III OSK 1579/24

III OSK 1579/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1458/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-02-21
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 21 ust 7
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1458/23 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu X. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Wicestarosty Powiatu X. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1458/23 oddalił skargę Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu X. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Wicestarosty Powiatu X..
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Powiatu X. (dalej Rada lub organ) uchwałą z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] stwierdziła odwołanie radnej A. B. ze stanowiska Wicestarosty Powiatu X. (§ 1 uchwały). Uchwalono też, że traci moc uchwała Rady z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]
w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu X. (§ 2 uchwały). W podstawie prawnej podano art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) zwanej dalej u.s.p.
i stwierdzono, że uchwałę podjęto na podstawie wyniku z tajnego głosowania.
Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu nie został naruszony art. 21 ust. 7 u.s.p., a zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Zaznaczyć trzeba, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska wicestarosty, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p. obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 451/19).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki np. w wyborach w następnej kadencji (wyrok NSA z 1 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skoro przedmiotem głosowania było odwołanie osoby, która pełniła funkcję wicestarosty, to brak wręczenia karty do głosowania (co eliminowało możliwość głosowania) nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. z tego względu, że akt stosowania normy wyrażonej w drodze głosowanej uchwały będzie miał wpływ na sytuację zawodową tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zaktualizował się ustawowy zakaz udziału w głosowaniu we własnej sprawie z art. 21 ust. 7 u.s.p.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dodać też wypada, że na tej samej sesji została uchwalona uchwała nr [...] Rady Powiatu X. w sprawie zwolnienia A. B. z wykonywania obowiązków członka Zarządu Powiatu X.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że postępowanie o odwołanie A. B. z funkcji wicestarosty zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i wszczęte wnioskiem Starosty Powiatu X. Przeprowadzone czynności z przebiegu sesji i głosowania dokumentują stosowne protokoły, prawidłowo sporządzone i podpisane. Wykładnia przepisu art. 21 ust. 7 u.s.p. została przeprowadzona na tle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i w granicach sprawy. Powyższe pozwoliło stwierdzić legalność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 21 ust. 7 u.s.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie przez Sąd skargi, poprzez uznanie, że radna powinna być wyłączona z głosowania nad uchwałą w sprawne jej odwołania z funkcji Wicestarosty Powiatu X. i prawidłowo nie wydano radnej karty do głosowania,
- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 7 u.s.p., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi podczas, gdy Sąd powinien był uwzględnić skargę jako uzasadnioną.
2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 21 ust. 7 u.s.p., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że radna powinna być wyłączona z głosowania nad uchwałą w sprawie jej odwołania z funkcji Wicestarosty Powiatu X.
i prawidłowo nie wydano radnej karty do głosowania.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały nr [...] Rady Powiatu X. z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu X., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Jedyny w istocie zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 21 ust. 7 u.s.p. polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, że radna będąca jednocześnie wicestarostą powinna być wyłączona z głosowania nad uchwałą w sprawie jej odwołania z funkcji wicestarosty, a tym samym prawidłowo nie wydano jej karty do głosowania. Zarzut ten dotyczy istoty sporu w tej sprawie.
Zgodnie z powołanym art. 21 ust. 7 u.s.p. radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Jest to wyłączenie ustawowe, a tym samym istotne znaczenie ma definicja pojęcia "interes prawny radnego". Kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowych wydawanych na podstawie ww. przepisu oraz analogicznej treści art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Zgodnie podnosi się, że przypadki wyłączenia radnego z głosowania muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Pod pojęciem interesu prawnego radnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny - co ma istotne znaczenie w tej sprawie - jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Tym samym interes prawny radnego, do którego odwołuje się art. 21 ust. 7 u.s.p. obejmuje także sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12).
Podnosi się nadto, że wobec osób wykonujących funkcje publiczne ma znaczenie nie tylko interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny dotyczący sprawowania urzędu publicznego. Tym samym nie ma podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania urzędu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1446/12; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 451/19).
