III OSK 1567/24

III OSK 1567/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
IV SA/Po 39/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-03-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par 1, 1 pa r 1 i 2, 3 par 1, 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Kiszkowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 39/24 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kiszkowo z dnia 17 lutego 2020 r. nr XV/114/20 w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Kiszkowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 39/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Kiszkowo z dnia 17 lutego 2020 r. nr XV/114/20 w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1), a także zasądził od Gminy Kiszkowo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Gminy Kiszkowo podjęła uchwałę w dniu 17 lutego 2020 r., nr XV/114/20 w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 6r ust. 3-3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) zwanej dalej u.c.p.g. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 25 lutego 2020 r. pod poz. 1827 i zgodnie z § 8 - weszła w życie z dniem 10 marca 2020 r.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca dopuszcza w uchwale, o której mowa w ust. 3, ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a ustawy). Z kolei w art. 6r ust. 3b ustawy dopuszczono możliwość zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, w tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W myśl art. 6r ust. 3c ustawy, projekt uchwały, o której mowa w ust. 3, podlega zaopiniowaniu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6r ust. 3d ustawy, uchwała, o której mowa w ust. 3, określa tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Jednocześnie w ocenie Sądu istotne jest, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy). W ust. 2 art. 3 ustawodawca wymienił katalog zadań, które gminy zobowiązane są realizować w ramach zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania. Uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, jak wprost określił ustawodawca, stanowi akt prawa miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia w zaskarżonej uchwale papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła oraz odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, jako odpadów komunalnych zbieranych bezpośrednio od mieszkańców, od źródła, należy wskazać, że jest on zasadny. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ww. obowiązek obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych, a tym także bioodpadów.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stosownie do art. 6r ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Tym samym nie można uznać, że samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt odpadów do punktu selektywnej zbiórki stanowi prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Gmina Kiszkowo miała obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy.
W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono odbioru z nieruchomości: papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła oraz odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Zbieranie odpadów z nieruchomości (u źródła) ograniczono do odpadów niesegregowanych zmieszanych oraz bioodpadów. Zdaniem Sądu odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania tych odpadów z nieruchomości zabudowanej, to wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia w zaskarżonej do Sądu uchwale było niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że błędna realizacja i niewypełnienie dyspozycji ustawowej skutkuje istotnym naruszeniem prawa i koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ewentualne stwierdzenie nieważności jedynie w zakresie jej poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem prawidłowo zakwestionował Wojewoda skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, określonych w art. 6r ust. 3 ustawy, kwestii podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy Kiszkowo, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu ograniczenia zakresu kontroli legalności uchwały wyznaczonego granicami interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast ewentualnie w części;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku spójnego i zrozumiałego uzasadnienia, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego i nieskonfrontowanie ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., poprzez pominięcie art. 5 ust. 1 pkt 3b i art. 3 ust. 2 pkt 1 jako określających dozwoloną prawem możliwość działania właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów w tym wyrażenie przez nich woli odbierania od nich odpadów poprzez punkty selektywnego zbierania odpadów, jak i gminny punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6c ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w zakresie obowiązku gminy dotyczącego zorganizowania odbierania odpadów komunalnych nie mieści się odbiór tych odpadów przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych skutkujące błędnym przyjęciem, że uchwała Rady Gminy Kiszkowo z dnia 17 lutego 2020 r. nr XV/114/20 w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, narusza art. 6c ust. 1 u.c.p.g.;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6r ust. 2d oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że treści art. 6r ust. 2d u.c.p.g. zawiera tylko obligatoryjny sposób odbierania odpadów z nieruchomości (u źródła), a nie alternatywne sposoby pozbywania się odpadów, przy czym gmina może zapewnić przyjmowanie tych odpadów w inny sposób.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokata, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając równocześnie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku polegającego na uchyleniu zaskarżonego wyroku.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy Kiszkowo w zakresie jej zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy tych aktów prawnych zostały przez Radę Gminy uznane za podstawę wydania zaskarżonej uchwały.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. miałoby miejsce w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można też uznać, aby zaskarżony wyrok zawierał niespójne i niezrozumiałe uzasadnienie lub nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego zawartych w odpowiedzi na skargę. Sąd pierwszej instancji nie podzielił większości argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie występuje.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieograniczenia zakresu kontroli tylko do interesu prawnego skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie w części.
Zarzut ten pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Stroną skarżącą był Wojewoda Wielkopolski, który wniósł skargę jako organ nadzoru. Organ nadzoru ma prawo wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w każdym czasie aż do chwili prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wniesienie takiej skargi przez organ nadzoru nie jest uzależnione od wykazywania przez niego naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie, a przedmiotem tej sprawy była ocena legalności uchwały rady gminy. Podstawą do kontroli zaskarżonej uchwały był art. 147 § 1 P.p.s.a, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 6r ust. 2d u.c.p.g., art. 6c ust. 1 u.c.p.g., art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że obowiązkiem gminy było wskazanie przynajmniej jednego sposobu odbierania odpadów komunalnych, a tym samym objęty unieważnioną uchwałą sposób odbierania odpadów przez ich dostarczanie do punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest wystarczający do wykonania delegacji ustawowej.
