III OSK 1579/22

III OSK 1579/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1408/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-17
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 87
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1408/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie [...] (powoływane dalej również jako: "strona skarżąca", "Stowarzyszenie") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1408/21, którym oddalono skargę ww. Stowarzyszenia na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z [...] września 2010 r., nr: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu (powoływany dalej jako: "RDOŚ w Opolu", "organ I instancji") określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa obwodnicy m. N. w ciągu drogi krajowej nr [...] K.-N.-O.-C.-S., w wariancie IVB.
Po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, (powoływanego dalej jako: "GDDKiA") z [...] grudnia 2018 r., uzupełnionego pismem z [...] lutego 2019 r., RDOŚ w Opolu decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], zmienił swoją decyzję z [...] września 2019 r.
Organ I instancji wyjaśnił, że konieczność zmiany pierwotnej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanej inwestycji (decyzji z [...] września 2010 r.), wynika z korekty przyjętych rozwiązań, głównie geometrii węzła "N.", lokalizacji ronda "B." oraz niwelety drogi.
Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (powoływany dalej jako "organ odwoławczy", "GDOŚ") uchylił decyzję RDOŚ w Opolu z [...] marca 2019 r. w całości i orzekł co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a tym samym, na mocy art. 71 ust. 2 pkt 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm) - powoływanej dalej jako "u.o.o.ś", wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
GDOŚ uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o zmianie decyzji RDOŚ w Opolu z [...] września 2010 r., wyjaśnił na stronach 21-27 uzasadnienia zakres i przyczynę zmian decyzji z 2010 r., w szczególności wyjaśnił, że z uwagi na wykonanie aktualnej inwentaryzacji przyrodniczej możliwe było nałożenie na wnioskodawcę precyzyjnych warunków minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska oraz warunki życia i zdrowie ludzi. Zdaniem GDOŚ wprowadzona niniejszą decyzją zmiana warunków w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] września 2010 r. pozwoli na odpowiednie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, a ewentualne negatywne oddziaływanie inwestycji będzie można uznać za nieznaczące.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, GDOŚ wskazał, że podniesiona przez Stowarzyszenie okoliczność, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dołączony przez inwestora do wniosku o zmianę decyzji RDOŚ w Opolu z [...] września 2010 r. nie obejmuje całości zmienionego przedsięwzięcia, a analizuje praktycznie wyłącznie zmiany w stosunku do pierwotnego przedsięwzięcia, co w szczególności jest widoczne w zakresie braku przeprowadzenia analizy wariantowej przedsięwzięcia, nie stanowi o wadliwości raportu, a w konsekwencji nie stanowi o naruszeniu przez RDOŚ w Opolu art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." Instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 155 k.p.a. i art. 87 u.o.o.ś, nie polega na ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie jej wydania ani ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim samym zakresie, jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi także reformatoryjnej procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (pismo Stowarzyszenia z [...] maja 2021 r.). Zmiana tej decyzji stanowi odrębne postępowanie administracyjne, mające na celu zmianę środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty Stowarzyszenia odnoszące się do decyzji RDOŚ w Opolu z [...] września 2010 r. i do postępowania w przedmiocie jej wydania wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.
Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o uchylenie decyzji RDOŚ w Opolu z [...] marca 2019 r. i orzeczenie o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia, organ odwoławczy wskazał, że wydanie takiego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest prawnie niedopuszczalne. Przedmiotowe postępowanie nie może zostać zakończone wydaniem naprawczej decyzji środowiskowej, o której Stowarzyszenie wspomina w piśmie z [...] maja 2021 r. GDOŚ zaznaczył, że uchylając zaskarżoną decyzję mógłby co najwyżej odmówić zgody na zmianę decyzji RDOŚ w Opolu z [...] września 2010 r., co skutkowałoby pozostawieniem tej decyzji w niezmienionym kształcie i zobowiązywałoby inwestora do podjęcia działań minimalizujących oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia określonych wyłącznie w tej decyzji. Jednakże w analizowanych okolicznościach sprawy wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy naruszałoby nie tylko słuszny interes strony, ale i interes społeczny, w szczególności przejawiający się w konieczności ochrony zasobów środowiska naturalnego.
Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego herpetologa w zakresie wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na płazy oraz działań minimalizujących ten wpływ, organ odwoławczy wskazał, że nie widzi potrzeby uzyskania dodatkowej opinii w sprawie. Podkreślił, że sprawa, prowadzona jest przez GDOŚ, czyli organ wyspecjalizowany w zakresie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w tym m.in. dróg na środowisko przyrodnicze, nie wymaga wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby na prawidłową ocenę stanu faktycznego. GDOŚ zaznaczył, że bazował na aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji oraz wiedzy własnej, co pozwoliło ustalić stan faktyczny sprawy w zakresie wystarczającym do jej rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na zarzuty Stowarzyszenia dotyczące wystąpienia znacząco negatywnych oddziaływań na obszary Natura 2000 organ wyjaśnił, że przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 B. [...] są siedliska: 7120 Torfowiska wysokie zdegradowane, 7140 Torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzęrio- Caricetea), 7150 Obniżenia na podłożu torfowym z roślinnością ze związku Rhynchospońon, 9110 Kwaśne buczyny, 9170 Grąd środkowoeuropejski i subkontynentalny, 9190 Kwaśne dąbrowy (Quercionroboń-petraeae), 91D0 Bory i lasy bagienne, 91E0 Łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe i olsy źródliskowe oraz gatunki: traszka grzebieniasta, kumak nizinny, mopek, nocek duży, wydra. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru zarówno w sposób bezpośredni, jak i pośredni. Zarzuty Stowarzyszenia dotyczą: negatywnego wpływu na integralność obszaru Natura 2000 bory n. [...] w tym brak drożności korytarzy migracyjnych, braku zachowania spójności sieci natura 2000 w wyniku fragmentacji środowiska i oddziaływań skumulowanych z autostradą A4 oraz znacząco negatywnego wpływu na nocka dużego, będącego przedmiotem ochrony obszaru natura 2000.
