III OSK 157/23

III OSK 157/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 102/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-10-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz  stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 102/22 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok w całości; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi do rozpoznania wniosku R.P. z dnia 5 marca 2020 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku R.P. z dnia 5 marca 2020 r.; IV. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; V. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz R.P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Łd 102/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi R.P. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów.
W treści skargi wskazał, że skargę wnosi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, w tym wniesionym ponagleniu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, postanowieniem z 5 października 2021 r. stwierdziło że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu złożonego w dniu 5 marca 2020 r. przez skarżącego, stwierdzając jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało Prezydenta Miasta Łodzi do rozpatrzenia tego podania w sposób określony w przepisach k.p.a. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia mu niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. W konsekwencji zdaniem skarżącego Prezydent Miasta Łodzi był zobowiązany do rozpatrzenia podania w sposób określony w przepisach k.p.a., zatem pozostawanie ponownie złożonego podania bez rozpatrzenia, gdzie jako podstawę prawną wskazano powtórnie art. 64 § 2 k.p.a., stanowi w ocenie strony jawne naruszenie obowiązków nałożonych postanowieniem Kolegium, poprzez nierozpatrzenie sprawy we wskazanym terminie jak również w sposób niezgodny z przepisami. Podkreślił, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi, nie został poinformowany co do przyczyn oraz środków zapobiegawczych bezczynności podjętych przez Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wniosek strony pozostał bez rozpoznania ze względu na braki formalne tj. brak przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji legalizacyjnej). Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1592 ze zm.) precyzyjnie wskazuje jakie wymagania winien spełniać wniosek posiadacza odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy o odpadach uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów i który obowiązany był, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., przedłożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji.
W piśmie procesowym datowanym na 9 września 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592; dalej: u.o.z.) nałożono na posiadaczy odpadów, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskali zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek dostosowania do nowych wymogów i złożenia wniosku o zmianę decyzji uwzgledniającego wskazane wymagania. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 14 ust. 1 ustawy przewidywał dwunastomiesięczny termin na dopełnienie obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę dotychczas posiadanej decyzji, jednak przepisem art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, termin ten przedłużony został do dnia 5 marca 2020 r.
W myśl art. 14 ust. 1 u.o.z. posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji (...), zaś do wniosku zobowiązany był dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane (art. 14 ust. 2 pkt 7 u.o.z.).
Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.o.z., jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Zdaniem Sądu I instancji, Prezydent Miasta Łodzi, zawiadomieniem z 9 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 14 ust. 4 u.o.z., informując skarżącego o wygaśnięciu z mocy prawa posiadanego przez niego zezwolenia, z uwagi na to, iż złożony przezeń wniosek z 5 marca 2020 r. na spełniał wymogów ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, załatwił wniosek skarżącego z 5 marca 2020 r. W konsekwencji nie można temu organowi postawić zarzutu bezczynności w przedmiocie rozpoznania tegoż wniosku.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., zaskarżył w całości Sądu I instancji i zaskarżonemu wyrokowi, działając w zakresie podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
a) art 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) oraz w zw. z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 12 k.p.a., art. 70, art. 77 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że:
- w niniejszej sprawie organ I instancji nie dopuścił się bezczynności, gdyż prawidłowo załatwił sprawę w drodze udzielenia skarżącemu pisemnej informacji o wygaśnięciu decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów w dniu 09.08.2021 r., przy jednoczesnym pominięciu, że organ I instancji do dnia 21.04.2022 r. nadal procedował niniejszą sprawę w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. i ostatecznie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, a więc też oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowe ustalenia faktyczne co do przebiegu postępowania,