W związku z powyższym skoro źródłem interesu prawnego mogą być także normy prawa ustrojowego, to uchwała dotycząca odwołania radnej z funkcji wicestarosty dotyczy wprost tak rozumianego interesu prawnego, ponieważ także przepisy ustrojowe mogą bezpośrednio kształtować uprawnienia i obowiązki danej osoby. Należy też zgodzić się z poglądem, że interes prawny nie musi dotyczyć tylko stosunków prawnych w sferze majątkowej, ale także bezpośrednio powiązanej z daną osoba jej sfery prawnej (identyczna ocena interesu prawnego na podstawie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym - por. wyrok NSA z 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 414/07; wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2006/11). Przykładowo w orzecznictwie sądowym stwierdzono, że radni będący członkami zarządu powiatu podlegają wyłączeniu na podstawie art. 21 ust. 7 u.s.p. od głosowania nad uchwałą w sprawie rozpoznania przez radę powiatu skargi na działanie takiego zarządu (prawomocny wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 451/19). Dotyczy interesu prawnego starosty będącego jednocześnie radnym w rozumieniu art. 21 ust. 7 u.s.p. głosowanie przez radę powiatu nad uchwałą w przedmiocie jego wynagrodzenia jako starosty (i przyznania dodatku specjalnego) (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 799/18). Interes prawny w rozumieniu art. 21 ust. 7 u.s.p. ma miejsce także wówczas, gdy rada powiatu rozpoznaje skargę na działalność starosty. Taki radny (będący jednocześnie starostą) jest wówczas wyłączony z głosowania (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 1116/15; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 1121/15). Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu na mocy art. 21 ust. 7 u.s.p. jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością tak podjętej uchwały lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2821/13).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w podjętej przez Radę Powiatu X. uchwały z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Wicestarosty Powiatu X. Odwołana na podstawie tej uchwały radna A. B. nie brała udziału w głosowaniu, ponieważ przedmiotem tej uchwały było odwołanie tej osoby z funkcji Wicestarosty. Głosowanie to dotyczyło jej interesu prawnego wywodzonego z przepisów ustrojowych, a w szczególności z art. 31 ust. 5 u.s.p. zgodnie z którym rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Pozbawienie radnego będącego jednocześnie wicestarostą wprost dotyczy jego interesu prawnego związanego z pełnieniem funkcji w organie wykonawczym powiatu.
Nie jest zasadna argumentacja podnoszona w skardze kasacyjnej, dotycząca w istocie polemiki z rozwiązaniem ustawowym wynikającym z art. 21 ust. 7 u.s.p. Nawet przyjmując bardzo restrykcyjne rozumienie pojęcia "interes prawny" i sprowadzając go do spraw majątkowych radnego należy stwierdzić, że pełnienie funkcji w zarządzie powiatu łączy się także z pobieraniem wynagrodzenia, a tym samym odwołanie z tej funkcji powoduje jego utratę. Jak wynika z § 55 ust. 1 Statutu Powiatu X. ze Starostą i Wicestarostą nawiązuje się stosunek pracy na podstawie wyboru. Ma więc miejsce wprost nawiązanie do interesu majątkowego takiego radnego i to nawet przy przyjęciu zawartej w samej skardze kasacyjnej restrykcyjnej jego wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za szerszym rozumieniem interesu prawnego wywodzonym z art. 21 ust. 7 u.s.p. i nie ogranicza go jedynie do norm prawa materialnego.
Ponadto podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej różnice w poglądach doktrynalnych i stanowiskach sądów administracyjnych dodatkowo potwierdzają, że nie można uznać wyłączenia z głosowania w tej sprawie radnej A. B. jako Wicestarosty Powiatu X. za istotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób nie budzący wątpliwości interpretacja lub zastosowanie normy prawnej jest w sposób oczywisty wadliwe. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie miał podstaw do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p.
Tym samym nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w tej sprawie w sytuacji, gdy trafnie ten Sąd nie stwierdził naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną.