III OSK 1563/24

III OSK 1563/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2298/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-14
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1789
art. 6 pkt 10, 11
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2298/23 w sprawie ze skargi G. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2023 r. nr DOA-WSzOP.512.11.2021.MG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2298/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. z siedzibą w K.(dalej: skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ") z dnia 19 stycznia 2023 r. nr DOA-WSzOP.512.11.2021.MG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 7 grudnia 2020 r. nr WSI.512.7.2012.MB.31 (punkt 1) oraz zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z 15 marca 2012 r. skarżący zgłosił szkodę w środowisku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w odniesieniu do 13 opisanych w piśmie lokalizacji.
Pismem z 29 czerwca 2012 r. skarżący ponownie dokonał zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W., wskazując jako datę wystąpienia szkody maj 2010 r.
W celu weryfikacji zgłoszenia pod względem merytorycznym oraz zebrania materiału dowodowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: RDOŚ) dwukrotnie (pisma z 16 lipca 2012 r. oraz 4 października 2012 r.) zwracał się do skarżącego o przesłanie wszelkich posiadanych przez zgłaszającego danych potwierdzających wystąpienie szkody.
Na skutek udzielonej przez skarżącego odpowiedzi w dniu 16 lipca 2012 r. RDOŚ skierował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Katowicach (dalej: GDDKiA) – zarządcy drogi krajowej nr [..., z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego. W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej i Komendy Miejskiej Policji w Bielsku-Białej z zapytaniem, czy na wskazanym terenie stwierdzono występowanie przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Ponadto RDOŚ zwrócił się do lokalnych organizacji, tj.: [...] oraz S., S. z zapytaniem, czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych.
W dniu 30 kwietnia 2013 r. skarżący poinformował RDOŚ, że planowane na dzień 8 maja 2013 r. oględziny terenu nie wykażą śmiertelności płazów, ponieważ ich wiosenne migracje na przedmiotowym terenie już się zakończyły.
W dniu 8 maja 2013 r. przeprowadzono oględziny terenu.
RDOŚ pismem z 27 maja 2013 r. zawiadomił strony postępowania, że w dniu 12 czerwca 2013 r. odbędzie się rozprawa administracyjna w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżący poinformował, że nie jest w stanie uczestniczyć w rozprawie w określonym terminie, jednak wyraził swoje stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 17 września 2013 r. (nr WSI.512.7.19.2012.MB) RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów w przedmiotowym miejscu.
Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) w celu uzupełnienia materiału dowodowego zlecił, przeprowadzenie oględzin terenu w przedmiotowym miejscu w celu ustalenia, czy w miejscu tym dochodzi do masowego ginięcia płazów w okresie ich migracji.
RDOŚ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2014 r. nie stwierdził obecności martwych płazów na jezdni. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą te ustalenia.
W piśmie z 18 lipca 2014 r. skarżący przesłał swoje stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 6 sierpnia 2014 r. (nr DOA-ks.510.15.2014.łc.2) GDOŚ utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie. Pismem z 15 września 2015 r. skarżący uzupełnił skargę o złożone do niej bardzo obszerne uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z 30 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2124/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie GDOŚ z 6 sierpnia 2014 r. Od powyższego orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną. Wyrokiem
z 21 czerwca 2017 r. II OSK 596/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok, postanowienie GDOŚ z 6 sierpnia 2014 r. oraz postanowienie RDOŚ z 17 września 2013 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy RDOŚ przeprowadził oględziny skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W. w dniach 18 kwietnia 2018 r. (o godz. 11:30), 23 maja 2018 r. (o godz. 11:30) i 5 września 2018 r. (o godz. 9:00), podczas których stwierdzono brak śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.
Pismem z 29 kwietnia 2019 r. skarżący przedłożył stanowisko do sprawy.
W odpowiedzi na pismo skarżącego RDOŚ, pismem z 16 maja 2019 r. (nr WSI.512.7.2012.MB.30), poinformował, że postępowanie jest w toku.
Decyzją z 7 grudnia 2020 r. (nr WSI.512.7.2012.MB.31) RDOŚ umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.
Pismem z 5 stycznia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 19 stycznia 2023 r. GDOŚ, utrzymał w mocy decyzję RDOŚ z 7 grudnia 2020 r. Powyższe zaskarżono do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 14 grudnia 2023 r. (data przedłożenia na platformie e-PUAP) skarżący złożył wniosek o zapoznanie się z materiałami filmowymi zamieszczonymi na platformie "Youtube" oraz przedłożył opinię dra J.P. odnośnie do oceny możliwości przemieszczania się płazów przepustem przy ul. [...]. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. Sąd dopuścił z urzędu uzupełniający dowód z dokumentu w postaci opinii dra J.P.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych (ze szczególnym uwzględnieniem decyzji z 7 grudnia 2020 r.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach: – po pierwsze – nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do przeprowadzenia oględzin w okresie migracji; – po drugie – w sposób ewidentnie przypadkowy ustalił pojedyncze daty (wraz z godzinami) obserwacji obszaru (18 kwietnia 2018 r. – godz. 11:30; 23 maja 2018 r. – godz. 11:30; 5 września 2018 r. – godz. 9:00); – po trzecie – nie uwzględnił okoliczności notoryjnej, że płazy z rodzin ropuchowatych (Bufonidae) i żabowatych (Ranidae) na ogół aktywne są o zmierzchu i w nocy; – po czwarte – nie przeprowadził obserwacji obszaru w okresie migracji płazów, które to oględziny miałyby charakter obserwacji ciągłej, tj. obejmującej ustalony – zgodnie z metodyką herpetologiczną – przedział czasu; – po piąte wreszcie – nie wykluczył występowania ropuchowatych i żabowatych w rejonach sąsiadujących z badanym obszarem, co z kolei dopiero uzasadniałoby uznanie postępowania administracyjnego co do tego właśnie obszaru za bezprzedmiotowe. Powyższe oraz to, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (wszak niebędący ograniczonym do pozycji organu stricte "kasacyjnego" przez przepisy rozdziału 10 działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.) na te okoliczności nie zwrócił uwagi w toku postępowania odwoławczego, ewidentnie świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z powodu niezebrania w sposób poprawny materiału dowodowego niezbędnego do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenia prawne poczynione na obecnym etapie przez organy obu instancji na podstawie nieprawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego w ocenie WSA nie mogą zostać zaakceptowane. Organ pierwszej instancji zlekceważył wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.) oraz notoria (art. 77 § 4 k.p.a.) podczas gromadzenia materiału dowodowego, tym samym umorzenie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było nieprawidłowe.
Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia oględzin w terminach uwzględniających migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne oraz zasady herpetologii, gdyż dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin będą mogły stanowić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie oceny, czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego tj.:
1) art. 6 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że mogło dojść do wystąpienia szkody w środowisku, podczas gdy:
a. w przypadku gatunków ropuchy szarej i żaby trawnej (tj. gatunków powszechnie występujących na terenie całej Polski) dla stwierdzenia znaczącego wpływu na populację krajową (co jest warunkiem uznania tego zdarzenia za szkodę w środowisku) konieczny byłby duży lub nawet całkowity spadek liczebności w skali lokalnej, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca;
b. w ocenie czy w sprawie wystąpiła szkoda w środowisku konieczne jest odniesienie się do właściwego stanu ochrony gatunku, o którym mowa w art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - co powinno prowadzić do wniosku, że nie może być w realiach niniejszej sprawy mowy o negatywnym oddziaływaniu na tak rozpowszechniony gatunek, jakim jest ropucha szara i żaba trawna;
2) naruszenie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że mogło dojść do wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podczas gdy:
a. w przypadku gatunków ropuchy szarej i żaby trawnej (tj. gatunków powszechnie występujących na terenie całej Polski) dla stwierdzenia znaczącego wpływu na populacje krajową (co jest warunkiem uznania tego zdarzenia za szkodę w środowisku) konieczny byłby duży lub nawet całkowity spadek liczebności w skali lokalnej, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca,
b. w ocenie czy w sprawie wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku konieczne jest odniesienie się do właściwego stanu ochrony gatunku, o którym mowa w art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - co powinno prowadzić do wniosku, że nie może być w realiach niniejszej sprawy mowy o negatywnym oddziaływaniu na tak rozpowszechniony gatunek, jakim jest ropucha szara i żaba trawna;
II. Przepisów postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że:
- organy nie zastosowały się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do przeprowadzenia oględzin w okresie migracji
- daty obserwacji obszaru zostały ustalone w sposób przypadkowy,
- organy nie uwzględniły okoliczności notoryjnej, iż płazy z rodzin żabowatych na ogół aktywne są o zmierzchu i w nocy,
- nie została przeprowadzona obserwacja obszaru w okresie migracji płazów, które to oględziny miałyby charakter obserwacji ciągłej, tj. obejmującej ustalony - zgodnie z metodyką herpetologiczną - przedział czasu,
- prowadzone przez organy postępowanie nie wykluczyło występowania ropuchowatych i żabowatych w rejonach sąsiadujących z obadanym obszarem
- podczas gdy wszystkie okoliczności konieczne do prawidłowego, dogłębnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały należycie wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez organ ll instancji oraz zawarte w wydanej przez ten organ zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnione w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, a więc skargę należało w całości oddalić;
2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku NSA zapadłym w ramach niniejszej sprawy, podczas gdy zostały one wzięte pod uwagę i uwzględnione przy wydawaniu decyzji w ponownym rozpatrzeniu sprawy;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargę należy oddalić.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparto na obu podstawach dopuszczonych postanowieniami art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się do każdego z nich i sformułowanie ocen ich zasadności wymaga w pierwszej kolejności nakreślenia tła normatywnego niniejszej sprawy.
Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Zasadniczym powodem umorzenia postępowania było ustalenie, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej.
Stosownie do treści art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej przez szkodę
w środowisku rozumie się "negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych (...)".
Odkodowanie zakresu znaczeniowego pojęcia "szkoda w środowisku" na gruncie ustawy szkodowej nie jest proste i wymaga precyzyjnego wyjaśnienia. Przedstawiona definicja została zbudowana kaskadowo, jest złożona, co utrudnia ustalenie jej właściwego znaczenia. Aby stwierdzić że doszło do szkody w środowisku należy kumulatywnie ustalić, że:
➢ zaszła negatywna i mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych oceniana w stosunku do stanu początkowego, zdefiniowanego w art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej;
➢ zmiana została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez podmiot korzystający ze środowiska;
➢ zmiana wystąpiła w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych;
➢ zmiana ma znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.
Postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję dotyczyło stwierdzenia wystąpienia lub bezpośredniego zagrożenia wystąpienia szkód
w gatunkach chronionych - płazów, a konkretnie ropuchy szarej i żaby trawnej.
Z perspektywy definicji szkody w środowisku istotne znaczenie ma zastrzeżenie, iż zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych ma mieć znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych (dalej pomija się kwestię dotyczącą siedlisk przyrodniczych, albowiem nie dotyczyło ich postępowanie). Pojęcie "właściwy stan ochrony gatunków" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody. Należy zatem przyjąć, że art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej odwołuje się do art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody poprzez wykorzystanie zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia – tak również NSA w wyrokach z 21 lipca 2016 r. II OSK 2835/14; z 1 czerwca 2022 r., III OSK 4863/21.
Zgodnie z art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody przez "właściwy stan ochrony gatunku" rozumie się "sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało".
Zestawienie art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej z art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że szkoda w środowisku musi być taką negatywną i mierzalną zmianą stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, która wpływa znacząco negatywnie na rozmieszenie, liczebność lub naturalny zasięg populacji gatunku w skali całego kraju lub państw członkowskich UE.
Sama zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych nie musi swym zasięgiem obejmować terenu całego kraju, może mieć charakter lokalny lub regionalny, istotne jest natomiast, aby dało się ustalić, że oddziałuje ona negatywnie na liczebność, rozmieszczenie i naturalny zasięg gatunku chronionego w skali całego kraju.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że ustawa szkodowa jest normatywnym efektem implementacji Dyrektywy 2004/35/We Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 143, str. 56 z późn. zm.). W art. 2 pkt 1 dyrektywy zdefiniowano pojęcie "szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu". Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit a dyrektywy "szkody wyrządzone środowisku naturalnemu" oznaczają: a) szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony takich siedlisk lub gatunków. Waga takiego wpływu ma być oceniona w odniesieniu do warunków początkowych, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku I.
Z kolei w myśl art. 2 pkt 4 lit. b dyrektywy "stan ochrony" w odniesieniu do gatunku, to: "suma czynników, które mogą negatywnie wpływać na rozmieszczenie i liczebność populacji danych gatunków w długofalowej perspektywie w ramach, w odpowiednim przypadku, europejskiego terytorium Państw Członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, lub terytorium Państwa Członkowskiego bądź naturalnego zasięgu tego gatunku." Zgodnie z dalszą częścią tego przepisu dyrektywy stan ochrony gatunku zostanie uznany za "korzystny", jeśli:
➢ dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanego gatunku wskazują, że gatunek ten sam utrzymuje się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych,
➢ naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu
w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz
➢ istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas.
Analiza postanowień dyrektywy potwierdza, że przewidziana jej przepisami odpowiedzialność za szkody w środowisku naturalnym w odniesieniu do gatunku odnosi się wyłącznie do takich negatywnych i mierzalnych oddziaływań, które mają negatywny wpływ na rozmieszczenie i liczebność populacji danego gatunku oraz jego naturalny zasięg, po pierwsze – w perspektywie długofalowej, a po drugie - w skali terytorium Państwa Członkowskiego (tak w odniesieniu do Polski).
Zestawienie postanowień dyrektywy z treścią przepisów ustawy szkodowej pozwala przyjąć, iż zachodzi między nimi tożsamość znaczeniowa, tzn. interpretacja przepisów ustawy szkodowej pozwala na skorelowanie ich z postanowieniami wiążącej Polskę dyrektywy.
W podsumowaniu tej części uwag należy więc przyjąć, że szkoda w środowisku – szkoda w gatunkach chronionych, o której mowa w art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej to negatywna i mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, która znacząco negatywnie wpływa na rozmieszczenie i liczebność danego gatunku lub jego naturalny zasięg - w skali kraju. Szkody wyrządzane gatunkom chronionym, które nie osiągają takiego stopnia intensywności, to znaczy albo nie osiągają "znacząco negatywnego wpływu" na rozmieszczenie, liczebność populacji lub naturalny zasięg gatunku, są kompensowane w reżimach przewidzianych w innych aktach prawnych niż ustawa szkodowa.
Przyjęte założenie potwierdza treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody
w środowisku (Dz. U. poz. 1383), w którym stwierdza się, że kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana albo zmiany powodujące jeden albo więcej z następujących mierzalnych skutków mających znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków:
1) zniszczenie siedliska gatunku chronionego w całości lub w części;
2) pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego, polegające
w szczególności na:
a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub
b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub
c) zwiększeniu śmiertelności, lub
d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi.
Następstwo w postaci zniszczenia siedliska gatunku chronionego w całości lub części może być oceniane w kontekście rozmieszczenia, liczebności i naturalnego zasięgu danego gatunku chronionego. Tak samo należy kwalifikować zmiany wskazane w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-d rozporządzenia.
Treść rozporządzenia potwierdza zatem wcześniejsze założenia, że sama negatywna zmiana w stanie lub funkcji elementów przyrodniczych może mieć charakter punktowy w znaczeniu terytorialnym (może mieć zasięg lokalny, regionalny, itd.). Istotne jest natomiast, czy ma ona znacząco negatywny wpływ na właściwy stan ochrony gatunku, a więc – zgodnie z przyjętymi założeniami – na rozmieszczenie, liczebność i naturalny zasięg danego gatunku chronionego w skali terenu całego kraju.