- przepis art. 14 ust. 1-4 u.z.o. tworzy szczególną procedurę odnośnie uzupełniania wniosku o zmianę decyzji o zezwalającej na zbieranie/przetwarzanie odpadów, w tym w szczególności, że przepis art. 14 ust. 1-4 powołanej ustawy określa "wymogi formalne i zarazem merytoryczne" wniosku o zmianę decyzji o zezwoleniu na zbieranie/przetwarzanie odpadów, a więc tworzy hybrydę braku "formalno-materialnego", co wyłącza stosowanie zasad ogólnych k.p.a. dotyczących uzupełniania braków formalnych i nadania sprawie dalszego biegu, a także że art. 14 ust. 1-4 u.o.z. zrównuje braki materialne w skutkach z brakami formalnymi,
- że niespełnienie wymogów materialnych (merytorycznych) wniosku o zmianę decyzji o zezwoleniu na zbieranie/przetwarzanie odpadów wskazanych w art. 14 ust. 1-3 u.o.z. skutkuje wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów na podstawie art. 14 ust. 4 u.o.z. bez konieczności weryfikacji przez organ w toku postępowania administracyjnego (rozpoznawczego) spełnienia wymogów materialnych wniosku, a tym samym zwalnia organ z obowiązku wydania decyzji kończącej merytorycznie sprawę w danej instancji,
- że wymogi z art. 14 ust. 1-3 u.o.z. nie są i nie mogą być brakami formalnymi wniosku, wobec tego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 64 § 1 i 2 k.p.a., gdyż oznaczałoby to dublowanie się trybu postępowania z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. z trybem określonym w art. 14 u.o.z.,
- że wymóg załączenia decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 14 ust. 3 u.o.z. ma charakter bezwzględny, mimo, że art. 14 ust. 3 u.o.z. przewiduje warunkowy charakter jej załączenia tj. o ile jest ona wymagana i że brak uzupełnienia tej decyzji przez stronę (która zresztą złożyła wyjaśnienia dot. braku wymagań co do złożenia takiej decyzji), skutkuje wygaśnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów bez przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego-dowodowego w celu wyjaśnienia czy istotnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest złożenie przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z odniesieniem się szczegółowym do spełnienia przesłanek wydania takiej decyzji z art. 59 w zw. z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zmiany sposobu użytkowania terenu, w tym z uwzględnieniem sposobu jego użytkowania funkcjonującego jeszcze przed 2004 r., gdzie na w/w terenie zawsze o przeznaczeniu przemysłowym funkcjonowały już uprzednio punkty zbierania odpadów, a także czy zasadne jest wezwanie organu do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, co sugeruje samowolę budowlaną, a także w sytuacji gdy skarżący nie planuje żadnych robót budowlanych ani wznoszenia nowych budynków czy obiektów,
- w ramach usuwania braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-3 u.o.z. zasadne było wezwanie skarżącego do dokonania czynności w ramach procedury legalizacyjnej, a więc odesłania do przeprowadzania odrębnego postępowania administracyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego,
- nie doszło do bezczynności w działaniu organu I instancji w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 5 października 2021 r. w sprawie znak SKO.4177.20.2021 uznało, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności, a więc całkowite pominięcie stanowiska SKO i faktu, że organ I instancji nie zastosował się do powyższego postanowienia, gdyż nie zakończył sprawy merytorycznie, co miało wypływ na wynik sprawy i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności w działaniu organu I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi w całości,
b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022 r., poz. 503 i 1846) oraz art. 6, art. 7 , art. 7a , art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz art. 77, 78 i 80 k.p.a. i w konsekwencji poczynienia ustalenia, że skarżący ma obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji jednoczesnego zaniechania przez organ ustalenia stanu faktycznego i braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy na terenie, na którym skarżący prowadzi działalność doszło do zmiany zagospodarowania/sposobu użytkowania terenu, skutkującego koniecznością legitymowania się przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy w świetle przepisów art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., pominiecie korzystnych dla strony faktów znanych organowi z urzędu tj. że na przedmiotowym terenie od wielu lat (jeszcze przed rozpoczęciem prowadzenia punktu zbiórki odpadów przez skarżącego) funkcjonowały właśnie punkty zbierania odpadów i hale składowo-magazynowe, w tym przed 2004 r., wobec czego nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, prowadzenia robót budowlanych i wznoszenia obiektów i budynków, które to czynności wymagałyby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, że wniosek skarżącego nie spełnia wymogów z art. 14 ust. 1-3 u.o.z. tym bardziej, że organ I instancji zaniechał wystąpienia do Powiatowego Nadzoru Budowlanego (który jest organem właściwym w tego typu sprawach) o ustalenie czy faktycznie w wypadku skarżącego mamy do czynienia z użytkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem, samowolną zmianą zagospodarowania terenu lub innego rodzaju samowolą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli błędnego pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, ograniczenia się do poinformowania strony o tym fakcie i fakcie wygaśnięcia zezwolenia,
