III OSK 1577/22

III OSK 1577/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1378/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-27
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 194 ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1378/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lipca 2021 r., nr DI-420/382/2018/ge w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1378/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 8 lipca 2021 r., nr DI-420/382/2018/ge wydaną po wniesieniu odwołania od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 25 kwietnia 2018 r., znak IN.III.7062.14.2018.BCH w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka M. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie, skarżąca lub spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 195 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779; dalej: ustawa o odpadach, u.o.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy powinien był zostać zastosowany ewentualnie art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 199 u.o., a także poprzez wymierzenie skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej, tj. w szczególności: pominięcie faktu, iż skarżąca uczyniła wszystko czego było można od niej wymagać, by zaprzestać zarzucanego jej naruszenia prawa; pominięcie faktu, iż naruszenia będące przedmiotem niniejszego postępowania nie miały pośredniego ani bezpośredniego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, bowiem przetwarzanie prowadzone było w odpowiednio wyposażonej instalacji, posiadającej uprawnienia do zagospodarowania odpadów; pominięciu kwestii, że skarżąca w kolejnym roku zaprzestała przyjmowania odpadów od innych podmiotów niż podmioty świadczące usługi odbioru odpadów komunalnych z terenu miast M. i S., za wyjątkiem odpadów remontowo-budowlanych; zastosowanie przez organ II instancji nieadekwatnie wysokiej administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do naruszonego prawa, podczas gdy w innych sprawach – niewątpliwie poważniejszych np. za prowadzenie bez zezwolenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów – organy administracyjne stosują co najwyżej karę administracyjną na poziomie 50 000,00 zł, a zatem za zdecydowanie poważniejszy delikt administracyjny.
Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: Ordynacja podatkowa, o.p.) w zw. z art. 202 u.o., poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do przedawnienia;
2. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: uznaniu, że skarżąca przekroczyła dopuszczalne limity odpadów przetwarzanych na instalacji MBP, zarówno w jej części mechanicznej, jak i biologicznej, ujęte w pkt 7 wystąpienia pokontrolnego Marszałka Województwa Śląskiego; uznaniu, że odrębne postępowanie, obecnie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2020/18 skargi kasacyjnej od wyroku z 6 grudnia 2017 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2346/17 i jego uchylenie (dotyczącego odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego dla prowadzonej przez skarżącą instalacji MBP) nie ma związku z prowadzonym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, jako iż nie dotyczy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, podczas gdy faktem jest, iż przywołane postępowanie sądowo-administracyjne w istocie dotyczy przede wszystkim ilości odpadów, które mogą być poddawane przetwarzaniu, a w konsekwencji i wytwarzaniu w instalacji MBP, w konsekwencji w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia dla skarżącej dojdzie do sytuacji, w której dojdzie do podwyższenia limitów odpadów poddawanych przetwarzaniu i wytwarzaniu będzie oczywiste, że organy państwa wyrządziły szkodę skarżącej, odmawiając zmiany ilości odpadów mogących być poddanych przetwarzaniu, a tym samym dojdzie do sytuacji w której okaże się, że skarżąca dysponowałaby w czasie zarzucanego jej deliktu administracyjnego, wyższymi "mocami przerobowymi", gdyby nie przekroczenie niebędące przedmiotem przywołanego postępowania sądowo-administracyjnego, obejmuje wyłącznie przetwarzanie odpadów o kodzie 20 01 99 w części mechanicznej MBP, gdzie przekroczenie wynosi jedynie 5,5% w stosunku do limitu rocznego, co stanowi znikomą różnicę; niezastosowaniu przez organy obu instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie "małą konstytucją" dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy;
3. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;
4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców, polegające na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiające się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności związanych z zarzutem naruszenia prawa materialnego;
5. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku z 6 grudnia 2017 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2346/17 w wyniku błędnego przyjęcia, że postępowanie to dotyczy pozwolenia zintegrowanego dla składowiska, podczas gdy dotyczy ono zwiększenia ilości odpadów przetwarzanych i wytwarzanych w instalacji MBP, a zatem kwestii dotyczących niniejszego postępowania;
6. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nieprawidłowo nie uwzględnił konsekwencji płynących z regulacji art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 202 ustawy o odpadach, co skutkowało koniecznością stwierdzenia faktu, iż doszło do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej w związku z doręczeniem decyzji po upływie 3 lat. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że z racji braku regulacji odnoszących się do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, odpowiednie było sięgnięcie po rozwiązania statuowane w tym zakresie przez k.p.a. Dla poparcia przywołanej argumentacji, skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14, w którym to wprost dopuszczono stosowanie art. 68 § 1 o.p. do przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że odwołanie do Ordynacji podatkowej wprost znajduje swoje umocowanie w ustawie o odpadach oraz, w związku z odpowiednim jej stosowaniem, że zobowiązanie do uiszczenia nałożonej kary pieniężnej nie powstaje, jeśli decyzja je ustalająca została doręczona po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym obowiązek powstał.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie uwzględniono, że zdarzenie w związku z którym została nałożona na nią administracyjna kara pieniężna miało miejsce w 2016 r., a decyzja organu II instancji została jej doręczona dopiero 16 lipca 2021 r., wobec czego organ powinien był umorzyć postępowanie.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, że WSA w uzasadnieniu nieprawidłowo nie uwzględnił argumentacji skarżącej w tym zakresie. Co więcej, wskazano na nieprawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji faktu, że postępowanie nie miało związku z toczącym się postępowaniem kasacyjnym związanym ze zmianą pozwolenia zintegrowanego, o które skarżąca wystąpiła 28 września 2016 r. i które zakończyło się uchyleniem przez NSA wyroku WSA w Warszawie, który następnie uchylił zaskarżoną we wskazanym postępowaniu decyzję Ministra Środowiska oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego, które odnosiły się do zwiększania dopuszczalnych w pozwoleniu parametrów związanych z zakresem przetwarzania odpadów. Wobec powyższego, skarżąca wskazała na spełnienie się przesłanek art. 189f k.p.a. i podkreśliła błędne uznanie przez WSA, że postępowanie nie dotyczyło składowisk eksploatowanych przez skarżącą.
Następnie zauważono, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegało na zaakceptowaniu stanowiska organu, które w sposób zawężający odnosiło się do pojęcia "zagadnienia wstępnego" i przyjęcie, że wyżej wspomniane postępowanie odnosiło się wyłącznie do niezgodności z prawem wydanych decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że obligatoryjność zawieszenia postępowania związana z wystąpieniem zagadnienia wstępnego aktualna jest nie tylko wtedy, gdy odnosi się do samej decyzji, ale też w sytuacji wpływu rozstrzygnięcia na wysokość nałożonej kary administracyjnej.
W ocenie skarżącej nie sposób pominąć także faktu, że gdyby organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa, to już w 2016 r. mogłaby dysponować ona stosownym zezwoleniem umożliwiającym przetwarzanie znacznie większej ilości odpadów i nie zaistniałyby podstawy dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Odnosząc się zaś do aktualnego stanu przywoływanej sprawy, skarżąca zwróciła uwagę, że jest ona w trakcie ponownego rozpatrywania przez Marszałka Województwa Śląskiego i należnym byłoby zawieszenie niniejszego postępowania przed organami w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Tym samym, skarżąca jeszcze raz nie zgodziła się z Sądem I instancji, który nie upatrywał w nań wpływu na przytoczone postępowanie.
Zwracając uwagę na rzekomy, w ocenie skarżącej kasacyjnie, delikt administracyjny wskazano, że organ odwoławczy w ramach wydanej przez siebie decyzji oparł się na błędnych przepisach. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez WSA, jakoby organ II instancji słusznie zinterpretował regulację art. 189c k.p.a. i prawidłowo zastosował ustawę obowiązującą w momencie wydawania przez niego decyzji.
Co więcej, skarżąca kasacyjnie podważyła także prawidłowość kwoty wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, stwierdzając, że była ona zbyt wysoka w kontekście innych "znanych w branży" postępowań, a bez uwzględnienia posiadania przez nią zezwolenia oraz efektywnych rozwiązań technologicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że nieprawidłowo zastosowano przesłanki do ustalenia wysokości pieniężnej sankcji administracyjnej. Zwrócono także uwagę na negatywne konsekwencje jej istnienia w obrocie prawnym, o których mowa w art. 109 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, gdzie uprzednia karalność może wykluczyć wykonawcę z postępowania o udzielenie zamówienia. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że Sąd I instancji do niniejszej kwestii w ogóle się nie odniósł.