Organ odwoławczy uznał te zarzuty za bezpodstawne i na stronach 30-38 zaskarżonej decyzji przedstawił wyczerpującą argumentację uzasadniającą swoje stanowisko, wyjaśniając, że całość przeprowadzonych na etapie drugiej instancji analiz wyklucza negatywny wpływ inwestycji na gatunki będące przedmiotami ochrony w obszarze oraz na ustanowione cele ochrony obszaru. Nadto szczegółowe analizy przedstawione w aktach sprawy wskazują, że przeprowadzona ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 B. [...] nie wykazała znaczącego negatywnego wpływu na integralność obszaru, w tym na przedmioty jego ochrony, a zaproponowane w projekcie środki minimalizujące, w tym przejścia dla zwierząt zapewniają ciągłość funkcjonalną siedlisk gatunków będących przedmiotami ochrony obszaru.
Odpowiadając na zarzut braku prawidłowej oceny oddziaływania na gatunki nietoperzy wymienione w załączniku IV Dyrektywy Siedliskowej: karliki (wszystkie gatunki), borowce wielkie, nocki Natterera i mroczki późne, z uwagi na zlikwidowanie szlaku migracji uniemożliwiającego przelot na żerowiska w obszarze Natura 2000 GDOŚ wyjaśnił, że zgodnie z przedstawioną inwentaryzacją przyrodniczą, wzdłuż terenu inwestycji odnotowano trzy główne trasy przelotów nietoperzy. Dzięki zastosowanym działaniom minimalizującym w postaci przejść dla zwierząt w km 1+842 i estakadzie na Ś. w km 5+812 oraz przewidzianym ekranom w km 1 + 680 - 1+980 i km 5+750 - 6+470, mającym na celu podnoszenie pułapu przelotów nietoperzy, negatywne oddziaływania wynikające z powstania bariery i ewentualnej zwiększonej śmiertelności tych ssaków zostaną zminimalizowane do poziomu nieznaczącego. W celu zminimalizowania śmiertelności tych ssaków na drodze, w ok. km 2+650 - 2+770 zostaną zamontowane specjalne ekrany podnoszące pułap przelotu nietoperzy.
Odnosząc się do zarzutu wystąpienia negatywnego oddziaływania na płazy, związane z niszczeniem zbiorników rozrodczych oraz stosowaniem ogrodzeń ochronno-naprowadzających z siatki, organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z realizacją inwestycji zakłada się fragmentaryczne zniszczenie czterech zbiorników rozrodczych. Częściowa likwidacja nie spowoduje jednak utraty funkcjonalności któregokolwiek zbiornika, w związku z powyższym samo niszczenie siedlisk nie spowoduje znaczących negatywnych oddziaływań na lokalne populacje płazów. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zwalnia inwestora z konieczności uzyskania innych wymaganych prawem decyzji i zezwoleń, w tym zezwolenia na odstępstwo od zakazów wymienionych w art. 51 i 52 ustawy o ochronie przyrody.
Natomiast odnosząc się do uwagi związanej ze stosowaniem ogrodzeń ochronno-naprowadzających z siatki, GDOŚ wyjaśnił, że w obecnym brzmieniu decyzji (punkt 1.3.9 decyzji zmieniającej) zostały one zastąpione ogrodzeniami ze szczelnie zamontowanych elementów pełnych, betonowych lub paneli z tworzyw sztucznych. Wygrodzenia z siatki można stosować wyłącznie jako wygrodzenia tymczasowe (punkt 1.2.1.16 decyzji zmieniającej).
Odpowiadając na uwagi dotyczące monitoringu porealizacyjnego, GDOŚ wskazał, że zmieniony punkt III.3 decyzji zmieniającej uwzględnia wszystkie sugestie Stowarzyszenia dotyczące monitoringu płazów, gadów oraz ssaków, w tym nietoperzy. Wprowadzony monitoring porealizacyjny obejmuje 5-letnie badania skuteczności wprowadzonych działań minimalizujących. Dodatkowo w celu zabezpieczenia drożności szlaków migracji prowadzone będą kontrole drożności przejść dla zwierząt oraz szczelności zabezpieczeń drogowych przez cały okres eksploatacji inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia w decyzji konieczności budowy przejść dla płazów w ok. km 10+800 - 11+400 oraz ok. km 1 + 600 - 2+000, organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że zarówno obszary wzdłuż odcinka drogi ok. km 1+600 - 2+000, jak i ok. km 10+200 - 11+500 są cenne przyrodniczo i zasiedlane przez liczne gatunki płazów, w związku z czym, w miejscach gdzie było to możliwe, przepusty dostosowano do możliwości migracyjnych płazów oraz zaprojektowano przejścia dla małych zwierząt. Na wszystkich odcinkach, gdzie zidentyfikowane zostały szlaki migracji zwierząt, zaprojektowano ogrodzenia ochronne i ochronno-naprowadzające, mające na celu ograniczenie śmiertelności na drodze oraz zminimalizowanie fragmentacji siedlisk poprzez sprawne naprowadzanie zwierząt na przejścia.
Odnosząc się do uwagi Stowarzyszenia dotyczącej nieuwzględnienia obowiązujących wytycznych metodycznych w zakresie projektowania przejść dla zwierząt, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uwagi na występujące w okolicy uwarunkowania przestrzenne oraz fakt, że projektowana trasa częściowo zostanie powiązana z istniejącym śladem drogi [...], nie ma możliwości zastosowania wskazanej w Poradniku projektowania przejść dla zwierząt i działań ograniczających śmiertelność fauny przy drogach (R. Kurek, Warszawa 2011 r.) zalecanej lokalizacji przejść dla płazów co 50 m. Zastosowano jednak rozwiązania zapewniające pełną funkcjonalność siedlisk płazów znajdujących się po obu stronach drogi.
Organ odwoławczy uznał za niezasadny także zarzut braku rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wszystkie grupy zwierząt. W ocenie GDOŚ uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego materiał dowodowy jest wystarczający do przeprowadzenia pełnej i rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko. Przeprowadzona ocena została oparta na faktycznych danych wynikających z inwentaryzacji przyrodniczej, zakresu oddziaływania inwestycji oraz pełnej analizy uwarunkowań przestrzennych.
Natomiast zarzut Stowarzyszenia o braku nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania. Ramy postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia, a analiza organu obejmuje jedynie dopuszczalność wprowadzenia wnioskowanych zmian.
Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję GDOŚ w całości zarzuciło jej naruszenie:
1) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. - poprzez zmianę ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanki interesu społecznego ani słusznego interesu strony przemawiającego za koniecznością zmiany, co związane jest z faktem, iż przedsięwzięcie to zostało już w znacznej mierze zrealizowane;
2) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bez ponownego przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania wyjaśniającego wraz z kompleksową oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co było niezbędne ze względu na to, iż w okolicznościach faktycznych sprawy zakres przedsięwzięcia uległ rozszerzeniu w stosunku do określonego w pierwotnej decyzji, co miało związek z oparciem decyzji zmieniającej na niekompletnym raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie obejmuje całości zmienionego przedsięwzięcia, a analizuje praktycznie wyłącznie zmiany w stosunku do pierwotnego przedsięwzięcia, bez określenia wpływu tych zmian na całość oddziaływań generowanych przez przedsięwzięcie;
3) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji RDOŚ w Opolu i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, zmieniając merytorycznie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy organ II instancji powinien był uchylić decyzję i odmówić zgody na jej zmianę, ze względu na dokonanie przez organ I instancji zmian, które wymagały uzyskania nowej decyzji środowiskowej, gdyż wykraczały poza zakres dopuszczalnej zmiany decyzji, a tym samym dokonanie w skarżonej decyzji drugoinstancyjnej zbyt daleko idących zmian (m.in. w zakresie zezwolenia na dobudowę drugiego pasa we wcześniejszych lokalizacjach przekroju 2+1, podczas gdy taki zakres inwestycji nie został uwzględniony w pierwotnym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko);
4) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania w związku z wadliwym przyjęciem przez organ II instancji, iż zarzuty Stowarzyszenia odnoszące się do decyzji RDOŚ w Opolu z [...] września 2010 r. wykraczają poza zakres postępowania w sprawie zmiany decyzji, podczas gdy dotyczyły one również kwestii zmienianych merytorycznie przez Organ w skarżonej decyzji;
5) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez uchylenie w całości decyzji I instancji i merytoryczne orzeczenie w tym zakresie bez wskazania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za wadliwą decyzję RDOŚ w Opolu z 27 marca 2019 r., w tym brak dokładnego określenia przepisów (ich jednostek redakcyjnych), z którymi niezgodna była decyzja pierwszoinstancyjna, co świadczy o całkowitym braku uzasadnienia podstaw świadczących o konieczności jej uchylenia;
6) art. 81 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 34 ust. 1 i art. 5 pkt 1d ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098, dalej jako "u.o.p.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że okoliczności przedmiotowej sprawy (naruszenie integralności ostoi [...] B. oraz spójności sieci Natura 2000) nie uzasadniają twierdzenia, że przedsięwzięcie w zmienionym zakresie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 B. [...];
7) art. 82 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 u.o.o.ś. - poprzez nienałożenie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10, pomimo zwiększenia oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w wyniku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza w zakresie oddziaływania na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 B.;
8) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w szczególności zignorowanie wskazań raportu oddziaływania na środowisko przygotowanego na potrzeby i jedynie w granicach zmian oraz oświadczenia herpetologa z [...] marca 2019 r. w zakresie, w jakim z dokumentów tych wynika konieczność budowy przejść dla płazów, a tym samym zaakceptowania planowanego przedsięwzięcia w postaci, która będzie stanowiła istotną barierę dla tych zwierząt.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:
1) uchylenie w całości decyzji GDOŚ z [...] lipca 2021 r., nr: [...];
2) uchylenie w całości decyzji RDOŚ w Opolu z [...] marca 2019 r., nr: [...];
3) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie wniesionej skargi.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1408/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Nadto powołując się treść art. 87 u.o.o.ś. Sąd I instancji stwierdził, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. stosowanym odpowiednio. Powyższe oznacza, że instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter procesowy i nie może być przeprowadzona w oderwaniu od postanowień art. 155 k.p.a., stanowiącego procesową podstawę zmian każdej decyzji. Ponieważ przepis art. 87 u.o.o.ś. ograniczył zastosowanie art. 155 k.p.a. tylko w zakresie konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych stron uczestniczących. W pozostałym zatem zakresie powinien on znaleźć pełne zastosowanie.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. ma doprowadzić do weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ale jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. Z powyższego wynika, że zmiana decyzji możliwa jest w razie łącznego spełnienia przesłanek: interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za tym, oraz przepis szczególny nie sprzeciwia się temu.
Zdaniem Sądu I instancji wszystkie wyżej omówione przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zgodę na zmianę decyzji wyraziła bowiem strona która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. GDDKiA. W ocenie WSA, uzasadnione jest twierdzenie, że GDDKiA, składając wniosek o zmianę decyzji, w sposób oczywisty wyraził zgodę na jej zmianę. Organy zaś oceniły, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji środowiskowej, a nadto przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji wskazał, że w pełni tę ocenę podziela, uznając tym samym za niezasadne zarzuty skargi wyrażone w pkt 1.
WSA przypomniał, że jednym z powodów zmiany decyzji z 2010 r. było wykonanie aktualnej inwentaryzacji przyrodniczej, co umożliwiło nałożenie na wnioskodawcę precyzyjnych warunków minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska oraz warunki życia i zdrowie ludzi. GDOŚ wyjaśnił bowiem, że zmiana decyzji wynikająca z uszczegółowienia rozwiązań projektowych była zasadna z uwagi na konieczność wyeliminowania warunków niemożliwych lub niecelowych do realizacji lub modyfikację warunków, tak aby zapewnić podjęcie skutecznych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w kształcie wynikającym z uszczegółowienia rozwiązań technicznych. W ocenie Sądu I instancji podejmowanie najlepszych dostępnych środków służących zapewnieniu najbardziej efektywnej ochrony środowiska mieści się w kategorii interesu społecznego. Tym bardziej, że, zdaniem organu odwoławczego, wprowadzona zmiana warunków w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 8 września 2010r. pozwoli na odpowiednie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, a ewentualne negatywne oddziaływanie inwestycji będzie można uznać za nieznaczące. Nie jest natomiast tak, jak twierdzi strona skarżąca, że interes społeczny przejawia się wyłącznie w najbardziej gospodarnym zagospodarowaniu środków publicznych. Oczywiście takie działanie również mieści się w kategorii interesu publicznego, ale wcale nie musi pełnić roli nadrzędnej w stosunku do ochrony środowiska. W ocenie WSA z całą zaś pewnością zapewnienie bardziej skutecznej ochrony środowiska, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że za zmianą decyzji środowiskowej przemawia interes społeczny. Skoro tak, to brak jest już konieczności rozważania czy w sprawie wystąpił słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji. Stosownie do treści art. 155 k.p.a. wystarczy bowiem, aby ziściła się jedna z omawianych przesłanek. Niemniej wydaje się oczywiste, że skoro o zmianę decyzji występuje ten podmiot, który wnioskował o wydanie pierwotnej decyzji środowiskowej, to słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji ostatecznej. Nadto GDOŚ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że strona wnioskując o zmianę decyzji środowiskowej przywołała potrzebę zmiany sposobu rozwiązań technicznych planowanej inwestycji. Sąd I instancji wskazał, że podziela opinię, że ta okoliczność przemawia za uznaniem że w sprawie wystąpił słuszny interes strony.