Kolejnym istotnym elementem normatywnym kształtującym warunki weryfikacji kwestionowanej skargą decyzji jest pojęcie "stanu początkowego" zdefiniowane
w art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu poprzez stan początkowy należy rozumieć "stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji". "Stan początkowy" jest pojęciem kluczowym, albowiem to względem niego parametryzowana jest zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, którą weryfikuje się pod kątem uznania jej za szkodę
w środowisku – szkodę w gatunkach chronionych (art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej). Z treści art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy odnosi się do układu rzeczywistości, który występował przed wystąpieniem szkody. Jak słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie ma być on "oszacowany" a nie ustalony w granicach pewności – wyroki NSA z 16 listopada 2021 r., III OSK 4397/21 oraz z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1806/19. W uzupełnieniu do tego stanowiska trzeba dodać, że użyty w ustawie szkodowej termin "stan początkowy" jest odpowiednikiem zdefiniowanego w art. 2 pkt 14 dyrektywy pojęcia "warunki początkowe". Zgodnie z powołanym przepisem warunki początkowe "oznaczają, w okresie występowania szkody wyrządzonej zasobom naturalnym i ich użyteczności, takie warunki, oszacowane na podstawie wszelkich dostępnych informacji, które by zaistniały, gdyby szkody nie wystąpiły". Takie rozłożenie akcentów przy definiowaniu "warunków początkowych" pozwala w niektórych wypadkach pominąć złożone i niejednokrotnie trudne do odtworzenia uwarunkowania historyczne. Prawodawca unijny przyjął bowiem, że warunki początkowe należy ustalać poprzez skonfrontowanie stanu istniejącego sklasyfikowanego jako stan szkody w środowisku ze stanem, jaki występowałby również obecnie, gdy owa szkoda nie wystąpiła. Przy czym ma to być stan "szacowany". Należy zatem rozróżnić dwa układy. Pierwszy: odnosi się do sytuacji, gdy jest możliwe ustalenie czasu trwania szkody oraz jej rozmiaru, co w odniesieniu do szkód w gatunkach chronionych sprowadza się do oszacowania negatywnych zmian – przez cały okres trwania szkody - w rozmieszczeniu i ilości populacji danego gatunku oraz jego naturalnego zasięgu na terenie kraju. Drugi układ odnosi się natomiast do sytuacji, gdy nie można oszacować czasu trwania szkody i jej rozmiaru w ujęciu historycznym – nie da się ustalić precyzyjnie jak długo występuje szkoda i jak zmieniały się w okresie jej trwania rozmieszczenie i liczebność populacji gatunku oraz jego naturalny zasięg. W tym układzie, warunki początkowe należy określić poprzez zestawienie realnego stanu obecnego odzwierciedlającego rozmieszczenie, liczebność populacji i naturalny zasięg gatunku w warunkach szkody w środowisku z warunkami hipotetycznymi, jakie istniałyby, gdy ta szkoda nie wystąpiła. Należy jednocześnie zastrzec, że warunki początkowe – stan początkowy ustala się w referencji do szkody w środowisku w wyżej przyjętym znaczeniu, a więc w relacji do rozmieszczenia i liczebności populacji oraz naturalnego zasięgu gatunku na terenie całego kraju.
Przyjęte uwarunkowania systemowe oceny, czy in concreto dana działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stanowi szkodę w środowisku dowodzą, że ocenę tę należy formułować z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań danej sprawy. Należy zatem wziąć pod uwagę również i takie kwestie, jak: 1) powszechność występowania danego gatunku chronionego na terenie kraju, a więc, czy występuje on na całym terenie kraju, czy też jest to gatunek endemiczny, charakterystyczny wyłącznie dla danego terytorium 2) czy gatunek występuje w rozproszeniu, czy też w określonych skupiskach, siedliskach przyrodniczych; 3) czy liczebność populacji danego gatunku w skali kraju jest niewielka; 4) czy długofalowo liczebność populacji gatunku się zmniejsza (zwiększa); 5) czy długofalowo naturalny zasięg gatunku chronionego ulega zmniejszeniu (zwiększeniu), itd.