Stanowiska tego trafnie w tej sprawie nie podzielił Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy ma obowiązek określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ww. ustawy obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych. Stosownie do treści art. 6r. ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Tym samym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom możliwości dostarczania na własny koszt odpadów do 30 punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zlokalizowanych na terenie Gminy stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych.
Każda gmina na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane. To jest podstawowy i obligatoryjny sposób ich odbierania. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy (tak też: NSA w wyroku z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2892/18; NSA w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 4944/21; NSA w wyroku z 18 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5507/21).
Odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania tych odpadów z nieruchomości, to wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwale było niedopuszczalne. Nie można uznać, że w takie odpady jak np. metale, opakowania wielomateriałowe, tworzywa sztuczne, papier, tektura czy szkło nie mogły być odbierane bezpośrednio z nieruchomości.
Nie jest zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Przepis ten pozwala gminie na dokonanie wyboru co do tego, czy realizacja obowiązku wynikająca z tego przepisu przybierze formę działań gminy wyłącznie o charakterze organizacyjnym, czy też polegać będzie na utworzeniu jednostek organizacyjnych świadczących usługi służące utrzymaniu czystości i porządku na jej terenie. Niezależnie od wyboru jednej z ww. form, obowiązkowe zadanie gminy obejmuje bezpośrednie odbieranie z nieruchomości odpadów komunalnych objętych regulacją tej ustawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Pod pojęciem "pozbywania się odpadów komunalnych" należy rozumieć obowiązki nakładane na zobowiązanego celem przygotowania zebranych odpadów do ich odbioru przez stosownego przedsiębiorcę lub inny podmiot dokonujący tego odbioru (por. wyrok NSA z 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1146/22). Tym samym skoro podstawową formą pozbywania się odpadów jest ich odbieranie od właścicieli nieruchomości, to skorelowany jest z tym obowiązek właścicieli do przygotowania odpadów komunalnych celem ich pozbycia się.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6c ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nie stanowi synonimu pojęcia ich przyjmowania. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie traktuje "odbiór" odpadów komunalnych z nieruchomości jako odrębny sposób postępowania z odpadami komunalnymi od pojęcia ich "przyjmowania", które odbywa się w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na te przepisu ww. ustawy, które posługują się każdym z tych pojęć. Tym samym należy stwierdzić, że pod pojęciem "odbierania" odpadów komunalnych należy rozumieć ich odbieranie (przejmowanie) przez wykwalifikowane podmioty wprost od właścicieli nieruchomości z jej terenu, czyli "u źródła" (tak też NSA w wyroku z 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1911/23). Natomiast odbieranie odpadów komunalnych dostarczonych przez właścicieli nieruchomości do punktów selektywnej zbiórki takich odpadów nie stanowi ich odbierania "u źródła", czyli z nieruchomości na których są wytwarzane. Nie można za prawidłowe uznać stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że okoliczność, że odpady nie są odbierane z terenu danej nieruchomości nie pozbawia tej czynności cech odbioru "u źródła", ponieważ to właściciel jest źródłem ich wytwarzania. Taka wykładnia w istocie prowadzi do zniwelowania różnicy między odbieraniem odpadów i ich przyjmowaniem. Tym samym skoro zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. podstawowym publicznym zadaniem gminy jest zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkałych nieruchomości, to realizacja tego zadania nie może polegać jedynie na możliwości dostarczania odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki. Takie dostarczanie może stanowić, jak już o tym była mowa, jedynie dodatkowy, uzupełniający sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania bioodpadów z zamieszkałych nieruchomości.
Zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie podlega kontroli, ponieważ art. 4 ust. 2 ww. ustawy obejmował swoją regulacją osiem punktów, a niektóre z nich zawierały także litery. Ani zarzut skargi kasacyjnej, ani też jej uzasadnienie nie wskazuje, który to punkt lub litera jako jednostka redakcyjna art. 4 ust. 2 u.c.p.g. został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Brak precyzyjnego wskazania naruszonego przepisu uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie odrębnie ustawodawca określił sposoby pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości, wśród których jako podstawowy sposób określił odbieranie odpadów z terenu zamieszkałych nieruchomości oraz nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne. Odrębnym i dodatkowym (uzupełniającym) sposobem jest przyjmowanie odpadów komunalnych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uzupełniający sposób przyjmowania odpadów przez punkty ich selektywnego zbierania nie jest podstawowym, aczkolwiek gminy na mocy art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. mają obowiązek tworzenia takich punktów z określeniem minimalnego zakresu przyjmowanych w nich odpadów komunalnych. Wbrew stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że podstawową formą wykonywania zadania gminnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest ich przyjmowanie w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych i że ten sposób jest wystarczający do realizacji tej ustawy. Utworzenie takich punktów nie pozbawia gminy obowiązku zorganizowania odbierania odpadów komunalnych w zakresie objętych przepisami ww. ustawy bezpośrednio z nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się zasadne, a tym samym skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw prawnych. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).