WSA nie uwzględnił również zarzutu wyrażonego w pkt 2 skargi. Zaznaczył, że strona skarżąca twierdzi, że zmianie uległ zakres inwestycji, zatem należało przeprowadzić całościowe merytoryczne postępowanie wyjaśniające. Przy tym zasadniczej zmiany przedsięwzięcia skarżąca dopatruje się w zezwoleniu na budowę drugiego pasa we wcześniejszych lokalizacjach przekroju 2+1.
Sąd I instancji wyjaśnił nie dopatrzył się takiej zmiany. Zarówno decyzja z 2010r. jak i decyzja zmieniająca dotyczy budowy obwodnicy – drogi klasy GP 2/2 (dwie jezdnie po dwa pasy ruchu w każdym kierunku). Jak wyjaśnił organ, na etapie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaplanowano realizację inwestycji etapowo ze względu na uszczegółowienie rozwiązań projektowych. Stąd decyzja zmieniająca decyzję z 2010 r. odnosi się do przedsięwzięcia realizowanego etapowo, gdzie w pierwszym etapie przewiduje się budowę drogi klasy GP 2/2, ale lokalnie na odcinku od km 0-480 do km 0-484 o przekroju 2+1. Innymi słowy, pierwszy etap obejmuje budowę większości przedmiotowego przedsięwzięcia w przekroju 2+2. Jedynie na wskazanym odcinku, w pierwszym etapie, zostanie wybudowany jeden pas ruchu. Natomiast w etapie II na tym odcinku droga zostanie poszerzona o drugi pas (etap II – dobudowa drugiego pasa we wcześniejszych lokalizacjach przekroju 2+1). Zatem całościowo zrealizowana inwestycja obejmowała będzie układ drogowy o przekroju 2+2, tak jak to przewidywała decyzja z 2010 r. Oznacza to zatem, że w raporcie dołączonym do wniosku o zmianę decyzji i w treści decyzji zmieniającej, tak jak w decyzji pierwotnej oceniano i ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi z dwiema jezdniami po dwa pasy ruchu w każdym kierunku. Wprowadzenie lokalnego etapowania prac nie wpłynęło ani na zwiększenie zakresu przedsięwzięcia, ani na zwiększenie zakresu jego oddziaływania. Dodatkowo WSA zwrócił uwagę, że jak trafnie zaznaczył GDOŚ, inne docelowe parametry projektowanej drogi, jak szerokość pasa ruchu 3,5 m i prędkość projektowa na całej długości 80 km/h, nie uległy zmianie.
Sąd I instancji uznał, że rację ma organ twierdząc, że przedmiotem postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ustalenie, czy zmienione warunki, wymagania i obowiązki określone w decyzji zmieniającej będą wystarczające do zmniejszenia oddziaływania przedsięwzięcia, tak aby nie doszło do znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska. W konsekwencji za nieuprawniony uznał Sąd I instancji zarzut sformułowany w pkt 3 skargi, a dotyczący zaniechania ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim samym zakresie, jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.
WSA stwierdził, że nieuprawniony jest również zarzut sformułowany w pkt 4 skargi. W postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji środowiskowej, prowadzonym w oparciu o art. 87 u.o.o.ś organ nie jest uprawniony do weryfikacji i merytorycznej oceny decyzji zmienianej. Stąd organ zasadnie pominął zarzuty odnoszące się do prawidłowości wydania decyzji RDOŚ z dnia [...] września 2010 r., gdyż słusznie stwierdził, że wykraczają poza zakres postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jako niezasadny Sąd I instancji uznał też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 5 skargi).Wskazał, iż strona skarżąca twierdzi, że organ odwoławczy uchylił w całości decyzję RDOŚ w Opolu z dnia [...] marca 2019 r. bez wskazania przyczyn, dla których uznał ją za wadliwą. Jakkolwiek można uznać to za uchybienie, jednak zdaniem Sądu I instancji, pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy wynika bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. GDOŚ uznał, iż decyzja RDOŚ z dnia [...] marca 2019 r. jest nieprawidłowa z punktu widzenia celowości podjętego rozstrzygnięcia, gdyż cała sentencja tej decyzji została skonstruowana w sposób wadliwy dla trybu zmiany decyzji. GDOŚ uchylił powyższą decyzję w całości w celu jednoznacznego i czytelnego wskazania warunków, które zostały zmienione, jak również uporządkowania numeracji nałożonych warunków, co było konsekwencją wprowadzonych zmian. WSA nie dopatrzył się w takim działaniu jakiegokolwiek naruszenia przepisów.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 6-8 skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydawana jest w razie gdy planowana jest realizacja przedsięwzięć mogących zawsze albo mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Celem zaś wydawania tej decyzji jest określenie warunków realizacji takiego przedsięwzięcia eliminujących lub w sposób optymalny minimalizujących negatywne skutki oddziaływania na środowisko. Z istoty zatem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika, że takie oddziaływanie będzie występować. Samo zatem stwierdzenie występowania tego oddziaływania nie jest powodem ani do odmowy wydania takiej decyzji, ani do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Dopiero jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.).
WSA stwierdził, że zarzuty strony skarżącej dotyczą błędnego nie uznania przez organ, że planowane przedsięwzięcie może negatywnie znacząco wpływać na środowisko, wobec naruszenia integralności ostoi B. oraz spójności sieci Natura 2000, braku nałożenia obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pomimo zwiększenia oddziaływania na nie przedsięwzięcia wobec występujących na terenie jego realizacji chronionych gatunków roślin, zwierząt, ich siedlisk bądź siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, oraz wobec zignorowania wskazań raportu oddziaływania na środowisko oraz oświadczenia herpetologa w zakresie konieczności budowy przejść dla płazów.
Sąd I instancji zauważył, że w uzupełnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że obwodnica N. poprzez brak budowy przejść dla dużych ssaków uniemożliwia migrację np. wilków, które są przedmiotem ochrony w innych obszarach Natura 2000 na terenie naszego kraju i całej UE. W konsekwencji spójność sieci Natura 2000 nie jest zachowana, a inwestycja w sposób znaczący oddziałuje na sieć Natura 2000. Drugim przykładem są płazy. Planowana inwestycja nie umożliwia im dyspersji i migracji w kluczowych szlakach migracyjnych. WSA stwierdził, że GDOŚ, który jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska, na stronach 30-39 zaskarżonej decyzji przeanalizował kompleksowo kwestie oddziaływania planowanej inwestycji na omawiane obszary Natura 2000 i nie stwierdził znaczącego negatywnego wpływu planowanej inwestycji. Strona skarżąca zaś nie podważyła wyjaśnień udzielonych przez organ. Skarżąca jedynie powołuje się na inne rozumienie pojęcia integralność i spójność obszarów chronionych. Strona skarżąca podkreśliła, że GDOŚ, podobnie jak RDOŚ w Opolu, w niewłaściwy sposób interpretuje wpływ na integralność obszaru Natura 2000 B. i spójność sieci Natura 2000 przedmiotowej inwestycji. Według organu II instancji, integralność obszaru Natura 2000 polega jedynie na integralności siedlisk i siedlisk gatunków będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000. Tymczasem jest to tylko jeden z elementów integralności obszaru Natura 2000. Pojęcie integralności obszaru Natura 2000 dotyczy kompletu cech, czynników i procesów związanych z danym obszarem, które mogą mieć wpływ na cele jego ochrony, w tym też fragmentację siedlisk. Planowana inwestycja, przebiegająca przez obszar Natura 2000 B., powinna zapewnić ochronę nie tylko przedmiotom ochrony tego konkretnego obszaru, ale innym gatunkom i siedliskom, które są chronione w ramach sieci Natura 2000.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nawet w wyroku przytoczonym przez stronę skarżącą, a dotyczącym pojęcia integralności obszarów chronionych, znajduje się stwierdzenie, że gdy plan lub przedsięwzięcie wpływa na dany teren, jednakże nie niesie z sobą ryzyka naruszenia założeń ochrony tego terenu, to nie należy tego planu lub przedsięwzięcia traktować jako mogącego oddziaływać na dany teren.
Niezaprzeczalnie budowa obwodnicy stanowi ingerencję w środowisko. Jednakże nie każda ingerencja rodzi obowiązek odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia, które tę ingerencję powoduje. Przepis art. 81 ust. 2 u.o.o.ś wyraźnie wskazuje, że odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia możliwa jest jeżeli przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
Mając zatem na uwadze szczegółowe przeanalizowanie przez GDOŚ wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000 i wyjaśnienie dlaczego w jego ocenie nie ma powodu aby uznać, że planowane przedsięwzięcie będzie wywierać wpływ znaczący na środowisko, WSA uznał zarzuty Stowarzyszenia za niezasadne, podkreślając przy tym, że Stowarzyszenie na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiło jakichkolwiek miarodajnych dokumentów. Sąd I instancji zaznaczył, że nie kwestionuje wynikających z zarzutów Stowarzyszenia oddziaływań. Sporna jest jedynie ich natura, tzn. czy są to oddziaływania znaczące, uzasadniające odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji braku przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, czy też nie można im owego znaczącego charakteru przypisać. Sąd I instancji wskazał też, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono przyczyny, dla których uznano, że znaczącego charakteru stwierdzonym oddziaływaniom na obszary Natura 2000 przypisać nie można, a Sąd uznał tę argumentację za przekonującą.
Od powyższego wyroku Stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś.
- poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i uznanie, że za zmianą decyzji środowiskowej przemawia interes społeczny, w postaci interesu ochrony środowiska i słuszny interes strony, podczas gdy - ze względu na brak uwzględnienia wskazań raportu oddziaływania na środowisko - zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w rzeczywistości zwiększyła negatywne oddziaływanie inwestycji, co przejawia się m.in. w utworzeniu bariery migracyjnej dla płazów i braku adekwatnych działań minimalizujących znaczące negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, a tym samym wadliwe oddalenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie należało uchylić decyzję organu I i II instancji;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i uznanie, że organy I i II instancji nie miały obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim samym zakresie, jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, co jednak było niezbędne, ponieważ w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zakres przedsięwzięcia nie uległ ograniczeniu w stosunku do określonego w pierwotnej decyzji, ale radykalnej i niekorzystnej dla środowiska zmianie (m.in. dopuszczano wycinkę drzew w sezonie lęgowym ptaków oraz zasypanie czterech (4) a nie tylko jednego (1) zbiornika rozrodczego płazów), gdyż decyzję zmieniającą oparto na wadliwym i niekompletnym raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie obejmuje całości zmienionego przedsięwzięcia, a analizuje praktycznie wyłączenie zmiany w stosunku do pierwotnego przedsięwzięcia, bez określenia wpływu tych zmian na całośćoddziaływań generowanych przez przedsięwzięcie, a tym samym wadliwe oddalenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie należało uchylić decyzję organu I i II instancji;
II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 81 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i uznanie, że przedsięwzięcie nie ma charakteru inwestycji znacząco negatywnie oddziałującej na cele ochrony obszaru Natura 2000 B. [...] oraz stwierdzenie braku naruszenia integralności ostoi [...] B. i spójności sieci Natura 2000, chociaż z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, przede wszystkim ze względu na negatywny wpływ na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 (w tym zwłaszcza nocka dużego) i pogorszenia integralności obszaru Natura 2000, a tym samym wadliwe oddalenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie należało uchylić decyzję organu I i II instancji.
Wobec podniesionych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o:
1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2021r., i uchylenie w całości decyzji RDOŚ z dnia [...] marca 2019 r.;
2) na wypadek nieuznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
Nadto, Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu pt. "Kontrraport w zakresie wpływu inwestycji polegającej na budowie obwodnicy m. N. w ciągu drogi krajowej nr [...] K.-N.-O.-C.-S. na zachowanie integralności obszaru i spójności sieci Natura 2000", autorstwa dr hab. N.F. (dalej jako: "Kontrraport"), na okoliczność występowania znacznego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 B. [...].
Stowarzyszenie oświadczyło jednocześnie, że zrzeka się rozprawy.
W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o obie z ww. podstaw kasacyjnych.
Przed odniesieniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja GDOŚ z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych tj. w trybie art. 155 k.p.a. umożliwiającym zmianę decyzji ostatecznej.
Zgodnie z art. 87 u.o.o.ś. w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca nakazuje odpowiednio stosować, przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stosuje się jednak z zastrzeżeniem, że zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374; K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65; uchwała SN z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16).
Niewątpliwie norma z art. 155 k.p.a., odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 k.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 k.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 k.p.a. podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. 87 u.o.o.ś. ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 u.o.o.ś., z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji.
Stosując art. 155 k.p.a. należy także mieć na uwadze ugruntowany pogląd judykatury, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których podstawie decyzja została wydana. Tryb wymieniony w art. 155 k.p.a. można stosować wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza bowiem konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 3034/12 oraz powołane tam orzecznictwo).
Strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i uznanie, że za zmianą decyzji środowiskowej przemawia interes społeczny, w postaci interesu ochrony środowiska i słuszny interes strony, podczas gdy - ze względu na brak uwzględnienia wskazań raportu oddziaływania na środowisko - zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w rzeczywistości zwiększyła negatywne oddziaływanie inwestycji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy (por. wyrok NA z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2748/21).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że jednym z powodów zmiany decyzji z 2010 r. było wykonanie aktualnej inwentaryzacji przyrodniczej, co umożliwiło nałożenie na wnioskodawcę precyzyjnych warunków minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska oraz warunki życia i zdrowie ludzi. Zmiana decyzji wynikająca z uszczegółowienia rozwiązań projektowych była zasadna z uwagi na konieczność wyeliminowania warunków niemożliwych lub niecelowych do realizacji lub modyfikację warunków, tak aby zapewnić podjęcie skutecznych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w kształcie wynikającym z uszczegółowienia rozwiązań technicznych. Z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji GDOŚ wynika też, że wprowadzona niniejszą decyzją zmiana warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8 września 2010 r. pozwoli na odpowiednie ograniczenie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze a ewentualne negatywne oddziaływania inwestycji będzie można uznać za nieznaczące.
Co istotne GDOŚ, a zatem organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska, w motywach uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji szczegółowo przeanalizował wpływ zmian w planowanej inwestycji na środowisko i uznał, że inwestycja w tej postaci nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko.
W toku postępowania ustaleń poczynionych przez organ strona skarżąca skutecznie nie podważyła. Nie uczyniła tego też w złożonej skardze kasacyjnej.
Skarżąca kwestionując istnienie w niniejszej sprawie interesu społecznego czy też słusznego interesu strony poniosła, że zmieniona decyzja środowiskowa, pomimo jasnych wskazań raportu, nie zabezpiecza szlaków migracji płazów. W opinii skarżącej w zmienionej decyzji wadliwie wskazano, że przejścia dla płazów zaprojektowano w miejscach kluczowych (z oceny oddziaływania na środowisko i inwentaryzacji herpetologicznej przeprowadzanej na potrzeby przygotowania raportu wynikało, iż szlak migracji płazów znajduje się między km 10+800 - 11+400 - jako "najważniejszy wiosenny szlak migracji"), podczas gdy w rzeczywistości w tych miejscach nie zaprojektowano żadnego przejścia dla płazów czy drobnych zwierząt. Przejścia dla zwierząt zaprojektowane są dopiero w km 11+416 oraz w km 10+646 (pierwotny kilometraż), czyli poza kompleksem stawów hodowlanych oraz w lesie za stawami. Skarżąca podniosła, że prgany obu instancji zignorowały wskazania raportu oddziaływania na środowisko oraz oświadczenia eksperta-herpetologa P.K. z dnia [...] marca 2019 r. (znajdujące się w aktach sprawy) w zakresie konieczności budowy przejść dla płazów, a tym samym zarówno organy, jak i Sąd I instancji zaakceptowały planowane przedsięwzięcie w postaci, która będzie stanowiła istotną barierę dla tych zwierząt. Skarżąca stwierdziła, że nastąpiło dostosowanie inwestycji do wadliwie zaplanowanej kwoty dostępnych środków finansowych, a nie do wymagań przyrodniczych. W opinii strony o braku uwzględnienia raportu oddziaływania na środowisko świadczy również pominiecie adekwatnych działań minimalizacyjnych, przeciwdziałających fragmentacji środowiska. Nadto, strona skarżąca wskazała, że przypadku kolizji drogi z odnogą Korytarza Południowego [...] nie zaprojektowano w ogóle działań minimalizujących barierowe oddziaływanie na siedliska i kluczowe gatunki zwierząt (brak przejścia dla dużych ssaków, brak odpowiedniej liczby przejść dla płazów). W ocenie skarżącej powyższe okoliczności dowodzą, że ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona we właściwy sposób, w tym samym, że nie można racjonalnie uzasadnić wniosku przez Sąd I instancji, jakoby zmiana decyzji pozytywnie wpłynęła na środowisko. Nie można też odwołać się do słusznego interesu strony rozumianego jako interes prawny, który nie będzie sprzeczny z interesem społecznym.
Powyższe argumenty skarżącej stanowią jednak jedynie polemikę z oceną dokonaną przez organ, nie zostały bowiem poparte żadną dokumentacją źródłową pozwalającą na weryfikacje stawianych tez. Załączone do skargi kasacyjnej pismo z dnia [...] maja 2022 r. zatytułowano "Kontraoprt" wniosku tego nie podważa. Po pierwsze z tego względu, że pismo to zostało sporządzone nie tylko po wydaniu przez GDOŚ spornej decyzji zmieniającej lecz także po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2100/16). Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z ww. dokumentu- tj. "Kontrraportu" z dnia [...] maja 2022 r.
