III OSK 1560/22

III OSK 1560/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 268/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2022-04-01
III OZ 334/22 - Postanowienie NSA z 2022-05-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 268/22 o odrzuceniu skargi D. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 30 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania burmistrza przed upływem kadencji na wniosek ustawowej grupy radnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 268/22, odrzucił skargę D.K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 30 grudnia 2021 r., nr [...] o przeprowadzeniu referendum lokalnego w sprawie odwołania burmistrza przed upływem kadencji na wniosek ustawowej grupy radnych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 30 grudnia 2021 r. Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 i art. 28b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 1 lit. b i ust. 1 lit. c, art. 10 i art. 24a ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza D.K. przed upływem kadencji na wniosek ustawowej wymaganej grupy radnych.
Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. D.K. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej uchwałę z dnia 30 grudnia 2021 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), podniósł, że w realiach rozpatrywanej sprawy zastosowanie będzie miał art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), jak również uprawnionym do wniesienia skargi jest inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W przypadku zaskarżenia uchwały organu uchwałodawczego gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek powyższy ustawodawca określił w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru tzw. actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny podmiotu skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przyjmuje się, że interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Co istotne, obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na podmiocie skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, zaskarżenie konkretnego aktu prawnego (także uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego) wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego aktu na sferę prawną osoby skarżącej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób uznać, że uchwała rady gminy (miasta) o przeprowadzeniu referendum narusza czyjkolwiek interes prawny w rozumieniu nadanym treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego polega na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musiałby ponadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Naruszenie tego interesu powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości (na przykład w kontekście negatywnego wyniku planowanego referendum), lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące. Uchwała, której istota sprowadza się do wyrażenia przez organ uchwałodawczy gminy woli przeprowadzenia referendum zmierzającego do odwołania piastuna organu wykonawczego gminy nie rodzi żadnych skutków mogących bezpośrednio oddziaływać na czyjąkolwiek sferę praw i obowiązków. Zmierza ona jedynie do poddania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy - zgodnie ze wszelkimi regułami demokracji bezpośredniej i w formie głosowania o charakterze powszechnym - ocenie dokonywanej przez członków wspólnoty gminnej i obliguje komisarza wyborczego do wydania w określonym trybie postanowienia o przeprowadzeniu referendum. W ocenie Sądu, chęć uniknięcia takiej oceny przez osobę mającą być jej poddaną należy postrzegać wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, którego nie można kwalifikować jako podlegającego - w świetle powyżej uczynionych rozważań - ochronie w drodze skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. Podniesiono nadto, że funkcji skargi opartej na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można w żadnej mierze skorelować i powiązać z rozstrzyganiem sytuacji konfliktowych między organami tej samej gminy.
W związku z powyższym, WSA w Gdańsku nie podzielił odrębnych poglądów zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14; z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14 oraz z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2669/19. Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o referendum lokalnym nie zawierają przepisu szczególnego, przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez osobę, której odwołania referendum miałoby dotyczyć. Ustawa o referendum lokalnym stanowi bowiem wprost:
– na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 1);
– na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 24a ust. 3 zdanie pierwsze);
– na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 26 ust. 1 );
W ocenie Sądu, powyższe regulacje winny być odczytywane jako kompletne. W związku z tym, brak jest podstaw aby "milczenie ustawodawcy" w tej kwestii stanowiło determinant dopuszczalności drogi sądowej dla piastuna funkcji wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta w zaskarżeniu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji. Mając z kolei na względzie określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu pamiętać należy, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i winno być rozumiane w szczególny sposób, jako prawo wtórne w stosunku do pozostałych praw i wolności, których to ochronie właśnie służy.
W dniu 9 maja 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła D.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca jako osoba pełniąca funkcję Burmistrza [...] nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pomimo tego, iż skarżąca interes taki posiada, a proponowana przez Sąd interpretacja spowodowałaby pozbawienie jej ochrony sądowej i naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd wadliwie uznał, iż skarga podlega odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest swoistą klauzulą generalną stwarzającą możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Tożsamą tezę zawarł Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94), dokonując wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pod rządami obowiązującej wówczas Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny, przyjmując zaś za ustaloną tezę, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób, podkreślił, iż przepis ten nie ogranicza prawa do sądu lecz je kreuje. Prawo do sądu zostało zamieszczone wśród praw osobistych i wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji w następujący sposób: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, na tak wyrażone konstytucyjne prawo do sądu składają się cztery podstawowe elementy: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie reprezentuje szerokie rozumienie pojęcia sprawy z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, aby prawo do sądu obejmowało "wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku" (por, wyrok z 3 lipca 2008 r., sygn. akt K 38/07). Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, w następstwie czego ustalone jest, że Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej (por. wyroki z: 24 lipca 2006 r, sygn. akt SK 8/06; 29 czerwca 2010 r., sygn. akt P 28/09; 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 12/13).
