III OSK 1576/22

III OSK 1576/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 485/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 71 art. 80 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 485/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie S. sp. z o.o. z siedzibą w K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 roku sygn. akt IV SA/Wa 485/21, którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO w Siedlcach, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] stycznia 2021 r., w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina O.".
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu [...] lutego 2019 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Wójta Gminy O. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina O.". Dla terenu przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w O. nr IX/43/2003 z 23 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 307, poz. 8274 z 11 grudnia 2003 r.), w którym między innymi postanowiono, że na danym terenie " dopuszcza się z zastrzeżeniem § 4 i § 24 uchwały realizację: a) na terenach upraw polowych /RP/ tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych". Planowane przez Spółkę przedsięwzięcie zgodnie z złożonym wnioskiem miało być realizowane na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K. oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem RP - uprawy polowe.
W dniu [...] października 2019 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji jako podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla objętego wnioskiem przedsięwzięcia podał negatywne uzgodnienie jednego z organów. Organem tym był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi na brak możliwości oceny jego wpływy na środowisko na podstawie przedłożonej dokumentacji oraz brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie o jej uzupełnienie.
W dniu [...] października 2019 r. Spółka odwołała się od ww. decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] lipca 2019 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO w Siedlcach w postanowieniu z [...] grudnia 2019r. sprostowało błąd pisarski. Jako jedną z podstawowych przyczyn takiego rozstrzygnięcia SKO wskazało nie dysponowanie przez RDOŚ kompletem dokumentów, w tym dokumentami przedłożonymi przez wnioskodawcę stanowiącymi uzupełnienie przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a którymi dysponował organ I instancji. Nadto organ odwoławczy wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii gospodarowania nawozami organicznymi i związanego z tym wpływem na środowisko. Nadto stwierdził brak wyjaśnienia zjawiska skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami oraz braki raportu w zakresie opisu krajobrazu. SKO ostatecznie nakazało organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, że szczególnym uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a jako podstawę materialnoprawną przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostepnieniu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko .
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw wniesiony przez T.J. na decyzję SKO w Siedlcach z dnia [...] listopada 2019 r.
Organ I instancji w dniu [...] lipca 2020 r., przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Spółki, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia o nazwie.: "Budowa trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina O.".
Organ I instancji, biorąc pod uwagę treść wyroku WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r. oraz decyzji SKO w Siedlcach z [...] listopada 2019 r. w pierwszej kolejności przystąpił do oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.).
Organ I instancji w piśmie z [...] września 2020 r., znak [...] ponownie zwrócił się do kierownika zespołu autorskiego m.p.z.p. Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy w O. o interpretacje przepisów § 15 ust. 2 pkt 2a, czy przepisy planu odnoszą się do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Do organu I instancji wpłynęła interpretacja autora m.p.z.p. - mgr inż. architekta J.W. T. - upr. bud. Nr [...], Podlaska Izba Architektów nr [...], Okręgowa Izba Urbanistów nr [...] dotycząca przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której stwierdzono co następuje: 1) z przedstawionych dokumentów w sprawie wnioskodawcą jest S. Sp. z o.o., z Krajowego Rejestru Sądowego, Numer KRS: [...] wynika, że dotyczy on S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (Dz. 1 Rub. 1), której wspólnikiem jest S. Spółka Akcyjna. Zatem jest to podmiot prowadzący działalność gospodarczą; 2) w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy w O. Nr [...] z [...] października 2003r. § 2 ust. 2 pkt 2a brzmi "2) dopuszcza się z zastrzeżeniem § 4 i § 24 uchwały realizację: a) na terenach upraw polowych /RP/ tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych": 3) przy czym zabudowa zagrodowa to dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny; 4) tym samym należy stwierdzić, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, przy udziale wspólników o takim samym profilu, nie ma cech w którym będą koncentrować się czynności życiowe rolnika i jego rodziny; 5) planowana zabudowa posiada natomiast cechy prowadzenia działalności gospodarczej, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy O.; 6) w planie miejscowym przyjęto, że na gruntach klasy IVb, V i VI dopuszcza się tworzenie nowych "zagród dla gospodarstw specjalistycznych" tradycyjnie "zagrody z budynkami o określonej specjalizacji" zbliżone do definicji określonej w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN Warszawa 2008, według którego "zabudowa zagrodowa" to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście. Działka siedliskowa jest zatem miejscem o charakterze kameralnym, prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w których koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby; 7) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji terminu "tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych", uszczegółowiając zapis "zabudowy zagrodowej". Brak jest również definicji ustawowej tego terminu; 8) zatem budowę fermy drobiu wraz z budynkiem mieszkalnym i infrastrukturą towarzyszącą przez S. Spółkę z o.o. przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą nie można uznać za realizację zabudowy w ramach przepisu § 15 ust. 2 pkt. 2 lit. a) - tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych.
W decyzji z [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy O.a ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina O.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostepnieniu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z m.p.z.p. na danym terenie możliwa jest tylko zabudowa zagrodowa dla gospodarstw specjalistycznych. Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć dom mieszkalny i budynki gospodarcze z zachowaniem ich rodzinnego charakteru Natomiast gospodarstwa specjalistyczne to gospodarstwa rolne specjalizujące się w uprawie wybranych roślin lub hodowli wybranych zwierząt, przy czym w przypadku zwierząt rozmiar hodowli musi odpowiadać kryteriom przyjętym przez organ stosujący prawo przy interpretacji budowy zagrodowej. Nie można zatem uznać za zabudowę zagrodową budowę obiektów wchodzących w skład przedsięwzięcia opisanego we wniosku, którego inwestorem jest spółka prawa handlowego.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1) art. 6, 7, 7a, 7b i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., przez:
a) przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez brak należytego rozważenia charakteru i specyfiki planowanej inwestycji w zakresie planowanej budowy budynków inwentarskich i innych obiektów, a przez to brak rozważenia w tym kontekście słusznego interesu inwestora i proponowanych przez niego rozwiązań;
b) sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, a w szczególności w zakresie charakteru funkcjonalnego planowanej inwestycji i niewłaściwe przyjęcie, że decydujące w danych okoliczności byłoby wydanie decyzji pozytywnej de facto jedynie w sytuacji, gdyby z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna realizująca przedsięwzięcie o charakterze rodzinnym, a nie osoba prawna;
c) uznanie, że fakt bycia spółką prawa handlowego wyklucza możliwość stworzenia zabudowy zagrodowej, podczas gdy w danych okolicznościach jest to argumentacja nieprawidłowa, zwłaszcza w kontekście możliwości przeniesienia decyzji na inny podmiot;
d) brak umożliwienia stronie realizacji przedsięwzięcia ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na tle zaistniałego w sprawie problemu interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej, która to w danych okolicznościach została przyjęta wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. (wątpliwość, która powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść strony); w konsekwencji powyższych naruszeń:
2) naruszenie art. 104 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w powiązaniu z 3) naruszeniem przepisów art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., spółka ostatecznie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem inwestora; - względnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołania rozwinięto treść postawionych zarzutów.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy O. prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2a, jedyną dopuszczalną formą zabudowy na terenie upraw polowych jest tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych. SKO w Siedlcach na podstawie informacji z Krajowego Rejestru Sądowego stwierdziło, że inwestorem jest spółka prawa handlowego – S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której wspólnikiem jest S. Spółka Akcyjna. Skoro przez zabudowę zagrodową rozumieć należy dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, nie sposób uznać, że w projektowanym budynku mieszkalnym koncentrować się będą czynności życiowe inwestora - podmiotu - spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Inwestora - Spółki S. Sp. z o.o. nie można uznać za rolnika indywidualnego prowadzącego gospodarstwo rolne. Spółka S. Sp. z o.o. - wnioskodawca nie posiada statusu rolnika indywidualnego będącego osobą fizyczną, zatem nie ulega wątpliwości, że w związku z definicją zabudowy zagrodowej, nie może spełnić warunków uprawniających do stworzenia zabudowy zagrodowej na przedmiotowym gruncie.