Skarżąca pomija przy tym fakt, że interes społeczny to nie tylko szeroko rozumiana ochrona środowiska. Choć jest to aspekt niezwykle ważny to interesem jest społecznym jest też ochrona zdrowia i życia lokalnej społeczności, która czeka na realizację inwestycji.
Trafny jest przy tym wniosek Sądu I instancji, że skoro o zmianę decyzji wystąpił podmiot, który wnioskował o wydanie pierwotnej decyzji środowiskowej, a domagając się zmiany tej decyzji wskazał na potrzebę zmiany sposobu rozwiązań technicznych planowanej inwestycji to okoliczność ta przemawia za uznaniem, że w sprawie wystąpił słuszny interes strony.
Zauważyć należy, że art. 155 k.p.a. posługuje się kategorią interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który ma być dostatecznym argumentem wskazującym na potrzebę dokonania zmiany albo uchylenia decyzji ostatecznej. Powoduje to, że istnienie jednego z tych interesów przemawiających za utrzymaniem w mocy dotychczasowej decyzji samo z siebie nie może przesądzać o odmowie dokonania takiej zmiany lub uchylenia, o ile nie zostanie wykazane, że nie istnieje drugi z tych interesów przemawiający za zastosowaniem art. 155 k.p.a. Odmiennie bowiem niż ma to miejsce w przypadku przepisów prawa, przesłanka istnienia określonego interesu jest przesłanką pozytywną, której wystąpienie ma uzasadniać dokonanie zmiany bądź uchylenie decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1521/22).
Niezależnie jednak od powyższego, stwierdzić należy, że skoro strona skarżąca nie podważyła skutecznie wniosków wyspecjalizowanego w zakresie ochrony środowiska organu to brak jest podstaw do kwestionowania, wywiedzionego na podstawie tych wniosków, stanowiska Sądu I instancji, że podejmowanie najlepszych dostępnych środków służących zapewnieniu najbardziej efektywnej ochrony środowiska mieści się w kategorii interesu społecznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i uznanie, że organy I i II instancji nie miały obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim samym zakresie, jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, co jednak było niezbędne, ponieważ w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zakres przedsięwzięcia nie uległ ograniczeniu w stosunku do określonego w pierwotnej decyzji, ale radykalnej i niekorzystnej dla środowiska zmianie (m.in. dopuszczano wycinkę drzew w sezonie lęgowym ptaków oraz zasypanie czterech (4) a nie tylko jednego (1) zbiornika rozrodczego płazów), gdyż decyzję zmieniającą oparto na wadliwym i niekompletnym raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie obejmuje całości zmienionego przedsięwzięcia, a analizuje praktycznie wyłączenie zmiany w stosunku do pierwotnego przedsięwzięcia, bez określenia wpływu tych zmian na całość oddziaływań generowanych przez przedsięwzięcie.
Formułując powyższy zarzut skarżąca skrzętnie pomija fakt, że z uzasadnienia decyzji GDOŚ wynika (a skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, które by temu przeczyły), że zgodnie z przedstawionymi wynikami inwentaryzacji przyrodniczej żaden z występujących w obszarze działania inwestycji gatunek nie odbywa w czasie od 1 września do 1 marca lęgów. Co więcej, wbrew opinii skarżącej, owe 4 stawy nie mają być zasypane w całości a jedynie fragmentarycznie. Z decyzji GDOŚ wynika, że żaden ze zbiorników nie będzie niszczony w całości ani nie straci możliwości dalszego pełnienia funkcji zbiornika rozrodczego. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że okoliczny teren bogaty jest w zbiorniki, cieki i stawy rybne służące jako stanowiska rozrodcze, zajmowany przez lokalne populacje obszar nie straci swojej atrakcyjności dla płazów. Zaś fragmentaryczne zasypanie czterech zbiorników nie wpłynie negatywnie na możliwości rozrodu bytujących w okolicy inwestycji gatunków, a tym samym nie wpłynie znacząco na populacje kumaka nizinnego będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 B. [...] oraz pozostałe chronione gatunki płazów.
Organ wyjaśnił też, że korytarz migracyjny dużych zwierząt [...] nie jest obecnie wykorzystywany przez duże zwierzęta będące przedmiotami ochrony w obszarach Nautra 2000. Planowana droga nie zmieni drożności odnogi korytarza ekologicznego [...] Lasy N. w obszarze odnogi [...] B. - Dolina G. i nie zmieni warunków migracji dużych zwierząt. W chwili wyznaczania korytarzy migracyjnych w 2005 r. oraz późniejszego rozszerzania sieci w 2011 r. występujące zagospodarowanie terenu na tym obszarze było już obecne. Uwarunkowania środowiskowe w omawianym korytarzu w miejscu ingerencji inwestycji sprawiają, że jego właściwości ekologiczne są bardzo ograniczone (...). Fragment korytarza migracyjnego, w który ingeruje omawiana inwestycja, aktualnie przecinany jest przez drogę [...], gdzie zgodnie z Głównym Pomiarem Ruchu prowadzonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w 2015 r. na odcinku N.-P. średnie natężenie dobowe ruchu przekracza 10 000 pojazdów/dobę, co w literaturze jest wartością graniczną dla projektowania funkcjonalnych przejść po powierzchni drogi dla dużych i średnich zwierząt. Dodatkowo brak przejść dla płazów sprawia, że droga tej klasy dla tej grupy zwierząt jest całkowitą barierą migracyjną. Zgodnie z prognozami ruchu przedstawionymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko natężenie ruchu zarówno w wariancie inwestycyjnym, jak i bezinwestycyjnym będzie wzrastać z czasem i w 2033r. szacuje się blisko 20 000 pojazdów/dobę. Takie natężenie ruchu będzie powodować znaczny wzrost niebezpieczeństwa kolizji ze zwierzętami. Z uwagi na zabudowę wsi Sosnówka na północ od projektowanej trasy, nie ma możliwości technicznych zlokalizowania funkcjonalnego przejścia dla dużych zwierząt we fragmencie korytarza migracyjnego znajdującego się na zachód od stawów hodowlanych. Problem udrożnienia tego fragmentu korytarza dotyczy nie tylko nowego odcinka trasy, ale również przypadku wariantu bezinwestycyjnego. Z uwagi na brak możliwości technicznych zlokalizowania w tym fragmencie planowanej drogi funkcjonalnego przejścia dla dużych zwierząt, zaleca się wygrodzenie odcinka drogi od węzła Sosnówka do końca opracowania, w celu zmniejszenia śmiertelności zwierząt na drodze. Dalsze rozwiązania dotyczące minimalizacji śmiertelności zwierząt oraz możliwości udrożnienia fragmentu korytarza pomiędzy stawami hodowlanymi a autostradą A4 będą analizowane na etapie rozbudowy drogi [...] na odcinku N.-O.
