznych tj. kierowania pracami Trybunału, reprezentowania go na zewnątrz oraz wykonywania innych czynności określonych w ustawach i regulaminie Trybunału (art. 12 ust. 1 u.o.t.p.). W tym też sensie jest ona nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem tego podmiotu. Jednocześnie podkreślić należy, że uznanie określonej informacji za informację publiczną nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku udostępnienia takiej informacji.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.