W toku uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono także fakt, że organy naruszyły naczelne zasady wyrażone w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przede wszystkim poprzez nieprzestrzeganie tej regulującej obowiązek zaufania do przedsiębiorcy. Skarżąca kasacyjnie podniosła także o zaistnieniu nieprawidłowości związanych z uzasadnieniami decyzji organów – w szczególności w kontekście niewystarczającej argumentacji w świetle uznaniowości decyzji.
W dalszej części uzasadnienia ponownie podniesiono nieprawidłowości w zakresie art. 189f k.p.a. oraz wskazano, że w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną brak jest podstaw do uznania, iż doszło do jakiegokolwiek naruszenia i wystąpienia w jego wyniku jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Podkreślono także, że w sprawie nie doszło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Skargę kasacyjną zamyka konkluzja, że skarżąca kasacyjnie podjęła wszelkie działania zmierzające do uniknięcia naruszenia prawa w przyszłości i to jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji, wobec czego zasadne jest uznać, że prewencyjny wymiar kary zostanie spełniony przez wymierzenie jej w najniższym ustawowym wymiarze.
Pismem z 19 maja 2022 r. spółka zwróciła dodatkowo uwagę na politykę regionalną w zakresie rynku odpadów regionu II województwa śląskiego oraz na potencjalne konsekwencje mogące wyniknąć z zaniechania bieżącego odbioru na ich zagospodarowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, poprzez uwzględnienie w całości zapatrywań organu, naruszył art. 195 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach, u.o.). Należy zauważyć, że tak zasygnalizowanej regulacji nigdy nie było – art. 195 nie składa się z pomniejszych jednostek redakcyjnych – wobec czego niemożliwe było jego "nieprawidłowe zastosowanie".
Podstawę materialnoprawną wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł stanowił art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. W przepisie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach wyraźnie wskazano, że karę "wymierza się", a nie, że przedmiotową karę "można wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma tu charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi popełnienie deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest tę karę wymierzyć (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2509/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, podmiot naruszający posiadane zezwolenie winien się liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego. Uchodzi uwadze skarżącej, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu posiadającego pozwolenie na gospodarowanie odpadami.
Podmiot przetwarzający odpady powinien zatem wykazać, że przetwarzając określone odpady czyni to w oparciu o stosowne zezwolenie. Posiadania stosownego zezwolenia nie domniemuje się, podobnie jak zakresu udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Wykorzystana przez organ II instancji regulacja, wynikająca z nowelizacji u.o., została prawidłowo zastosowana. W dacie orzekania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, art. 194 ustawy o odpadach został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o odpadach oraz niektórych innych ustawach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592), która zaczęła obowiązywać 5 września 2018 r. Wprowadziła ona zmianę konstrukcyjną analizowanego przepisu. Co należy podkreślić – nie zmieniła ona przedziału wymiaru kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem – przedział dalej wnosił od 1 000 zł do 1 000 000 zł. Nie wprowadzono także przepisów międzyczasowych, wobec czego organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z obowiązującej wówczas regulacji, zgodnie z zasadą wprost statuowaną przez art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), która nakazuje skorzystanie z nowej ustawy, o ile poprzednio obowiązująca nie jest względniejsza dla strony. Wbrew uzasadnieniu skarżącej kasacyjnie, do takiej sytuacji nie doszło. Fakt zaistniałych nowelizacji przedmiotowej ustawy, które w 2018 r. zwiększyły dolną granicę dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za analizowany delikt administracyjny, jest irrelewantny dla przedmiotowego postępowania. Aktualna w tamtym czasie ustawa o odpadach, zastosowana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania reformatoryjnej decyzji utrzymującej wymiar administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł, regulowała taki sam zakres kary za naruszenie w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zakres dla administracyjnej kary pieniężnej, w wersji obowiązującej na dzień naruszenia oraz w dacie orzekania przez organ odwoławczy, pozostawał tożsamy.
Podkreślić należy ponownie obiektywny charakter odpowiedzialności wynikającej z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Nie jest ona zależna ani od winy umyślnej ani winy nieumyślnej naruszyciela. Administracyjna sankcja za delikt w postaci kary pieniężnej nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie. Przesłanką materialnoprawną wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu jest wyłącznie stwierdzenie faktu gospodarowania odpadami przez podmiot w sposób niezgodny z warunkami określonymi w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym. Jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Przekroczenia ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia w części mechanicznej MBP (sortowni) i w części biologicznej MBP (kompostowni), zostało przez organy stwierdzone prawidłowo. W tym zakresie należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji.