c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, 7 , 7a , 8 i 12 k.p.a. oraz art. 77, 78 i 80 k.p.a. polegającym na zaaprobowaniu zaniechania podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz zgromadzenia dowodów, w tym dostępnych organowi z urzędu i dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a następnie ich szczegółowego rozważenia w celu ustalenia wypełnienia przez skarżącego przesłanek uzyskania decyzji z art. 59 w zw. z art. 50 u.p.z.p, której załączenia domagał się organ w sytuacji, gdy złożenie tej decyzji miało tylko charakter warunkowy tj. o ile jest wymagana,
d) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 ustawy z p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.o.z. poprzez przyjęcie, że wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów z mocy prawa nie skutkuje obowiązkiem stwierdzenia jej wygaśnięcia w drodze decyzji administracyjnej, mimo że analogiczny obowiązek został już zaaprobowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy samego prawa w skutek braku rozpoczęcia robót budowlanych w terminie 3 lat od dnia wydania decyzji,
2. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie:
a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-4 u.o.z. poprzez przyjęcie - wobec wątpliwości co do treści normy prawnej art. 14 ust. 1-4 u.o.z. i mimo wyrażonej w art. 7a §1 i 2 k.p.a. zasady, że wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony - przyjęcie wykładni na niekorzyść skarżącego, prowadzącej do uznania, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów wygasła i nie było konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania rozpoznawczego i wydania decyzji kończącej sprawę merytorycznie,
b) art. 149 §1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 14 ust. 1-4 u.o.z. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący ma obowiązek załączyć do wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1-3 u.o.z. decyzję o warunkach zabudowy, mimo braku weryfikacji przez organ w toku postępowania rozpoznawczego okoliczności, czy faktycznie decyzja ta jest wymagana w świetle wymogów jej uzyskania określonych w art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., i że brak załączenia takiej decyzji (choć stanowiący brak merytoryczny i nie zweryfikowany przez organ) prowadzi na do wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa bez konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją merytoryczną, co doprowadziło do bezczynności organu polegającej na nieprawidłowym pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania i jedynie poinformowania go o tym fakcie oraz o wygaśnięciu,
c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 § 2 § pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 14 ust. 1-4 u.o.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wprowadza hybrydę braków formalnomerytorycznych, których nieuzupełnienie na wstępnym etapie badania wniosku skutkuje wygaśnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów w całości (mimo ograniczenia zakresu wygaśnięcia poprzez wskazanie w ust. 4 art. 14 u.o.z., że wygasa w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów), a także że skutek w postaci wygaśnięcia ma zastosowania także do braków merytorycznych wniosku bez konieczności ich weryfikacji w toku postępowania administracyjnego, oraz pominięcie, że skutek w postaci wygaśnięcia wskazuje jedynie ma materialny charakter terminu do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na zabierania/przetwarzanie odpadów.
Wobec powyższego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia, czy wezwanie organu skierowane do skarżącego było uzasadnione, a tym samym czy pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., okazało się zasadne.
Uwzględnienie istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie oraz komplementarny charakter zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, uzasadniało ich łączne rozpoznanie. Podkreślenia przy tym ponadto wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autorki skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym zaistniała również konieczność łącznego ich rozpoznania.
Z akt sprawy wynika, że organ dwukrotnie wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Wezwania zawierały podstawę prawną określoną w art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz w 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm., dalej: u.o.z.). Nieuzupełnienie wniosku w sposób wskazany w drugim wezwaniu stanowiło podstawę pozostawienia podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.z., posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1. Według art. 14 ust. 2 pkt 7) u.o.z., do wniosku, o którym mowa w ust. 1, posiadacz odpadów dołącza: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.