W bezpośrednim skorelowaniu z przyjętym rozumieniem pojęcia "szkoda
w środowisku" pozostaje zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" przez które należy rozumieć "wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości". Należy zatem przyjąć, że bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku będzie taki stan, w którym istnieje wysokiej potencjalności prawdopodobieństwo, że w dającej się przewidzieć przyszłości nastąpią negatywne zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych mające znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony danego gatunku chronionego.
Mając na uwadze całość powyższego należy podzielić oceny prawne sformułowane przez WSA, że przeprowadzone przez organ postępowania nie odpowiada wyżej podanym rygorom.
Nie jest w sprawie sporne, że płazy których dotyczy postępowanie giną w następstwie prób przedostania się przez drogę w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W. (s. 7 skargi kasacyjnej). Nie jest również sporne, że powstanie (wybudowanie) przedmiotowej drogi jest działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, która spowodowała zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych. Obowiązkiem organu w toku prowadzonego postępowania było więc:
- ustalić jaki był stan początkowy, a więc jak wyglądałoby rozmieszczenie, liczebność populacji i naturalny zasięg żaby trawnej i ropuchy szarej w rejonie skrzyżowania
ul. [...] i ul. [...] w W., gdyby skrzyżowania nie było;
- zestawić stan odpowiadający stanowi początkowemu ze stanem obecnym i ustalić różnice;
- rozważyć, czy różnica pomiędzy stanem początkowym a stanem obecnym
w odniesieniu do rozmieszczenia, liczebności populacji i naturalnego zasięgu gatunków żaba trawna i ropucha szara stanowi dowód na to, że budowa skrzyżowania ul. ul. [...] i ul. [...] w W. wywarła znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków, względnie może taki wpływ wywrzeć w przewidywalnej przyszłości.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że z akt sprawy wynika, iż migracja godowa ropuchy szarej i żaby trawnej przypada na druga połowę marca i pierwszą połowę kwietnia i to w tym czasie należało przeprowadzić oględziny – czego organy nie uczyniły; oględziny przeprowadzono w innych terminach. Zasadnie WSA zwrócił uwagę, że w trakcie oględzin należy ustalić, czy płazy korzystają z przepustów hydrologicznych pod drogą. Poczynione w ten sposób ustalenia należy skonfrontować ze stanem hipotetycznym, w którym skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W. nie ma. Jak podał WSA organ może w tym zakresie skorzystać z opinii biegłego adekwatnej specjalności. Wbrew twierdzeniem organu ustalając stan początkowy nie ma konieczności czynienia ustaleń retrospektywnych sięgających lat 70-tych. Jak wyżej zaznaczono stan początkowy powinien mieć charakter szacunkowy i odnosić się do momentu, w którym stwierdzono zmianę stanu i funkcji elementów przyrodniczych – w niniejszej sprawie jest to rok 2012, bo w tym roku wszczęto postępowania oraz dostępne materiały z okresu wcześniejszego – tj. materiały przekazane przez G. z obserwacji przeprowadzonych w roku 2010. Zmiany jakie nastąpiły w wyniku wybudowania skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W. w rozmieszczeniu, liczebności populacji i w naturalnym zasięgu gatunków żaba trawna i ropucha szara powinny zatem sięgać tak daleko w czasie, jak pozwala na to materiał dowodowy.
