III OSK 1554/22

III OSK 1554/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 300/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-05
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 2, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 196, art. 194 ust. 5 i ust. 7, art. 199, art. 16, art. 25 ust. 1-6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 300/22 w sprawie ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 300/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 8 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), wymierzył TWK-ZAG Spółka z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 maja 2015 r. nr RŚVI.7243.116.2014.AB, udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, zmienioną decyzją z 26 lutego 2018 r. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i orzekł o wymierzeniu T. Spółka z o.o. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach od 12 czerwca 2019 r. do 25 października 2019 r. ustalono następujące nieprawidłowości:
1. W środkowej części działki nr [...] stwierdzono magazynowanie odpadów o kodzie 19 12 10 - odpady palne (paliwo alternatywne) na pryzmie. Zgromadzone odpady wydzielały zapach gnilny charakterystyczny dla odpadów komunalnych. Odpady te magazynowane były bezpośrednio na placu bez przykrycia zabezpieczającego przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, co stanowi naruszenie warunków określonych w pkt II.3.3.3 decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 maja 2015 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w zakresie magazynowania zbieranych odpadów oraz przeznaczonych do przetworzenia o kodzie 19 12 10, określonych w tabeli 5 pozycja 89. Zgodnie z decyzją, odpady te winny być magazynowane w big-bagach, w pojemnikach szczelnie zamkniętych, w kontenerach, na hali produkcyjno-magazynowej, w wyznaczonych miejscach magazynowych, na zewnątrz pod namiotem w formie zabezpieczonej przed wpływem czynników atmosferycznych. Stosownie do pkt II.3.3.3 decyzji, sposób magazynowania odpadów miał uniemożliwiać ich negatywne oddziaływanie na środowisko poprzez przechowywanie w miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu, zabezpieczonych przed wpływem warunków atmosferycznych, w sposób uniemożliwiający emisję do atmosfery.
2. Na podstawie przedstawionej karty ewidencji odpadów nr 35/2019/KEO, prowadzonej dla odpadów o kodzie 19 12 10, stwierdzono, że łącznie magazynowanych było 2 362,31 Mg odpadów. Spółka naruszyła więc warunki określone w pkt 11.1.4.3. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, zgodnie z którymi łączna, maksymalna, jednorazowa ilość zmagazynowanych odpadów wytwarzanych, zbieranych i przeznaczonych do przetwarzania nie będzie większa niż 1500 Mg, w tym łączna ilość magazynowanych płynnych odpadów niebezpiecznych nie przekroczy 50 Mg.
3. Spółka nie posiadała możliwości technicznych pozwalających na odpowiednie rozdrobnienie i skomponowanie składu odpadów do parametrów określonych w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że ustalił wysokość kary uwzględniając przesłanki z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach (ilość i właściwości odpadów oraz okoliczności naruszenia przepisów prawa) oraz w oparciu o przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach, tj.:
1) rodzaj naruszenia - Spółka gospodarowała odpadami niezgodnie z warunkami decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego;
2) okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności - naruszenie trwało co najmniej od dnia rozpoczęcia kontroli, tj. od 12 czerwca 2019 r. Ponadto, w dniu 15 czerwca 2021 r. wystąpił pożar na terenie działalności Spółki, co było podstawą do kolejnej kontroli Łódzkiego WIOŚ, który stwierdził, że Spółka nadal gospodaruje odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego. Biorąc pod uwagę ilość odpadów magazynowanych organ skonstatował, że działalność prowadzona jest na znaczną skalę, a naruszenie nie miało charakteru jednorazowego;
3) stwierdzono skutki zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Odpady o kodzie 19 12 10 magazynowane były bezpośrednio na placu bez przykrycia zabezpieczającego przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych w znacznych ilościach przekraczających o 862,31 Mg ilość odpadów dopuszczonych do jednorazowego magazynowania (1500 Mg). W dniach 24 kwietnia 2020 r., 15 czerwca 2021 r. oraz 27 czerwca 2021 r. na terenie prowadzonej przez Spółkę działalności wystąpiły pożary. W dniu 15 czerwca 2021 r. spaleniu uległy odpady tworzyw sztucznych w ilości ok. od 9500 m³ do 12500 m³. Ponadto stwierdzono, że bezpośredni wpływ na rozprzestrzenianie się pożaru oraz sprawność działań ratowniczych miał m.in. brak wydzielenia stref pożarowych magazynowanych odpadów na mniejsze sekcje, przekroczenie rozpiętości miejsc magazynowania odpadów, przekroczenie wysokości, tj. 4 m magazynowania odpadów palnych w pryzmach uformowanych w sposób niezapewniający utrzymania ich kształtu oraz brak zachowania odpowiednich odległości między strefami pożarowymi, co wskazano w protokole Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. z 18 czerwca 2021 r.