Według organu odwoławczego, realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., stoi w sprzeczności z § 15 ust. 2 pkt 2a m.p.z.p. Powołane przepisy planu nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie oznaczonym symbolem RP tj. teren upraw polowych, gdzie dopuszczalne jest tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych. W ocenie SKO w Siedlcach, przepisy te są precyzyjne i nie pozostawiają możliwości innej ich interpretacji. Skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno Wójt Gminy O. jak i SKO w Siedlcach dokonało interpretacji tego pojęcia. Zdaniem organu odwoławczego, zastosowana wykładania zabudowy zagrodowej nie nosi znamion "archaicznej". W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że na terenie zabudowy zagrodowej zabudowania gospodarcze nie mogą funkcjonować bez budynku mieszkalnego, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe. Charakteru tego nie spełnia inwestor - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, co powoduje, że planowana przez S. sp. z o.o. inwestycja nie może być realizowana na terenach oznaczonych symbolem RP.
W skardze Spółka reprezentowana przez adw. Ł.G. zaskarżyła w całości decyzję SKO w Siedlcach z [...] stycznia 2021 r., nr [...].
Na podstawie art. art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono poniżej wskazane naruszenia przepisów mogące mieć wpływ na wynik sprawy:
1) art. 6, 7, 7a § 1 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez:
a) przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez brak należytego rozważenia charakteru i specyfiki planowanej inwestycji w zakresie planowanej budowy budynków inwentarskich i innych obiektów, a przez to brak rozważenia w tym kontekście słusznego interesu inwestora i proponowanych przez niego rozwiązań;
b) sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, a w szczególności w zakresie charakteru funkcjonalnego planowanej inwestycji i niewłaściwe przyjęcie, że status skarżącego - jako spółki prawa handlowego - wyklucza możliwość uzyskania przez niego decyzji pozytywnej, co w konsekwencji stanowi przejaw nierównego traktowania w porównaniu do sytuacji, gdyby z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, a nie osoba prawna;
c) uznanie, że fakt bycia spółką prawa handlowego wyklucza możliwość stworzenia zabudowy zagrodowej, podczas gdy stanowi to rezultat wykładni ad absurdum w kontekście możliwości przeniesienia decyzji na inny podmiot (co zupełnie pominięto uznając, iż nie ma to znaczenia), albowiem organy obu instancji zgodnie uznały, że nie byłoby żadnych przeszkód w uzyskaniu decyzji pozytywnej, gdyby z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna;
d) brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na tle zaistniałego w sprawie problemu interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej, która to w danych okolicznościach została przyjęta wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. (wątpliwość, która powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść strony);
e) naruszenie przepisów art. 71 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez oparcie na nich utrzymania w mocy decyzji odmownej, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem dokonano błędnej wykładni pojęć związanych z zabudową zagrodową i gospodarstwem specjalistycznym: w konsekwencji powyższych naruszeń: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.
Mając na względzie powyższe: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Spółka wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) na podstawie art. 135 p.p.s.a., o rozważenie zasadności uchylenia w całości orzeczenia wydanego w toku I instancji, to jest decyzji Wójta Gminy O. z [...] listopada 2020r., nr [...]; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja SKO w Siedlcach z [...] stycznia 2021 r., nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że brak jest zgodności lokalizacji planowanego do realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy w O. nr IX/43/2003 z 23 października 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 307 poz. 8274), co z uwagi na treść art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedstawionego we wniosku przedsięwzięcia.