Sąd I instancji w niniejszej sprawie błędnie ocenił, czy w świetle treści art. 14 ust. 2 pkt 7) u.o.z. wezwanie organu skierowane do strony było uzasadnione oraz czy pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było zasadne. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że "Bez wpływu na powyższe pozostaje argumentacja, co do słuszności, bądź nie formalnego pozostawienia przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania i stosownego powiadomienia go o tym fakcie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.". Błędna jest także ocena Sądu I instancji dotycząca zbędnego stosowania trybu przewidzianego art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do żądania od strony udowodnienia, że decyzja o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 7) u.o.z. nie jest wymagana i przedstawienia tego w postaci załącznika do wniosku. Weryfikacja czy jest to przypadek niewymagający dołączenia decyzji o warunkach zabudowy do wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów powinna nastąpić w ramach toczącego się postępowania administracyjnego.
Podzielić należy wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że art. 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma, a nie jego treści, czyli nie można stosować tego trybu do merytorycznej oceny złożonego wniosku. W orzecznictwie przyjęto, że instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Tym samym powołanie się na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, LEX nr 30043; 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727, 8 lutego 2022 r., sygn. II OSK 2556/21; 26 marca 2021 r., sygn. II GSK 258/21; 5 lipca 2022 r., sygn. II GSK 701/22; 24 marca 2022 r., sygn. II GSK 2728/21; 8 lutego 2022 r., sygn. II GSK 2240/21, 4 grudnia 2023 r., I OSK 1969/22 pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności. Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie każde zatem wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Nie dotyczy ono okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że strona nie uzupełniła wskazanego przez organ jako braku formalno-prawnego wniosku. Strona nadesłała do organu pismo z 26 lipca 2021 r., w którym odniosła się do treści otrzymanego wezwania w zakresie konieczności dołączenia decyzji wskazanej w wezwaniu. Strona w tym piśmie wyjaśniła, że jeżeli w danym przypadku (zakresie przedłożonego wniosku) nie następuje zmiana zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) polegająca na: - budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; - jednorazowej zmiany zagospodarowania teren, trwającej do roku, o której mowa w u.p.z.p., nie ma obowiązku dołączenia do wniosku o zmianę posiadanej decyzji, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona wyjaśniła, że oceny kompletności wniosku w tym spełnienia ww. przesłanek, dokonuje organ właściwy do wydania zezwolenia, w tym przypadku na zbieranie odpadów. Strona w piśmie z 26 lipca 2021 r. wskazała również, że dotychczasowa działalność, dotycząca gospodarowania odpadami nie była związana z prowadzeniem jakichkolwiek działań budowlanych, tym bardziej polegających na wznoszeniu obiektów. Strona wyjaśniła także, że wszelkie niezbędne obiekty wykorzystywane na cele działalności, widnieją na mapach ewidencyjnych, będących w zasobie Łódzkiego Ośrodka Geodezji.
W piśmie z 9 sierpnia 2021 r. znak: DEK-OŚR-I. 6233.59.2020 Prezydent Miasta Łodzi poinformował stronę, że wniosek "pozostał bez rozpoznania, a tym samym posiadane zezwolenie na zbieranie odpadów udzielone decyzją nr 54/Oz/17 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 sierpnia 2017 r., znak: DSS-OŚR-IV.6233.48.2017 wygasło z mocy prawa.
Jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony zawartym w tym przepisie prawa odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, a także przepisem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - definiującym bezczynność, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. - zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".
Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji publicznej prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.
Ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być więc zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa oraz z istnieniem skorelowanego z tym obowiązkiem indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu.
W rozpatrywanej sprawie, w której istota sporu prawnego wymaga oceny co do zaistnienia stanu bezczynności Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie z wniosku strony skarżącej o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, podstawowe znaczenie ma ustalenie odnoszące się do istnienia - skorelowanego z treścią żądania tego wniosku oraz z treścią żądania skargi na bezczynność - źródła prawnego obowiązku działania organu administracji oraz treści tego obowiązku, który miałby polegać na załatwieniu wymienionej sprawy przez jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji albo wydaniu innego przewidzianego przepisami prawa aktu, w tym aktu motywowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w tym kontekście oceny, czy organ administracji obowiązek ten wykonał w sposób, w formie i w terminie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa.
W relacji do treści żądania zawartego w adresowanym do Prezydenta Miasta Łodzi wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, źródło rekonstrukcji obowiązku działania wymienionego organu w sprawie inicjowanej tym wnioskiem z całą pewnością stanowił przepis art. 14 u.o.z.