Nie doszło także do naruszenia dyrektyw wymiaru sankcji, statuowanych w art. 199 u.o. Wysokość kary ma charakter uznaniowy, jednak nie sposób przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do niewyczerpującego uzasadnienia wymierzenia takiego, a nie innego jej wymiaru. Na marginesie warto jedynie zauważyć, że w razie stwierdzenia naruszenia i wymierzenia kary w granicach określonych ustawą każda decyzja jest formalnie zgodna z prawem (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 199, s. 779). Ustalając wysokość kary, organ działa w granicach uznania administracyjnego. Jeżeli zatem wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 309/21). Co więcej, art. 199 u.o. wskazuje na przesłanki jakie należy uwzględnić przy określeniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Jest to między innymi rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. To jedna z kilku przesłanek, która ma wpływ na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzić jednak należy, że wykładnia art. 194 ust. 5 w zw. z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, z uwzględnieniem przesłanek deliktu administracyjnego prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku jednoznacznego ustalenia, że działalność związana z przetwarzaniem odpadów, skutkująca naruszeniem posiadanego zezwolenia, która jednak nie miała ujemnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, nie może stanowić wyczerpującej podstawy obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za delikt przypisany skarżącej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1056/22). Wobec czego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że nałożenie kary stanowiącej zaledwie 5% maksymalnego możliwego jej orzeczenia, przy prawidłowym uwzględnieniu dyrektyw jej wymiaru, odpowiada prawu.
Wskazanie na odmienną praktykę organów w aspekcie nakładania kar w ramach rynku odpadów, chociażby bez zezwolenia na działalność, jest irrelewantne i nie znajduje poparcia w argumentacji skarżącej kasacyjnie. Równie nieprawidłowe jest podnoszenie zarzutu naruszenia art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w zarzucie nieprawidłowo wskazany jako ust. 1). Art. 189d k.p.a. w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Takim lex specialis w stosunku do wskazanej regulacji jest art. 194 ust. 7 oraz 199 ustawy o odpadach. Zatem bezzasadne jest wskazanie powyższego naruszenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uwzględnić także zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło bowiem do wypełnienia przesłanek zobowiązujących do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie sądu, spółka dopuściła się naruszenia, które nie ma co prawda ciężaru kwalifikowanego, ale jest istotne dla zachowania porządku prawnego. Nie jest to natomiast naruszenie znikome, a takiego wymaga dyspozycja analizowanego przepisu. Wobec braku jednej z dwóch obligatoryjnych do kumulatywnego zaistnienia przesłanek, obok zaprzestania naruszenia prawa, nie sposób podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie. Warto zwrócić także uwagę na fakt, który analizuje również Sąd I instancji, że spółka nadal nie uzyskała odpowiedniego pozwolenia zintegrowanego w zakresie zwiększenia limitów odpadów przetwarzanych w instalacji MBP. Zatem WSA słusznie wskazał na niemożność odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa, o.p.). Art. 202 ustawy o odpadach wskazuje, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei art. 68 o.p. mówi o zobowiązaniu podatkowym z art. 21 § 1 pkt 2, który wskazuje na moment powstania zobowiązania podatkowego - doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego wynosi 3 lata, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Mając na uwadze zawarte w art. 202 ustawy o odpadach odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się ich stosowanie bezpośrednio, odstąpienie od potencjalnego zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, biorąc pod uwagę jej specyfikę oraz różnice. Oczywistym jest więc, że "odpowiednie" nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1640/13 i z 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2259/11).