Dalej Sąd stwierdził, że z wyrysu m.p.z.p. jednoznacznie wynika, że działki nr [...] i [...], na których ma być realizowane sporne przedsięwzięcie położone są częściowo w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem RP, a częściowo w strefie określonej symbolem AR. Zgodził się z orzekającymi w niniejszej sprawie organami, że wykładnia przepisów m.p.z.p. dla gminy O. prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2a, jedyną dopuszczalną formą zabudowy na terenie upraw polowych jest tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych, którego to pojęcia m.p.z.p. nie definiuje. Dlatego, jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustaleniu znaczenia tego pojęcia istotna jest wykładnia językowa. W języku potocznym wyraz "zabudowa" oznacza budynki na określonym terenie (według Słownika Języka Polskiego PWN Warszawa 1996 r., str. 829), natomiast "siedlisko" (zagroda) to miejsce, teren czyjegoś zamieszkiwania, osiedlenia (tamże str. 189) - zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi - str. 847. Zatem zabudowa zagrodowa jest miejscem, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny gdzie zaspokajane są ich elementarne potrzeby (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1118/06; z 4 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1536/07; z 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; z 27 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2333/12; z 23 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3066/13 - dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA podkreślił, że z definicji tej jasno wynika, że w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (por.: wyrok NSA z 29 maja 2012r., sygn. akt II OSK 609/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2015 r,, sygn. akt II SA/Po 1161/14). W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji posiłkowo powołał się na definicję zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którą zabudowę zagrodową stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Uznał, że zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko na terenie planowanej fermy powstać ma między innymi budynek mieszkalny. Za bezsprzeczne w przedmiotowej sprawie uznał również, że inwestorem jest spółka prawa handlowego – S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której wspólnikiem jest S. Spółka Akcyjna - informacja z Krajowego Rejestru Sądowego. Skoro zaś, jak wskazano wyżej przez zabudowę zagrodową rozumieć należy dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, nie sposób uznać, inwestora - Spółki S. Sp. z o., za rolnika indywidualnego prowadzącego gospodarstwo rolne, które to pojęcie zostało z kolei zdefiniowane w art. 6 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1655 ze zm.).
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, że realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., stoi w sprzeczności z treścią § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a przedmiotowego m.p.z.p.
W dalszej części uzasadnienia WSA podzielił stanowisko organów odnośnie interpretacji pojęcia "zabudowa zagrodowa". W ocenie Sądu I instancji, zastosowana w przywołanych wyrokach wykładnia pojęcia "zabudowa zagrodowa" nie nosi znamion "archaicznej" zwłaszcza w kontekście cytowanych wyżej przepisów ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1655 ze zm.), które rozwijają treść pojęcia "zabudowa zagrodowa". W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że na terenie zabudowy zagrodowej zabudowania gospodarcze nie mogą funkcjonować bez budynku mieszkalnego, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe. Charakteru tego nie spełnia inwestor - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, co powoduje, że planowane przez S. sp. z o.o. przedsięwzięcie nie może być realizowane na terenach oznaczonych symbolem RP. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność ewentualnego przeniesienia decyzji środowiskowej nie jest przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania. Wobec powyższego nie można stwierdzić naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się dalej do zarzutów skargi WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r. SKO w Siedlcach szczegółowo i prawidłowo wyjaśniło podstawy prawne decyzji, którą odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina O.". W ocenie Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gmina O.". Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez SKO w Siedlcach w zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego. WSA zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, które odpowiada kryteriom określnym w art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Siedlcach pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim była odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono następujące naruszenia, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy:
1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
a. zaaprobowanie przez Sąd stanowiska wyrażonego przez organy administracyjne obu instancji i uznanie, że prawidłowe w danych okolicznościach było najpierw wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, a następnie jej utrzymanie w mocy pomimo wykazywania okoliczności związanych z niezasadnym w danych okolicznościach łączeniem statusu prawnego wnioskodawcy (formy prawnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) skutkującego bezpośrednim wpływem na ocenę złożonego wniosku w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, albowiem w ramach przedmiotowego postępowania bada się kryteria dotyczące wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie osoby wnioskodawcy-inwestora;
