III OSK 1559/24

III OSK 1559/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 160/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-02-06
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.149 par.1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 160/23 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 160/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K., zobowiązał Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia akt organowi (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
P.K., wnioskiem z dnia 1 grudnia 2022 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), zwrócił się do Dyrektora [...] o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres następujących informacji: skanów wszystkich dokumentów księgowych (faktury, rachunki, listy płac, noty księgowe) wraz z ich opisami opłaconych z dotacji oświatowej w sierpniu 2022 r.
Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. Dyrektor Szkoły poinformował wnioskodawcę, że jego żądanie ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy, a zatem nie może być zrealizowany w trybie u.d.i.p. Organ poinformował również, że w związku z tym, że wnioskodawca pełni funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej i Przedszkola [...] i współpracuje ze Stowarzyszeniem [...] zmierza on do uzyskania informacji, które będą służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, jakim jest cel zawodowy, a żądana informacja nie dotyczy sprawy publicznej.
Nie zgadzając się z przedstawionym stanowiskiem, wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej P.p.s.a.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie u.d.i.p. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem informacja odnosząca się do dokumentów księgowych zawierających dane o wydatkowaniu dotacji oświatowej, a więc środków publicznych, posiadanych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest informacją publiczną. Dotacja oświatowa finansowana jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że: "kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce, ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Nieprawidłowe jest przez to stanowisko, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. (...) Zatem dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony".
W świetle powyższego, przyjęte przez organ kryteria oceny charakteru wnioskowanej informacji jako sprawy własnej skarżącego, wyłączającej ją jako informację publiczną, są błędne.
Odnosząc się natomiast do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej Sąd pierwszej instancji zauważył, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby uznać, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Przedstawiona przez organ argumentacja nie jest bowiem do tego wystarczająca. Oceny takiej nie można oprzeć wyłącznie na tym, że skarżący pełni funkcję dyrektora szkoły podstawowej i przedszkola. Skarżący, będący dyrektorem placówek oświatowych, jest również "każdym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie przytoczył zaś żadnych innych konkretnych okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że faktycznie skarżący zamierza wykorzystać wnioskowaną informację do celów zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. Stanowisko organu wskazujące, że skarżący zamierza wykorzystać żądaną informację do celów indywidualnych oparte jest wyłącznie na domniemaniu.
W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p.
Jednocześnie WSA w Olsztynie uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, choć błędnie uznał, iż wniosek ten dotyczył jego indywidualnej sprawy. Po stronie organu nie można dopatrzyć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Fakt, że skarżący zwlekał z wniesieniem skargi na bezczynność przez okres blisko roku od otrzymania pisma organu, nie może tego organu dodatkowo obciążać, ponieważ pozostawał on w błędnym przekonaniu, że wniosek o informację publiczną załatwił i nie pozostaje w bezczynności.
Ponadto Sąd pierwszej instancji nie przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w związku z zaistniałą w sprawie bezczynnością. Z wykładni art. 149 § 2 P.p.s.a., wynika, że wymierzenie grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i że środek ten powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności w załatwieniu sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co wykluczało celowość wymierzenia organowi grzywny.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Dyrektor [...], zaskarżając powyższy wyrok w punkcie 1 i 4 oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd pierwszej instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, podczas gdy organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 15 grudnia 2022 r.;
2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przejawiające się w tym, iż Sąd uznał, że działania organu dotknięte były bezczynnością, podczas gdy z racji na charakter informacji, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w przepisanym prawem terminie;
3. art. 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, podczas gdy z uwagi na charakter informacji brak było podstaw do jej uwzględnienia;
4. art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodził w sprawie uzasadniony przypadek, który winien był być wzięty pod uwagę przez Sąd w celu odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego w całości;
5. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące przyjęciem, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego u.d.i.p.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ wbrew nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego wniosku przez skarżącego, gdyż skarżącemu została udzielona odpowiedź w zachowanym ustawowo terminie. Poinformowano bowiem wnioskodawcę o braku możliwości rozpoznania wniosku z uwagi na subiektywne motywy działania wnioskodawcy, tj. indywidualny (prywatny) interes.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skarżący kasacyjnie organ wskazał, iż skarżący w okresie od października do grudnia 2023 r. wniósł do WSA w Olsztynie wiele skarg na działanie Dyrektora [...], który reprezentowany jest przez tego samego pełnomocnika. Skargi zostały złożone w analogicznie podobnych sprawach i sporządzone zostały według jednego szablonu. Tym samym charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, lecz miały charakter powtarzalny. W związku z powyższym zachodzi uzasadniony przypadek naruszenia powyższego przepisu poprzez jego niezastosowanie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego oscylują faktycznie wokół kwestii zasadności uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z bezczynnością na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ, mając obowiązek działania w określonej formie i w określonym czasie, nie wywiązuje się z tego obowiązku. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści czy skutkach podjętych działań. Wobec tego zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie a następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie. W przypadku skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej sąd ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji objętej wnioskiem oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przy pozytywnej odpowiedzi na oba pytania, z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia, gdy pomimo istnienia po stronie organu obowiązku udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, organ w ustawowo określonym terminie (14 dni) wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); względnie nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ponadto z bezczynnością mamy do czynienia również wtedy gdy podmiot zobowiązany nie powiadomi wnioskodawcy w ustawowo określonym terminie, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), wreszcie nie powiadomi, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się dodatkowo, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, do którego skierowano wniosek, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe rozważania, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21 dotyczącego kwestii "sprawy własnej", że przyjęte przez organ kryteria oceny charakteru wnioskowanej informacji jako sprawy własnej skarżącego, wyłączającej ją jako informację publiczną, są błędne. Zgodzić się należy z przedstawionym w wyroku NSA z dnia 26 listopada 2021 r. stanowiskiem, że: "dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony". Tym samym poinformowanie wnioskodawcy pismem z dnia 15 grudnia 2022 r., że żądana informacja mu nie przysługuje, bowiem zmierza on do uzyskania informacji, które będą służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, nie stanowi realizacji złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Taką odpowiedź należy uznać za nieadekwatną do treści złożonego wniosku. To zaś świadczy o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z uwagi na powyższe nie można ukazać, aby Sąd pierwszej instancji swoim rozstrzygnięciem naruszył przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 206 P.p.s.a. Zawarta w nim regulacja prawna wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, która umożliwia sądowi w uzasadnionych przypadkach odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Brzmienie art. 206 P.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. W razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnione oparcie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na ogólnych zasadach wynikających z art. 200 P.p.s.a. Nie można zatem skutecznie czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nie skorzystał on z fakultatywnego uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1530/21; postanowienie NSA z 6 września 2017 r., I OZ 1306/17; wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 36/16).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.