Art. 14 u.o.z. reguluje postępowanie, o którym w nim mowa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów oraz w dacie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, nie regulował - co aż nadto jasno i jednoznacznie wynika z jego treści - materii dotyczącej wymogów wymienionego wniosku w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do jego koniecznych elementów, czy też jego obligatoryjnych załączników.
Podważając w związku z powyższym prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 14 ust. 1 pkt 7) u.o.z., za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego błędną wykładnię.
Przedstawione argumenty - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - nie pozostają bez wpływu na ocenę odnośnie do zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., na gruncie którego strona skarżąca nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji - jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji - przepisów art. 64 § 2 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16), a jego stosowanie - w relacji do określonych tym przepisem prawa przesłanek - służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów. W związku z tym też, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu prawa nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza, że ustalenia faktyczne są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB/ 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94). W korespondencji do powyższego za nie mniej uzasadniony należy uznać i ten wniosek, że trybowi określonemu w art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega ustalanie rzeczywistej treści żądania zawartego w podaniu (wniosku) inicjującym postępowanie, albowiem towarzyszące temu wątpliwości nie są równoznaczne z brakiem istnienia - wymaganego przez art. 63 § 2 k.p.a. - żądania podania (wniosku), a których usunięcie - jeżeli rzeczywiście istnieją - powinno następować w toku postępowania wyjaśniającego (zob. A. Wróbel, t. 5 do art. 63 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).
Wniosek, z którym wystąpiła strona skarżąca inicjując postępowanie w sprawie zmiany obowiązującego zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, w tym złomu, dla punktu zbierania odpadów innych niż niebezpieczne w tym złomu nie podlegał szczególnym wymaganiom, albowiem wymagań takich nie ustanawiał przepis art. 14 ust. 1 pkt 7 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia z tym wnioskiem, ani też w dacie wezwania przez organ administracji do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, to oznacza to, że tym samym wniosek ten nie podlegał "(...) innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (...)", o których jest mowa art. 64 § 2 k.p.a., i których istnienie (obowiązywanie) stanowi konieczny warunek stosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych podania, a co za tym idzie warunek egzekwowania konsekwencji braku wykonania tego wezwania poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przedmiotowy wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów zawierał wymagane przepisem art. 63 § 2 k.p.a. konieczne elementy, a mianowicie wskazanie podmiotu, od którego pochodzi, jego adres oraz żądanie określone jako "(...) zmian obowiązującego zezwolenia na zbieranie odpadów (...)", a ponadto wskazywał podstawę prawną tego żądania "(...) art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) – w celu dostosowania jej obecnie obowiązujących zapisów prawa" - a ponadto zawierał uzasadnienie, to w opozycji do stanowiska Sądu I instancji trzeba stwierdzić, że w sprawie inicjowanej wymienionym wnioskiem nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. przez pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków, albowiem w rozumieniu tego przepisu prawa wniosek ten nie posiadał braków, które uniemożliwiałyby nadanie mu biegu, ocenę jego zasadności, a co za tym idzie jego merytoryczne rozpoznanie.
W konsekwencji powyższego należy więc stwierdzić, że w sprawie z wymienionego wniosku Prezydent Miasta Łodzi pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na podstawie przedstawionego powyżej rozumienia stanu bezczynności organu administracji publicznej. Podkreślając w tej mierze znaczenie elementu czasu - długości - trwania postępowania administracyjnego w relacji do wyznaczonego przepisami prawa obowiązku działania organu administracji oraz obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej trzeba bowiem stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyrok NSA z 8.08.2023 r., II GSK 56/23, LEX nr 3591886.).
Z wszystkich przedstawionych powodów, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu.
Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę skarżącego na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpatrzenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Skargę tę należało uwzględnić stwierdzając, że wobec braku zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 64 § 2 k.p.a. w sprawie inicjowanej wymienionym wnioskiem, Prezydent Miasta Łodzi niezasadnie oraz niezgodnie z prawem wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku pozostawiając następnie ten wniosek bez rozpoznania i uchylając się tym samym od merytorycznego załatwienia sprawy dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało zobowiązaniem Prezydenta Miasta Łodzi do wydania w sprawie z wymienionego wniosku decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.