b. pominięcie charakteru funkcjonalnego planowanej inwestycji i niewłaściwe przyjęcie, że status skarżącego - jako spółki prawa handlowego - wyklucza możliwość uzyskania przez niego decyzji pozytywnej, co w konsekwencji stanowi przejaw nierównego traktowania w porównaniu do sytuacji, gdyby z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, a nie osoba prawna, a ponadto jest przejawem dyskryminacyjnej oceny tego podmiotu w kontekście całokształtu okoliczności sprawy;
c. uznanie, że fakt bycia spółką prawa handlowego wyklucza możliwość stworzenia zabudowy zagrodowej, podczas gdy stanowi to rezultat wykładni ad absurdum w kontekście możliwości przeniesienia decyzji na inny podmiot (uznając, iż nie ma to znaczenia), albowiem organy obu instancji zgodnie uznały, że nie byłoby żadnych przeszkód w uzyskaniu decyzji pozytywnej, gdyby z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna;
w konsekwencji powyższego
2) naruszenie przepisów art. 71 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 15 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy w O. nr IX/43/2003 z dnia 23 października 2003 r. poprzez błędną wykładnię i oparcie na ich podstawie rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka niezgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem decydowało bezpośrednio o rozstrzygnięciu zawartym w sentencji wyroku;
a w konsekwencji powyższych naruszeń
3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w prawidłowym stanie rzeczy należało zastosować art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz rozważyć możliwość uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji), co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji opierają swój tok rozumowania w oparciu o kryteria, które wychodzą poza ramy przedmiotowej ustawy. W świetle art. 71 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odnoszą się wyłącznie do oceny przedsięwzięcia. Zgodnie z definicją ustawową tego pojęcia rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W konsekwencji powyższego uznać należałoby, że ocena planowanego przedsięwzięcia podlega badaniu przez pryzmat spełniania przez nie warunków wynikających z treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenie nie powinien zatem podlegać wnioskodawca, albowiem nie wynika to z treści obowiązujących przepisów.
Prawidłowym, zdaniem skarżącego, byłoby przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w pełni realizuje wytyczne wynikające z obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Co więcej, w toku administracyjnym wskazano, że gdyby wniosek został złożony przez osobę fizyczną wówczas decyzja miałaby charakter pozytywny dla wnioskodawcy.
Dalej skarżący kasacyjnie stwierdził, że wykładnia przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została dokonana wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. jako dokonana z rozstrzygnięciem wątpliwości na niekorzyść strony. Skoro organ doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie ujawniły się doniosłe z punktu widzenia rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne, to wówczas jego obowiązkiem było skorygowanie wadliwej decyzji poprzez rozstrzygnięcie na korzyść strony. Brak jest podstaw jednocześnie do uznania, aby sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zostało to całkowicie pominięte w toku oceny sprawy przez Sąd I instancji. Sąd I instancji całkowicie pominął, że w panującym obrocie gospodarczym funkcjonują podmioty, których charakter prawny jest zróżnicowany. Za rolnika może zostać uznana zarówno osoba fizyczna jak i osoba prawna. Wyobrazić sobie można przecież rolnika, który chcąc zminimalizować ryzyko gospodarcze podejmuje działalność za pośrednictwem spółki prawa handlowego. Jednocześnie należy dostrzec, że charakter działalności wykonywanej przez taką osobę niczym nie będzie się różnić pod względem kryterium funkcjonalnego - oba podmioty, wszakże wykonywałyby tożsame prace i działalność. Skarżący konsekwentnie uznaje, że najwłaściwszym byłoby przyjęcie kryterium funkcjonalnego, co należałoby rozumieć jako konkretna działalność, która jest wykonywania na planowanej inwestycji i której służy "zagroda" (bez względu na podmiot). Skarżący stwierdził, że Sąd I instancji powtórzył błąd organów administracyjnych polegający na wykluczeniu funkcjonowanie gospodarstw rodzinnych prowadzonych na większą niż przeciętna skalę i w innej niż najpopularniejsza forma, która nie jest jednoznacznie kwalifikowana w praktyce i orzecznictwie. Zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok nie może się zatem ostać w konfrontacji z tym, że gdyby wniosek został złożony przez osobę fizyczną wówczas spełnione zostałyby wszelkie wymagane prawem warunki i najpewniej zostałaby wydana decyzja pozytywna.
W konsekwencji powyższego skarżący uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 71 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 15 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy w O. nr [...] z dnia [...] października 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię w kontekście statusu prawnego skarżącego i rzekomo zachodzącej niezgodności na tym tle. Niezasadne było zatem oparcie na ich podstawie rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka niezgodności planowanej inwestycji (a nie skarżącego) z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, że planowane przedsięwzięcie spełniało wszystkie wymagane prawem wymogi i co nie było jednocześnie kwestionowane, jeśli chodzi o rozważania dotyczące samego przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21).