Nadto organ wyjaśnił, że planowane w ok. km 1+388 przejście dla dużych zwierząt, pomimo, iż nie znajduje się w głównym zidentyfikowanym ciągu komunikacyjnym korytarza migracyjnego, dzięki ogrodzeniom ochronno- naprowadzającym oraz planowanej zieleni osłonowej i naprowadzającej będzie odpowiadać potrzebom wszystkich zidentyfikowanych grup zwierząt. Odległość od obecnie wykorzystywanego kompleksu leśnego do zaplanowanego przejścia dla zwierząt to 300 m. Nie jest to odległość, która mogłaby stanowić problem dla dużych ssaków, dla których projektowany był wskazany korytarz (wilk, ryś, niedźwiedź, łoś, jeleń). Dostępne dane z monitoringów dużych ssaków nie potwierdzają wykorzystywania tego terenu do migracji powyższych gatunków, poza lokalnymi populacjami jeleni. Jednak rozmiary przejścia oraz system ogrodzeń naprowadzający na przejście nie wyklucza takiej sytuacji. Dodatkowo GDOŚ wskazał, że przejście dla małych zwierząt w ok. km 1+845 umożliwi migrację płazów, gadów i innych małych zwierząt, w tym nietoperzy pomiędzy zinwentaryzowanymi siedliskami. Organ szczegółowo odniósł się też do pozostałych zmian wprowadzonych decyzją z dnia 9 lipca 2019 r.
Bez dokumentów podważających ww. ustalenia organu brak jest podstaw by przyjąć – jak tego oczekuje skarżąca – że zakres przedsięwzięcia uległ radykalnej i niekorzystnej dla środowiska zmianie a w konsekwencji, że organ miał obowiązek ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w takim samym zakresie, jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przedmiotem postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ustalenie, czy zmienione warunki, wymagania i obowiązki określone w decyzji zmieniającej będą wystarczające do zmniejszenia oddziaływania przedsięwzięcia, tak aby nie doszło do znaczącego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska.
Należy mieć na uwadze, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 u.o.o.ś. zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że zbędne jest ponowne przeprowadzanie takiej oceny w tych przypadkach zmiany decyzji, w których zakres przedsięwzięcia ulega ograniczeniu w stosunku określonego w pierwotnej decyzji. Dokonanie takiej zmiany skutkuje bowiem ograniczeniem oddziaływania na środowisko, a nie jego zwiększeniem, dlatego nie powinna zachodzić konieczność przeprowadzenia w całości ponownego postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wprowadzone zmiany mają na celu ograniczenie oddziaływania projektowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska oraz warunki życia i zdrowie ludzi. Wskazał też, że m.in. z uwagi na wykonanie aktualnej inwentaryzacji przyrodniczej możliwe było nałożenie na wnioskodawcę precyzyjnych warunków minimalizujących negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji a wniosków tych – co wielokrotnie już w niniejszym uzasadnieniu podkreślano – skarżąca skutecznie nie podważyła.
Nadto – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - zarówno decyzja z 2010 r. jak i decyzja zmieniająca dotyczy budowy obwodnicy – drogi klasy GP 2/2 (dwie jezdnie po dwa pasy ruchu w każdym kierunku). Na etapie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaplanowano realizację inwestycji etapowo ze względu na uszczegółowienie rozwiązań projektowych. Stąd decyzja zmieniająca decyzję z 2010r. odnosi się do przedsięwzięcia realizowanego etapowo, gdzie w pierwszym etapie przewiduje się budowę drogi klasy GP 2/2, ale lokalnie na odcinku od km 0-480 do km 0-484 o przekroju 2+1. Innymi słowy, pierwszy etap obejmuje budowę większości przedmiotowego przedsięwzięcia w przekroju 2+2. Jedynie na wskazanym odcinku, w pierwszym etapie, zostanie wybudowany jeden pas ruchu. Natomiast w etapie II na tym odcinku droga zostanie poszerzona o drugi pas (etap II – dobudowa drugiego pasa we wcześniejszych lokalizacjach przekroju 2+1). Zatem całościowo zrealizowana inwestycja obejmowała będzie układ drogowy o przekroju 2+2, tak jak to przewidywała decyzja z 2010 r. Oznacza to zatem, że w raporcie dołączonym do wniosku o zmianę decyzji i w treści decyzji zmieniającej, tak jak w decyzji pierwotnej oceniano i ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi z dwiema jezdniami po dwa pasy ruchu w każdym kierunku. Natomiast wprowadzenie lokalnego etapowania prac nie wpłynęło ani na zwiększenie zakresu przedsięwzięcia, ani na zwiększenie zakresu jego oddziaływania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody świadczą też o wadliwości podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 81 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i uznanie, że przedsięwzięcie nie ma charakteru inwestycji znacząco negatywnie oddziałującej na cele ochrony obszaru Natura 2000 B. [...] oraz stwierdzenie braku naruszenia integralności ostoi [...] B. i spójności sieci Natura 2000, chociaż z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.
W istocie planowane przedsięwzięcie należy do grupy planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to nie tylko z akt sprawy ale też i z obecnie obowiązującego § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 poz. 1839 ze zm.) a uprzednio z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, nr 213, poz. 1397). Uwzględniając jednak szczegółowe przeanalizowanie przez GDOŚ wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000 i wyjaśnienie dlaczego w jego ocenie nie ma powodu aby uznać, że planowane przedsięwzięcie będzie wywierać wpływ znaczący na środowisko, przy jednoczesnym braku przedstawienia przez stronę skarżącą jakichkolwiek miarodajnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń, które stanowisko organu negują, Sąd I instancji słusznie ustalenia organu uznał za wiarygodne. W tym wypadku trudno też zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, które doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.