Po odpowiednim, zgodnie z dyspozycją art. 202 ustawy o odpadach, zastosowaniu regulacji ustawowej, należy stwierdzić, że do powstania zobowiązania w przedmiotowej sprawie doszło w pierwszym możliwym momencie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie naruszenia pozwolenia i najwcześniejszego możliwego orzeczenia, w formie decyzji administracyjnej, kary pieniężnej, więc jeszcze w 2016 r. Tym samym, do przedawnienia mogłoby dojść dopiero z końcem 2019 r. Decyzja ustalająca zobowiązanie (administracyjną karę pieniężną) prawidłowo została zatem doręczona w terminie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a więc, w którym możliwe było stwierdzenie naruszenia tj. 2016 r. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2077/22). Trzeba zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, iż odwołanie strony zostało przez GIOŚ rozpoznane dopiero w 2021 r. nie oznacza, że właśnie w tej dacie powstało zobowiązanie podatkowe. Do powstania powyższego zobowiązania, w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe, wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy pierwszej instancji, natomiast organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w warunkach istniejącego już zobowiązania podatkowego. Okoliczność, że organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną, która jednak nakładała administracyjną karę pieniężną w tej samej wysokości tj. 50 000 zł, nie oznacza, że jej wydanie nastąpiło po upływie terminu przedawnienia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że jeżeli zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.), to do oceny zachowania terminu wymaganego w art. 68 § 1 o.p. ma znaczenie doręczenie takiej decyzji, która ustala dane zobowiązanie. Decyzja organu odwoławczego wydana nawet po upływie okresu 3-letniego okresu przedawnienia nie narusza prawa, jeżeli taka decyzja jedynie reformuje podstawę zobowiązania pieniężnego, a nie kreuje nowe zobowiązanie podatkowe (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 199/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2452/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2846/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2845/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2469/16 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 962/09). Skarżąca kasacyjnie błędnie wyprowadza również z decyzji GIOŚ z 18 maja 2018 r., znak DIiO-420/898/2016/amz konsekwencje, które miałyby zaprzeczać zaprezentowanej przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji argumentacji. Tymczasem, wskazana w skardze kasacyjnej decyzja transparentnie reprezentuje zaakcentowany również w niniejszym wyroku pogląd, że termin przedawnienia powiązać należy właśnie z decyzją organu I instancji.
Nie są także trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w związku z regulacjami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162; dalej: prawo przedsiębiorców). Nadmienić należy, że charakter i wzajemne powiązanie niektórych zarzutów, znajdujące odzwierciedlenie w sposobie ich sformułowania, wielokrotnym powieleniu oraz tożsamości spornych zagadnień, powoduje konieczność łącznego ich rozpoznania.
Na wstępie należy wskazać, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy prawa przedsiębiorców, jak też zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśniono w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podnoszony przez spółkę zarzut ma charakter ogólny, nieznajdujący odpowiedniego uzasadnienia w dalszej części skargi kasacyjnej. Nie pominięto słusznego interesu spółki, wymiar kary opiewa bowiem na jedyne 5% maksymalnego jej zakresu. W sprawie doszło także do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prawidłowej jego oceny, nie noszącej znamion dowolności – zgodnie z art. 80 k.p.a. Nie został on również selektywnie oceniony, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji prawidłowo odniosły się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości – zgodnie z nieprawidłowo zarzuconymi jako niezastosowanymi zasadami: pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie wystąpiły także żadne wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej, które uzasadniałyby podnoszenie naruszenia art. 7a k.p.a. Naturalną konsekwencją powyższego jest wskazanie braku podstaw, że doszło do naruszenia art. 11 prawa przedsiębiorców. Uzasadnienie decyzji organu II instancji sformułowane jest prawidłowo i umożliwia zapoznanie się z tokiem rozumowania oraz ocenę trafności argumentacji, co czyni zadość dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy wyczerpująco i merytorycznie odniósł się do kwestii ewentualnego przedawnienia, prawidłowo argumentując oparcie swojej decyzji o reformatoryjnym charakterze na wówczas obowiązującej ustawie, i przy trafnym zastosowaniu art. 189c k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługuje także wyjaśnienie wskazujące na naruszenie art. 8 prawa przedsiębiorców w związku z błędnie ocenionymi nieprawidłowościami w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, uzasadnienia decyzji oraz prawidłowej oceny materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wskazanych naruszeń nie doszło. Nie sposób również uznać, że organy, a za nimi Sąd I instancji, zachowały się wbrew zasadzie z art. 8 analizowanej ustawy. Formułuje ona normę, w ramach której przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie nałożony obowiązek wynikał z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a działania przedsiębiorcy w postaci naruszenia limitów uregulowanych w pozwoleniu zintegrowanym stanowiły wprost działanie contra legem. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 10 ust. 1 prawa przedsiębiorców tj. domniemania uczciwości przedsiębiorcy. Wzruszenie tego domniemania jest możliwe poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa i taki stanowi przede wszystkim sporządzony w sprawie protokół z kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że w wskazane przez spółkę postępowanie, które zakończyło się wydaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2020/18, w którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2346/17, a następnie w którym tenże sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego miało wpływ na niniejsze postępowanie i uzasadniało jego zawieszenie. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest niezależne od rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, której przedmiotem jest zmiana pozwolenia zintegrowanego. Samo stwierdzenie, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie nie daje podstaw do zawieszenia postępowania i zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie sposób także zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zwiększenie ilości odpadów przetwarzanych i wytwarzanych w instalacji MBP stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Przedmiotem tego postępowania jest administracyjna kara pieniężna za przekroczenia limitów przetwarzanych odpadów na dzień dokonania kontroli, sprzeczne z treścią posiadanego przez spółkę pozwolenia zintegrowanego.