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował dokonaną przez organy administracji publicznej nieprawidłową wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy O., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w O. nr [...] z [...] października 2003 r. Przed przystąpieniem jednak do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych należy poczynić kilka istotnych uwag dotyczących charakteru prawnego planu miejscowego.
Przypomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że na terenie działania organu, który go ustanowił ma charakter prawa powszechnie obowiązującego. Do wykładni postanowień planu miejscowego należy więc stosować metody właściwe dla wykładni innych aktów normatywnych, a więc wykładnię funkcjonalną, celowościową i systemową, a nie tylko literalną. Wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od postanowień innych powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3550/19). Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku sygn. akt II OSK 1804/19). Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że konsekwencją normatywnego charakteru planu miejscowego, jest konieczność zastosowania przy jego wykładni metod właściwych dla aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni gramatycznej nie są wystarczające do kwalifikacji faktów i ustalenia normatywnej konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż interpretacji norm prawa miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów zawartych w Konstytucji RP (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją M. Wierzbowski, Alicja Plucińska- Filipowicz wydanie 3, str. 241). W wyroku z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2629/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " nie można wykluczyć możliwości i potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii specjalistycznej z zakresu urbanistyki, czy też architektury, w procesie wykładni norm planu miejscowego. Odczytanie treści pojęć z tego zakresu, które nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania zdefiniowane, a interpretacja systemowa także nie przynosi jasnych rezultatów, powinno sięgać do określeń stosowanych w analizowanej dziedzinie nauk technicznych, w tym przypadku w architekturze i urbanistyce.
Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy czym strona skarżąca upatruje naruszenie tych przepisów w bezpodstawnym akcentowaniu statusu prawnego wnioskodawcy (spółka prawa handlowego) skutkującego bezpośrednim wpływem na ocenę złożonego wniosku w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podczas gdy okoliczność ta nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem badaniu podlega wyłącznie planowane przedsięwzięcie, a nie osoba wnioskodawcy – inwestora, niewłaściwe przyjęcie, że status skarżącego wyklucza możliwość uzyskania pozytywnej dla niego decyzji co stanowi przejaw nierównego traktowania w odniesieniu do sytuacji gdyby z wnioskiem takim wystąpiła osoba fizyczna oraz bezzasadnego przyjęcia, że status spółki prawa handlowego wyklucza możliwość stworzenia zabudowy zagrodowej.
Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Natomiast przepis art. 6 k.p.a. wprowadza w postepowaniu administracyjnym zasadę praworządności zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a 7a k.p.a. nakazuje w sprawach w których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnień, a w sprawie powstają wątpliwości co do treści normy pranej, wątpliwości te rozstrzygać na korzyść strony , chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób prawnych , na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z kolei przepis art. 8 § 1 k.p.a. konstytuuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli poprzez prowadzenie postepowania zgodnie z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że orzekające w niniejszej sprawie organy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające powyższych przepisów nie naruszyły. Ustaliły i przedstawiły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym rodzaj przedsięwzięcia w oparciu o dane przedstawione przez wnioskodawcę we wniosku, miejsce jego realizacji, status prawny wnioskodawcy, ustaliły i przedstawiły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym przedsięwzięcie miało być realizowane. Okoliczności, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały pominięte zostały przez organ ustalone i opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z tym że zostało im nadane odmienne znaczenie przy rozstrzygnięciu sprawy niż zakładała strona, w szczególności przy ustalaniu czy planowane przedsięwzięcie należy uznać za zabudowę zagrodową w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., o której mowa w § 15 i § 16.
Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki co do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenia przepisów art. 71 i art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 15 i § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., które to naruszenie spółka upatruje w błędnym uznaniu, że zachodzi niezgodność między planowanym przedsięwzięciem z postanowieniami tego planu. Stosownie do treści art. 80 ust. 2 u.d.i.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja nie należy do katalogu zwolnionych z obowiązku wykazania zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły ocenę przedsięwzięcia w zakresie zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem.