Uzyskane w ten sposób informacje organ powinien skonfrontować z danymi wyznaczającymi właściwy stan ochrony gatunków ropucha szara i żaba trawna,
a zatem odnieść te dane do rozmieszczenia, liczebności populacji i naturalnego zasięgu tych gatunków na terenie kraju. Powołane przez organ w decyzji informacje, że z dostępnych baz danych zaktualizowanych na dzień 9-13 października 2022 r. wynika, iż na 1848 kwadratach zaobserwowano 6804 ropuchy szarej oraz na 1825 kwadratach zaobserwowano 7370 osobników żaby trawnej nic nie tłumaczą i niczego nie wyjaśniają. Organ powinien jednoznacznie wyjaśnić, jakie dane są adekwatne dla terenu kraju, a jakie dla obszaru, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Dopiero zestawienie tych danych pozwoli ustalić, czy budowa skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w W. było działaniem wywierającym znacząco negatywny wpływ na właściwy stan ochrony gatunków ropucha szara i żaba trawna, czy też działaniem, które może taki wpływ wywrzeć w przewidywalnej przyszłości.
Podnoszone w skardze kasacyjnej szerokie odniesienie się do powszechnego występowania ropuchy szarej i żaby trawnej na terenie Polski nie mogło odnieść skutku. Przedmiotowe okoliczności i zbudowane na ich podstawie oceny powinny znaleźć się w zaskarżonej decyzji, czego organ nie uczynił. Uzupełnianie ustaleń
i ocen prawnych decyzji na etapie jej sądowoadministracyjnej kontroli jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wagę tych argumentów, jednakże nie może włączyć ich w swoje oceny prawne. Kwestia liczebności populacji tych płazów, ich naturalnego zasięgu i rozmieszczenia w skali kraju może mieć znaczenie w sprawie, jednakże musi zostać należycie przedstawiona przez organ
w decyzji i odpowiednio powiązana z podstawą normatywną, tj. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej i ewentualnie innymi przepisami związkowymi. W szczególności organ musi rzeczowo i w oparciu o należyte źródła wykazać, że liczebność populacji płazów, ich naturalny zasięg i rozmieszczenie na przestrzeni lat w skali kraju nie uległy zmniejszeniu, względnie uległy powiększeniu. W takim układzie brak wystąpienia szkody w środowisku w związku z analizowaną działalnością może zostać wykazany.
Monitowane w skardze kasacyjnej trudności z przeprowadzeniem dowodów oczekiwanych przez Sąd pierwszej instancji są nieuzasadnione. Jak podał Sąd pierwszej instancji stan początkowy powinien być "oszacowany" a zatem należy przyjąć, iż w tym zakresie wystarczające są dane aproksymatywne, oparte na generalizacjach, które z pewnością dostępne są biegłym o stosownych specjalnościach – orientacyjny ruch samochodowy na drodze w ciągu godziny,
w okresie migracji płazów, orientacyjna liczba ginących płazów w ciągu tej godziny, orientacyjna liczba ginących płazów w okresie całej migracji godowej, itd.
Z wyłożonych względów nie mogły odnieść oczekiwanych efektów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107
§ 3 k.p.a. Trzeba się zgodzić z WSA, że organ nie zrealizował wytycznych i ocen prawnych zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 21 czerwca 2017 r., ll OSK 596/16 – NSA stwierdził jednoznacznie oględziny obszaru po zakończeniu masowych migracji płazów - nie mogły zostać uznane jako główny dowód w sprawie, na którym organ oparł swoje rozstrzygnijcie, tj. nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia, że w miejscu objętym zgłoszeniem nie występuje masowa śmiertelność płazów. Co istotne, w trybie art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organowi, że w sprawie należało przeprowadzić oględziny w terminie uwzględniającym migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne, gdyż dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin mogły stanowić materiał dowodowy pozwalać na dokonanie oceny, czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując spraw miał mieć na względzie te uwagi.
W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej. Wykładnia powołanych przepisów została zaprezentowana w części zważającej niniejszego uzasadnienia i jest zasadniczo zbieżna z tą, jaką przedstawiono w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się szeroko co do sposobu rozumienia art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej,
a sformułowane przez niego oceny prawne skutkujące uwzględnieniem skargi, jak też podane w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania nie pozostają
w sprzeczności z tym, jak przepisy te intepretuje organ.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.