Sprawa zainicjowana skargą do sądu administracyjnego na uchwałę rady miasta zarządzającą referendum, ze względu na formę działania administracji publicznej, objęta jest przepisem art. 184 zd. 2 Konstytucji RP. Skarżąca w swojej skardze zwróciła się bowiem do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie, czy konkretna uchwała podjęta przez radę miasta jest zgodna z prawem. Nie ulega wątpliwości, że sądy administracyjne w praktyce rozstrzygają takie sprawy. Podstawę do wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem żaden przepis rangi ustawowej nie wyłącza wprost jego zastosowania w przedmiotowych okolicznościach. O ile należy zgodzić się, że ustawa o referendum gminnym formułuje przypadki dopuszczalności skargi w wymienionych w tej ustawie sprawach, to jednak nie da się zaprzeczyć, iż nie zawiera przepisu wyłączającego dopuszczalność wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem wyłączenia drogi sądowej nie w drodze wyraźnego przepisu ustawowego, lecz w wyniku wyłącznie sądowej interpretacji. Oznacza to, że WSA w Gdańsku zawęził prawo do sądu bez wyraźnej do tego podstawy w ustawie. Z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu taką interpretację należy uznać za nieprawidłową bowiem pozostaje w wyraźnej sprzeczności z dotychczasowym dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego opowiadającego się za rozszerzającą wykładnią art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na okoliczność, że sądy administracyjne w dotychczasowym orzecznictwie dopuszczały drogę sądową wynikającą właśnie z milczenia ustawodawcy w zakresie zaskarżenia przez wójta, burmistrza, prezydenta uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania tego organu gminy. Nie sposób zatem podzielić stanowiska Sądu zaprezentowanego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w sprawach referendalnych skarga dopuszczalna jest wyłącznie w przypadkach określonych w przepisach art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.
Podkreśliła, że interpretacja WSA w Gdańsku zmierzająca do wykazania niedopuszczalności wniesienia skargi w tej konkretnej sytuacji, nie da się pogodzić z zasadą legalizmu w tym sensie, iż w przypadku zaniechania ze strony wojewody po pierwsze, nie istniałby żaden skuteczny środek prawny służący wyeliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnej z prawem uchwały zarządzającej referendum lokalne i po drugie, w braku dopuszczalności sądowej kontroli takiej uchwały wskutek skargi, nie dałoby się skontrolować zgodności z prawem zaniechania wojewody w zakresie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zarządzającej referendum lokalne ze względu na jej niezgodność z prawem. Tym samym określona sfera działania (podjęcie uchwały niezgodnej z prawem) i zaniechania (niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) pozostawałaby bez jakiejkolwiek kontroli sądowej, co wydaje się być nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji).
Skarżąca kasacyjnie przywołała treść art. 184 Konstytucji i podniosła, że właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach jest więc określona wprost w Konstytucji, a skoro tak, to nie można stosować zawężającej wykładni w drodze, której Sąd wyeliminował, na gruncie niniejszej sprawy, dopuszczalność poddania takiej kontroli konkretnej uchwały bez względu na jej przedmiot. Ustawy bowiem, na które powołał się Sąd, nie mogą zawężać znaczenia przepisów konstytucyjnych. Oznacza to, że ustawodawca określając właściwość sądów administracyjnych w drodze ustaw zwykłych nie mógłby wyłączyć spod kontroli sądowej żadnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Mimo tego Sąd dokonał takiej wykładni, która in concreto jest równoznaczna z takim wyłączeniem, co na pewno nie jest zgodne ani z intencją Suwerena przyjmującego Konstytucję, ani z intencją ustawodawcy określającego właściwość sądów administracyjnych.
W realiach sprawy pozbawienie osoby pełniącej funkcję burmistrza prawa do zainicjowania sądowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej kłóci się także ze sformułowanym w Preambule do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. prawem obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi. W ustroju, w którym organy władzy publicznej mają w pierwszej kolejności działać legalnie, tj. na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), inicjowanie sądowej kontroli działalności instytucji publicznych w sprawach lokalnych, dotyczących tej wspólnoty, powinno być czymś naturalnym i oczywistym.
Uwzględniając zatem powyższe argumenty natury konstytucyjnoprawnej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w przypadku wykluczenia drogi do kontroli sądowoadministracyjnej, skarżąca nie będzie dysponować możliwością realizacji przysługującego jej prawa do sądu rozumianego jako materialna, rzeczywista możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie. Milczenie ustawodawcy (tj. brak przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o referendum lokalnym przewidujących wprost drogę sądową dla tego typu spraw) w żadnym razie nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej.
Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadząca do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., nie uwzględniła prokonstytucyjnych jej aspektów w kontekście ustalenia dopuszczalności drogi sądowej. Proponowana przez Sąd interpretacja spowodowałaby bowiem pozbawienie ochrony sądowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) celem zbadania legalności aktu organu gminy, który regulując sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym może negatywnie zaważyć na jednostkowych interesach prawnych lub uprawnieniach. Uwzględniając zatem wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji istotę sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sądowej ochrony praw jednostki stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta podjętej w trybie art. 28b ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że z Konstytucji i ustaw o ustroju sądów oraz udzielających odpowiedzi na pytania skarżącej o prawo do sądu wypowiedzi doktryny ich dotyczących, skarżąca nie może domagać się drogi administracyjno-sądowej bez określenia wyraźnie w ustawie takiej drogi, przy czym, że Rada Miejska [...] nie naruszyła i nie mogła naruszyć uprawnień skarżącej w zakresie pełnionej przez nią funkcji Burmistrza, gdyż to tylko realizujący swoje konstytucyjne uprawnienia wyborcy mieli kompetencję odwołania skarżącej z tego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Na wstępie wskazać należy, że instytucja referendum lokalnego znajduje swoje podstawy w Konstytucji RP. Przepis art. 170 Konstytucji RP stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym, w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W myśl art. 3 tej ustawy w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.
Prawo do wyrażania woli w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP) jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, a jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02). Gwarancję realizacji tego prawa stanowią przepisy ustawy o referendum lokalnym, ustanawiające sądową kontrolę działania organów samorządowych.
Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w ustawie o referendum lokalnym ustawodawca szczegółowo uregulował procedurę zarządzenia referendum na wniosek mieszkańców i jednocześnie przewidział tylko w określonych w ustawie sytuacjach możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak i podmioty legitymowane do wniesienia skargi. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, której przepisy przewidują sądową kontrolę, o której mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a.
W art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Przy czym skarga taka przysługuje wyłącznie inicjatorowi referendum i to w ustawowym terminie, określonym w analizowanym przepisie, wynoszącym 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.
Ustawa o referendum lokalnym przewiduje także możliwość wniesienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego - art. 24a ust. 3. Ponadto, skarga przysługuje inicjatorowi referendum na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu na przeprowadzenie referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie takiego referendum - art. 26 ust. 1. Termin na wniesienie skargi wynosi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie przewidując możliwości zaskarżania uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum lokalnego przez organ wykonawczy gminy. Oczywistym jest bowiem, że kwestia przeprowadzenia referendum lokalnego, szczególnie w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy wymaga jak najszybszego jego wykonania po to, aby zweryfikować zdolność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do dalszego sprawowania mandatu, a przez to sprawnego zarzadzania gminą. W tym zakresie poddanie się woli mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego rozwiązuje konflikt o charakterze politycznym, ponieważ to członkowie wspólnoty samorządowej decydują w demokratyczny sposób o tym kto powinien mieć mandat do zarządzania sprawami tej wspólnoty.
Prawa takiego nie można wywieść z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zna poglądy wyrażane w postanowieniach NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14, w których dopuszczono możliwość wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez osobę piastującą funkcję organu wykonawczego gminy do zaskarżenia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania tego organu, wskazując, że w sytuacji uznania, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum, niemożliwym stałoby się jakiekolwiek poszukiwanie przez ten podmiot ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym chociażby kwestionowania pozbawienia go prawa do wysłuchania, zagwarantowanego art. 28a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że co prawda przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej, jednocześnie podnosząc, że organ wykonawczy gminy może domagać się ochrony sądowej, powołując się na ww. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest możliwe wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum, wydanej na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym, stanowiących gwarancję dla członków wspólnoty samorządowej decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum. Uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej, który oddziałuje na interes prawny podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Nie sposób jest również uznać, aby uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum mogła naruszać interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego polega bowiem na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień. Naruszenie interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące. Stwierdzić należy, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że taka pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwala dotyczy bowiem kwestii przeprażenia referendum, w którym mieszkańcy wspólnoty samorządowej ocenią działania organu administracji publicznej. Ocena to jest elementem funkcjonowania demokracji lokalnej i dotyczy działania organu administracji publicznej, nie ma natomiast bezpośredniego i realnego wpływu na prawa i obowiązki osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, jako mieszkańca danej wspólnoty. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zatem niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu.
Uprawnienia takiego nie można również wywieść z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Statuowane bowiem w tym przepisie prawo do sądu posiada charakter indywidulanego prawa podmiotowego przysługującego jednostce a nie organowi władzy państwowej (patrz. Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safian , L. Bosek, Komentarz do art. 45 , teza 24, Legalis; P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, LEX 2016, art. 45. tezy 6-7). Jednostka zawsze powołując się na art. 45 ust.1 Konstytucji RP może żądać ochrony sądowej, natomiast organ władzy państwowej jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani ustawa o referendum lokalnym ani ustawa o samorządzie gminnym, jak to było wyżej wskazane, nie uprawniają organu wykonawczego gminy do zaskarżania uchwały rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.