III OSK 1571/22

III OSK 1571/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Piotr Korzeniowski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 137/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-03-03
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 137/21 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 137/21, zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia punktu 2. i punktu 3. wniosku M.W. z dnia 23 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
M.W., powołując się na okoliczność zawarcia przez Gminę [...], w postępowaniu przetargowym na budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego dla [...] Obszaru Funkcjonalnego, umowy ze Spółką [...] nr [...] z dnia 18 grudnia 2020 r., wnioskiem z dnia 23 września 2021 r., skierowanym do Wydziału Inwestycji i Remontów Urzędu Miasta [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p"), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zawarcia i realizacji ww. umowy, poprzez (m.in.):
1. przekazanie kserokopii projektów umów podwykonawczych, które wykonawca, podwykonawca lub dalszy podwykonawca zobowiązany był przedłożyć inwestorowi zgodnie z § 7 ust. 5 umowy, wraz z pismami przewodnimi/korespondencją, z którą były zgłaszane jednak wyłącznie w zakresie firm podwykonawczych branży fotowoltaicznej (pkt 2. wniosku),
2. przesłanie kserokopii przedłożonych przez podmioty, o których mowa w pkt. powyżej, poświadczonych za zgodność z oryginałem umów o podwykonawstwo, które wykonawca, podwykonawca lub dalszy podwykonawca zobowiązany był złożyć inwestorowi zgodnie z § 7 ust. 9 umowy (pkt 3. wniosku).
W odpowiedzi na powyższy wniosek Sekretarz Miasta [...], w piśmie z dnia 12 października 2021 r., znak: KP-PP-I.1431.443.2021, odnosząc się do żądania zawartego w pkt 2. wniosku, wskazał, że umowa z podwykonawcą oraz posiadana korespondencja są dokumentami prywatnymi i w związku z tym ich postać (nośnik) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że informację publiczną co do postaci i treści stanowią jedynie dokumenty urzędowe, którymi są dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazane we wniosku dokumenty (kopie dokumentów) nie spełniają wymienionych przesłanek i nie mogą być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia poświadczonych za zgodność z oryginałem umów o podwykonawstwo, wyrażonego w pkt 3. wniosku, organ stwierdził, że nie może ono zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p., albowiem żaden z przepisów tej ustawy, w tym przepisów określających formy dostępu do informacji publicznych (art. 3, art. 7, art. 8, art. 9a, art. 11 i art. 12), nie nakłada na adresata wniosku obowiązku potwierdzania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu przedstawionym w powyższym piśmie wnioskodawczyni w dniu 2 grudnia 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 września 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej, w części dotyczącej żądania wyrażonego w jego pkt 2. i 3.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "P.p.s.a."), ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., uznał skargę za zasadną.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do odrzucenia skargi, w tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Podstawy ku temu nie daje okoliczność, że skarżąca błędnie oznaczyła w treści skargi stronę postępowania – jako Gminę [...], pomijając tym samym organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sprawie, tj. Prezydenta [...]. Stosownie bowiem do art. 26 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. Oznacza to, że podejmuje on czynności prawne oraz techniczno-organizacyjne w imieniu gminy. W tej sytuacji uznanie, iż oznaczenie w treści skargi "Gminy [...]" jako strony postępowania, zamiast "Prezydenta [...]", stanowi podstawę do odrzucenia skargi, byłoby przejawem nadmiernego rygoryzmu – zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, w której nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia 29 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, został skierowany do Urzędu Miasta [...], będącego aparatem pomocniczym Prezydenta [...], a zatem to Prezydent [...] był w istocie adresatem wniosku, obowiązanym do jego załatwienia. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że złożona skarga – pomimo błędnego oznaczenia w jej treści Gminy [...] jako strony postępowania – dotyczy bezczynności Prezydenta [...].
W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że Prezydent [...] – jako organ władzy publicznej – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Poza sporem jest również, że organ ten, z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedział na wniosek skarżącej. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji zachodzi jednak nie tylko wtedy, gdy podmiot taki nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną (ewentualnie, mimo posiadania takiego charakteru, nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p.), wówczas – jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – ogranicza się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p., czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny. W związku z powyższym, okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ odpowiedział pisemnie na wniosek skarżącej, nie przesądza o braku jego bezczynności w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w udzielonej odpowiedzi organ stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje nie spełniają kryteriów informacji publicznej (w tym wypadku – jak uznał organ – nie tyle ze względu na treść, co na formę (postać), w jakiej – według żądania skarżącej – miałyby zostać udostępnione), Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie tego wniosku, zobowiązany jest stanowisko to zweryfikować.
Ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem prawa do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pojęcia informacji publicznej nie można więc odnosić wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie dla oceny charakteru danego dokumentu pod takim kątem ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, że umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informacje publiczne i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to do informacji tych służyć będzie dostęp na podstawie przepisów u.d.i.p. Kryterium uzyskania dostępu do treści dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego.
Przedmiotem żądania skarżącej jest udostępnienie – w formie kserokopii – projektów umów o podwykonawstwo, przedłożonych przez [...] S.A. w związku z umową zawartą z Gminą [...] w postępowaniu przetargowym na budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego dla [...] Obszaru Funkcjonowania, a także – w formie uwierzytelnionych kserokopii – umów o podwykonawstwo przedstawionych zamawiającemu w związku z realizacją ww. zadania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane dokumenty - pomimo, że nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - zawierają w swej treści informacje publiczne. Wskazać należy, że zasady i kryteria zawierania umów o podwykonawstwo w ramach realizacji zamówień publicznych, zostały szczegółowo określone w przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm., dalej "p.z.p." - dział VII rozdział 5). W przypadku umów o podwykonawstwo na zamówienia na roboty budowlane (a więc takich, do których odnosił się wniosek skarżącej) – powołana ustawa nakłada na wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego wykonawcę obowiązek przedłożenia zamawiającemu projektu takiej umowy, zaś zamawiający w określonym ustawowo terminie może wnieść zastrzeżenia do projektu (art. 464 ust. 1 i 3 p.z.p.). Zaakceptowanie przez zamawiającego przedłożonego projektu takiej umowy, skutkujące jej zawarciem przez wykonawcę z podwykonawcą lub dalszym podwykonawcą, wiąże się ponadto z obowiązkiem zapłaty przez zamawiającego bezpośrednio podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy (w przypadku umów o podwykonawstwo, których przedmiotem są dostawy lub usługi) wymagalnego wynagrodzenia w przypadku uchylania od obowiązku zapłaty odpowiednio przez wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego podwykonawcę (art. 465 ust. 1). Umowy o podwykonawstwo, a w przypadku umów o podwykonawstwo na roboty budowlane – również ich projekty, niewątpliwie zatem stanowią dokumenty wytworzone w związku z realizacją zadań publicznych, a przy tym są dokumentami niezbędnymi dla ich realizacji w ramach procedury uregulowanej w p.z.p. Ponadto dokumenty te dotyczą wydatkowania środków publicznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że zawierają one informacje publiczne. Jednocześnie, wobec treści art. 18 ust. 1 p.z.p., przesądzającego o jawności postępowania o udzielenie informacji publicznej, uznać należy, że informację publiczną stanowi pełna treść żądanych umów (projektów umów).
Zasadą jest, że dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację. Jeżeli jednak – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – treść żądanych w trybie u.d.i.p. dokumentów (umów), niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowi informację publiczną wytworzoną w zawiązku z realizacją zadania publicznego, uznać należy, że wnioskodawca – określając formę udostępnienia owych treści – jest uprawniony do żądania udostępnienia kserokopii dokumentu, w którym jest ona zawarta. W takiej sytuacji nie dojdzie bowiem do udostępnienia wnioskodawcy – poza informacjami publicznymi – również informacji niespełniających tego kryterium. Charakter uprawnienia do uzyskania dostępu do informacji publicznych powoduje natomiast, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w takiej sprawie, wyznaczając zakres swojego żądania poprzez wskazanie nie tylko tego, jakie informacje chce otrzymać, ale również poprzez określenie formy i sposobu jej otrzymania. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W świetle przytoczonego przepisu celem postępowania podmiotu zobowiązanego powinno być więc doręczenie odpowiedzi w formie i w sposób, jakie wybrał wnioskodawca. Sposób udzielenia informacji oznacza w tym wypadku tryb, w jakim wnioskodawca życzy sobie, aby informacji mu udzielono (np. wysłanie pocztą, odbiór osobisty, wgląd do dokumentów lub przesłanie pocztą elektroniczną), natomiast przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca chce otrzymać informację (np. kopia dokumentu, scan, zapis na elektronicznym nośniku - por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2018, str. 187). W obu tych kwestiach, co do zasady, decydująca jest wola wnioskodawcy, który określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną. Natomiast organ nie może go w tym zakresie zastępować, a wyjątkowo, jeżeli nie może wydać informacji w formie lub w sposób wskazany przez wnioskodawcę - powinien wdrożyć odrębny tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Z tych względów nie budziło wątpliwości Sadu I instancji, że Prezydent [...] pozostaje w sprawie bezczynny w załatwieniu pkt 2. wniosku skarżącej z dnia 29 września 2021 r. Nieuprawnione jest bowiem stanowisko organu, że skarżąca nie może domagać się udostępnienia w trybie u.d.i.p. treści wskazanych w tej części wniosku projektów umów o podwykonawstwo, w formie kserokopii tych dokumentów.
Odnosząc się natomiast do żądania zawartego w pkt 3. wniosku, dotyczącego udostępnienia poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii przedłożonych umów o podwykonawstwo, WSA w Lublinie zgodził się z organem w zakresie, w jakim stwierdził, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości udostępnienia informacji publicznej w takiej formie, tj. jako uwierzytelnionej kopii dokumentu. Sąd stwierdził przy tym jednak, że również tej części wniosku organ nie załatwił w sposób prawidłowy. W takim przypadku zastosowanie znajdował bowiem przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p., według którego organ powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób i w jakiej formie informacja ta może być udostępniona. Wówczas, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Skoro Prezydent nie zastosował wspomnianego trybu postępowania w odniesieniu do punktu 3 wniosku skarżącej, to uznać trzeba, że również w tym zakresie pozostaje w bezczynności.
Z tych względów, WSA w Lublinie zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia pkt 2. i pkt 3. wniosku skarżącej z dnia 23 września 2021 r. i jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanej w tym wniosku informacji oraz możliwości jej udostępnienia w żądanej przez skarżącą formie. Nadto organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek ten odpowiedział z zachowaniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.
W dniu 29 kwietnia 2022 r., skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezydent [...], w zaskarżając go w zakresie pkt I, II i IV oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz rozpoznanie i oddalenie w tym zakresie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że umowy podwykonawstwa będące dokumentami prywatnymi stanowią informację publiczną w zakresie ich postaci i podlegają udostępnieniu na podstawie tych przepisów, w zakresie ich postaci, tak jak to zostało przewidziane dla dokumentów urzędowych;
2. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Prezydent [...] nie rozpoznał wniosku skarżącej w sposób prawidłowy, a tym samym pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku;
3. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Prezydent [...] winien powiadomić wnioskodawczynię o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób i w jakiej formie informacja ta może być udostępniona, podczas gdy żądanie przedłożenia poświadczonych za zgodność umów podwykonawczych będących dokumentami prywatnymi nie może podlegać rygorom tego przepisu, gdyż nie stanowi informacji publicznej, a ponadto żądana forma udostępnienia dokumentów nie została w ogóle przewidziana w u.d.i.p., a także organ nie wskazywał, że forma zgodna z wnioskiem nie jest możliwa do zachowania z uwagi na brak środków technicznych;
4. art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w zaskarżonym zakresie i stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] na wniosek skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto - i niezależnie od powyższego - organ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a tym samym oddalenie skargi na bezczynność.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. poprzez uznanie, że umowy podwykonawstwa będące dokumentami prywatnymi stanowią informację publiczną w zakresie ich postaci i podlegają udostępnieniu na podstawie tych przepisów, w zakresie ich postaci, tak jak to zostało przewidziane dla dokumentów urzędowych. Przedstawione w tym zarzucie stanowisko jest błędne. Ustawodawca w Prawie zamówień publicznych zobowiązał wykonawcę w art. 464 ust. 1 p.z.p. do przedłożenia zamawiającemu projektu ww. umowy, przy czym podwykonawca lub dalszy podwykonawca jest obowiązany dołączyć zgodę wykonawcy na zawarcie umowy o podwykonawstwo o treści zgodnej z projektem umowy. Zamawiający kontroluje taką umowę, kierując się przesłankami określonymi w art. 464 ust. 3 p.z.p. i w razie ich wystąpienia jest uprawniony do złożenia zastrzeżeń co do umowy. Celem takiego rozwiązania jest ochrona podwykonawców, tak aby w ich umowach nie było postanowień mniej korzystnych dla podwykonawców, od rozwiązań z umów między zamawiającym a wykonawcą, w zakresie kar umownych oraz warunków zapłaty wynagrodzenia (Uzasadnienie do projektu ustawy Prawo zamówień publicznych. Druk sejmowy nr 3624. Sejm VIII Kadencji). Ustawodawca nałożył zatem na zamawiających, a więc podmioty wykonujące zadania publiczne – ważne obowiązki w zakresie chronienia podwykonawców przed nadużyciami ze strony głównych wykonawców. W tym zakresie orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, np. kontrolnych lub nadzorczych" (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11).
Przypomnieć też należy, że polityczne prawo dostępu do informacji publicznej jest instrumentem społecznej kontroli przez obywateli wywiązywania się przez podmioty wykonujące zadania publiczne z nałożonych na nie zadań. Tak więc dostęp do umów doręczonych przez wykonawcę zamawiającemu, na podstawie art. 464 ust. 1 p.z.p., umożliwi osobie korzystającej z prawa do informacji publicznej ocenę działania zamawiającego w zakresie wywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art 464 ust. 3 p.z.p. Uznać zatem należy, że dane zawarte w przestawionych, na podstawie art. 464 ust. 1 p.z.p., umowach zawartych z wykonawcą wyłonionym na podstawie procedury zamówienia publicznego z podwykonawcami zawierają informacje publiczne, ponieważ pozwalają ocenić sposób realizacji obowiązków ustawowych przez wykonawcę. Nadto, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, dokumenty te dotyczą również sposobu wydatkowania środków publicznych, a zatem zawierają informacje publiczne. W świetle powyższych rozważań, nieuprawniony jest zatem zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tym przypadku wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ słusznie podniósł, że nie wykazywał, że odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu braku środków technicznych. Wyjaśnić bowiem należy, że tryb poinformowania wnioskodawcy o tym, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonym we wniosku, dotyczy jedynie sytuacji określonej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a więc wtedy, gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek nie może go udostępnić w formie wskazanej we wniosku ze względu na brak odpowiednich środków technicznych. Tymczasem w sprawie skarżący kasacyjnie organ nie udostępnił żądanych poświadczonych za zgodność kserokopii projektów umów zwartych między wykonawcą a podwykonawcami, ponieważ uznał, że nie zawierają one informacji publicznej. Dodać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje, aby informacja publiczna w postaci kopii dokumentów była udostępniana poprzez przekazanie ich poświadczonych za zgodność kopii. W tym zakresie wystarczą same kopie dokumentów, ponieważ elementem chroniącym ich prawdziwość jest określona w art. 23 u.d.i.p. odpowiedzialność karna za bezprawne nieudzielenie informacji publicznej. Niemniej jednak, w świetle przestawionych wyżej rozważań dotyczących pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, uznać należy, że mimo błędnego wskazania przez WSA w Lublinie trybu postępowania, kopie umów, których żąda skarżąca zawierają informacje publiczne, a tym samym podlegają one udostępnieniu na zasadach wskazanych w u.d.i.p.
Z powyższych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Skoro WSA w Lublinie prawidłowo stwierdził, że żądane we wniosku informacje są informacjami publicznymi i organ nie udostępnił tych informacji, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie mógł skargi oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę, w zakresie pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 23 września 2021 r. będzie związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu pierwszej instancji, natomiast w zakresie pkt 3 tego wniosku stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.
Z uwagi, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.