Postanowienia obowiązującego planu mają charakter wiążący dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konsekwencją zaś stwierdzenia sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zwolnienie organu prowadzącego postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Podkreślić jednocześnie należy, że ocena "zgodności" wymagana w art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie może przerodzić się w ocenę sposobu zrealizowania przez organ gminy władztwa planistycznego, bowiem służy temu zupełnie inne postępowanie, prowadzone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (bądź w trybie nadzoru). Istota sporu w niniejszej sprawie w zakresie oceny zaistnienia przesłanki niezgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia czy przedstawione we wniosku przedsięwzięcie może zostać uznane zabudowę zagrodowa gospodarstwa specjalistycznego w rozumieniu § 15 pkt ust. 2 pkt 2 lit. a) tegoż planu. Z treści tego przepisu wynika, że na gruntach o podstawowym przeznaczeniu uprawy rolne jedyną dopuszczalną zabudową jest tworzenie nowych zagród dla gospodarstw specjalistycznych. Powyższy plan nie zawiera jednak definicji tego pojęcia, podobnie takiej definicji nie odnajdzie się w aktach prawnych powszechnie obowiązujących rangi ustawowej czy też przepisach wykonawczych. Tym samym zasadnie organy jak i Sąd I instancji uznając, że zdefiniowane tego pojęcia ma kluczowe znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim do udzielenie odpowiedzi czy planowane przedsięwzięcie nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie na którym ma być zrealizowane, niezbędnym jest sięgnięcie do poglądów wyrażanych w tym przedmiocie w orzecznictwie sądowym. Dokonując analizy orzecznictwa, a nadto odwołując się do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym w tym zakresie zasadnie zarówno organy jak i Sąd uznały, że zabudowa zagrodowa to miejsce gdzie posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarcza, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, gdzie są zaspakajane jego elementarne, podstawowe potrzeby życiowe, które rolnik uważa za swoje centrum życiowe. W orzecznictwie podkreśla się, co również uczynił w niniejszej sprawie Sąd i instancji, że w zespole budynków składających się na zabudowę zagrodową przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. Natomiast przez gospodarstwo specjalistyczne należy rozumieć gospodarstwo specjalizujące się w uprawie wybranych roślin lub w hodowli wybranych zwierząt. Za taką wykładnią przepisów planu zagospodarowania przestrzennego przemawia także stanowisko autora powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego architekta J.M. T. Tym samym należy uznać, że przedstawione przez wnioskodawcę przedsięwzięcie nie może zostać zdefiniowane jako zabudowa zagrodowa gospodarstwa specjalistycznego. W przedstawionej definicji tegoż przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji słusznie kładzie się akcent na to, że zabudowa zagrodowa jest miejscem, którego jednym z podstawowych przeznaczeń oprócz bycia "warsztatem pracy rolnika" jest zaspokojenie jego i jego rodziny potrzeb mieszkaniowych. Zabudowa zagrodowa stanowiąc siedlisko jest co do zasady elementem składowym większej całości jaką jest gospodarstwo rolne. Tej podstawowej i koniecznej cechy jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rolnika nie posiada przedsięwzięcie przedstawione we wniosku o określenie warunków środowiskowych jego realizacji. Zgodnie z opisem przedsięwzięcie to miało polegać na budowie trzech obiektów inwentarskich (kurników) łącznie na ponad 66.000 miejsc, sortowni jaj, silosów paszowych, budynków: technicznego, socjalno- gospodarczego i mieszkalnego, studni, stacji uzdatniania wody. Nie przesądza o tym zamieszczenie w opisie przedsięwzięcia informacji o tym, że jeden z zrealizowanych budynków będzie budynkiem mieszkalnym. We wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jako inwestora wymienia się spółkę prawa handlowego. To wyklucza, jak zauważył Sąd I instancji, posiadanie, w przypadku realizacji przedsięwzięcia, podstawowej cechy jakim jest między innymi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rolnika. Pojęcie rolnika należy utożsamiać w kontekście definicji zabudowy zagrodowej z osobą fizyczną, co zostało wykazane przez Sąd I instancji poprzez odwołanie się do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.