Jeżeli pozwolenie zintegrowane obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie, to podmiot posiadający tego rodzaju pozwolenie jest zwolniony z obowiązku uzyskania jednego z zezwoleń, o których stanowi art. 41 ust. 1 u.o., ponieważ pozwolenie zintegrowane jest jednym z zezwoleń wymienionych w tym przepisie. Naruszenie jednak warunków tego pozwolenia, będącego jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów skutkuje nałożeniem na podmiot naruszający to pozwolenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 6436/21).
Wskazane postępowanie nie stanowiło rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, dla którego niemożliwe było orzekanie w niniejszej sprawie i które stanowiło o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie tak nie było. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 107/23). Jak słusznie zauważył WSA, w dacie orzekania możliwe było rozpoznanie sprawy co do meritum i na podstawie prawidłowo zgromadzonych dowodów – wydanie decyzji. Skarżąca kasacyjnie błędnie wskazuje, że organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, dokonały zawężającej wykładni pojęcia zagadnienia wstępnego. Tymczasem, brak przesłanek aby uznać, że do takowego naruszenia doszło. Trafna jest argumentacja WSA w zakresie charakterystyki analizowanego pojęcia, reprezentuje ona prawidłowo zarysowane ścisłe, nie zaś zawężające dokonywanie wykładni. Tym samym świadczy o prawidłowej analizie instytucji z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że samo uchylenie negatywnej dla spółki decyzji nie skutkuje automatycznym zwiększeniem limitów dla bardziej ekstensywnej eksploatacji posiadanej instalacji do przetwarzania odpadów. Co więcej, także fakt potencjalnego wydania decyzji zmieniającej zakres dopuszczalnych limitów wyrażonych w pierwotnym pozwoleniu zintegrowanym nie skutkuje uznaniem legalności kontrolowanej praktyki spółki. Także kwestia zarzutu i wizja potencjalnej szkody wyrządzonej przez działanie organów nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Wiąże się ona ze wskazywaną, potencjalną szkodą za niesłuszną odmowę zwiększenia limitów działalności, która miałaby się wiązać ze wskazanymi przez skarżącą kasacyjnie niewykorzystanymi "mocami przerobowymi". Z pewnością jednak kwestia ta nie odnosi się do administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zezwolenia na przetwarzanie opadów.
W kwestii nieprawidłowości i błędnej wykładni przepisów zastosowanych przez organy, należy zwrócić uwagę, że argumentacja ma charakter spekulatywny i nie ma charakteru merytorycznej polemiki z faktami w sprawie. Nieprawidłowym jest założenie, że nowe rozstrzygnięcie skutkować będzie wydaniem takiego pozwolenia zintegrowanego, które zsanuje wszelkie stwierdzone w postępowaniu nieprawidłowości.
Kwestia wpływu na ewentualne kontrakty w ramach zamówień publicznych jest naturalną konsekwencją działania contra legem i nie może stanowić argumentu przeciwko wymierzeniu kary, przede wszystkim jednak z uwagi na wskazany już związany charakter decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Nie jest to również podstawa do zastosowania przez organ administracji publicznej instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma podstaw, aby traktować spółkę w sposób uprzywilejowany względem innych podmiotów, znajdujących się w analogicznej sytuacji. Co więcej, i w tym zakresie rozważania mają charakter czysto spekulatywny, a samo uwzględnienie uprzedniej karalności, zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.) ma charakter fakultatywny. Spółka nie wykazała także, że ubiega się aktualnie o jakikolwiek przetarg związany z zastosowaniem ww. ustawy.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.