Za przyjęciem wyżej przedstawionej definicji zabudowy zagrodowej przemawia również okoliczność, że działki na których miało być realizowane przedsięwzięcie podobnie jak i przyległy teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod uprawy rolne. Natomiast tworzenie nowej zabudowy zagrodowej jest dopuszczalne, czyli nie może doprowadzić do zmiany dotychczasowego przeznaczenia podstawowego, a jedynie tworzyć jego uzupełnienie. Do takiego wniosku prowadzi zarówno wykładnia funkcjonalna i celowościowa. Zamiarem prawodawcy uchwalającego powyższy plan miejscowy było zachowanie dotychczasowego charakteru tych terenów. Realizacja natomiast planowanego przedsięwzięcia jak i podobnych gospodarstw specjalistycznych skutkowałaby faktyczną zmianą dotychczasowego sposobu wykorzystania tych gruntów.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, że dokonując oceny zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno organy jak i Sąd I instancji błędnie uwzględniały status wnioskodawcy (inwestora) będącego spółka prawa handlowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego umknęło uwadze skarżącej, że uczyniono to w celu udzielenia odpowiedzi na podstawowe pytanie w niniejszej sprawie czy przedstawione przedsięwzięcie może być uznane za zabudowę zagrodową gospodarstwa specjalistycznego w rozumieniu postanowień tegoż planu, z którym to pojęciem nierozerwalnie jest związane zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rolnika jako osoby fizycznej. Takiej cechy zapewne nie posiada realizacja przedsięwzięcia przedstawionego we wniosku miedzy innymi z uwagi na fakt, że jej inwestorem jest osoba prawna. Nie jest zasadnym odwołanie się do definicji gospodarstwa rolnego zawartej 553 kodeksu cywilnego, co uczyniła skarżąca w uzasadnieniu skargi. Po pierwsze definicja gospodarstwa rolnego w tym przepisie została stworzona na potrzeby prawa cywilnego regulującego stosunki cywilnoprawne. Nadto nie może budzić wątpliwości, że zakres pojęcia zabudowa zagrodowa nie jest tożsamy z pojęciem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 kodeksu cywilnego. W rozumieniu prawa cywilnego zabudowa zagrodowa zdaje się być tylko jednym z elementów (części) gospodarstwa rolnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a, poprzez dokonanie interpretacji przepisów § 15 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. w sposób niekorzystny dla skarżącej spółki, mimo istnienia wątpliwości, co do sposobu interpretacji tych przepisów. Sformułowanie treści tego zarzutu nie pozwala na wyrażenie tezy, że w prawie polskim obowiązuje zasada rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony skarżącej. Odnośnie wątpliwości co do treści norm prawnych należy w skazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, OSP 2021 r. nr 7-8, poz. 64; z dnia 18 października 2022 r., sygn. III OSK 1347/21, LEX nr 3503398. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie orzeczonego wobec skarżącej nakazu usunięcia odpadów, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. I GSK 264/09, LEX nr 744745). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez organy w trakcie prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Za naruszenie zasady równego traktowania stron nie można uznać przyjęcia przez organ niekorzystnej dla strony wykładni pojęcia "zabudowa zagrodowa gospodarstwa specjalistycznego" poprzez przyjęcie, że jednym z istotnych elementów definicji tego pojęcia jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rolnika będącego osobą fizyczna co, zdaniem skarżącej spółki, wyłącza bezprawnie z możliwości realizacji na terenie wprowadzającym taki warunek osoby prawne, a w szczególności spółki prawa handlowego i nie uwzględnia faktu, że tak zabudowa może zostać zbyta osobie fizycznej. Kwestia przeniesienia uprawnień nie jest, jak zasadnie podkreślił w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, przedmiotem niniejszego postępowania. Nie podlega również badaniu w niniejszej sprawie zgodność postanowień planu z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.
Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania T.J. o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie spółki zwrotu poniesionych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych mimo wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z uwagi na treść art. z uwagi na treść art. 203 i 204 p.p.s.a.