Organ II instancji podkreślił, że kontrolę przeprowadzono w trybie interwencyjnym w związku m.in. z uciążliwościami odorowymi, co potwierdziło się w toku kontroli. Organ przywołał tezy piśmiennictwa wskazując, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom.
Zdaniem organu odwoławczego, adekwatną karą do popełnionego uchybienia jest kara w wysokości 50.000 zł. Organ dodał, że naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego nie miało charakteru jednorazowego. Decyzją z 8 czerwca 2020 r. wymierzono bowiem Spółce karę administracyjną w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem. Nadto, w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 5 lutego 2021 r. WIOŚ ponownie przeprowadził kontrolę działalności Spółki i stwierdził, że nadal narusza ona warunki decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego w zakresie ilości jednocześnie magazynowanych odpadów o kodach 19 12 12, 19 12 10 oraz magazynuje odpady o kodzie 19 12 10 w hałdach o wysokości większej niż 6 m, co zostało udokumentowane w protokole kontroli nr SIER 166/2020. Świadczy to również o naruszeniu § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 296).
W skardze na ww. decyzję zarzucono naruszenie art. 196, art. 194 ust. 5 i art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 139 k.p.a. W ocenie Spółki, podstawą wymierzenia kary pieniężnej nie może być art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach lecz art. 194 ust. 1 pkt 2b tej ustawy.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że posiadane przez Spółkę zezwolenie na wytwarzanie oraz na zbieranie i przetwarzanie odpadów wyznacza również sposób magazynowania, stosownie do treści art. 25 ustawy o odpadach. Przepisy art. 25 ust. 1- 6 ustawy o odpadach określają ogólne wymagania w zakresie magazynowania odpadów. Natomiast organ ochrony środowiska właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 41 ustawy o odpadach, określa szczegółowe wymagania w tym zakresie, dla poszczególnych rodzajów odpadów, biorąc pod uwagę charakter miejsca i rodzaj prowadzonej działalności, w celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Warunki określone w decyzji, m.in. sposób magazynowania odpadów są nadrzędne względem przepisów art. 25 ust. 1-6 ustawy o odpadach. Skarżąca zobligowana jest do przestrzegania warunków w niej zawartych. W toku kontroli stwierdzono, że naruszyła te warunki, co zostało wskazane i szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu na str. 4-6 zaskarżonej decyzji. W protokole kontroli nr SIER 166/2020 (karta 8 akt administracyjnych, str. 11) wyraźnie mowa jest o naruszeniu m.in. zapisów zawartych w pkt II.1.4.3. oraz II.3.3.10 posiadanego zezwolenia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., Sąd Wojewódzki uznał je za bezzasadne i wskazał, że organ II instancji wyjaśnił zasadność wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Sąd Wojewódzki podkreślił, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej art. 15 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zobligowany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego jakie zaszły w sprawie od dnia wydania decyzji organu I instancji do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska zebrał dodatkowy materiał dowodowy na którym oparł się przy analizie przesłanki określonej w art. 199 ustawy o odpadach. Za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 139 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy znacznie obniżył wysokość administracyjnej kary pieniężnej, uwzględniając przy tym słuszny interes społeczny i obywateli.
Według Sądu Wojewódzkiego, Spółka gospodarując odpadami naruszyła posiadane przez nią zezwolenie. Ustalenia organu zostały ujęte w protokole kontroli, który korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Protokół kontroli podpisany został bez uwag.
Odnosząc się do zarzutu nie wzięcia pod uwagę przez organ faktu sukcesywnego przekazywania i przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 10, tj. przekazania ich kolejnym posiadaczom w ilości 6161,270 Mg oraz przetworzenia 36,530 Mg odpadów przyjętych, Sąd I instancji stwierdził, że organ w przekonujący sposób wyjaśnił, że na podstawie karty ewidencji odpadów ustalono, że Spółka magazynowała odpady o kodzie 19 12 10 w ilości 2362,31 Mg, a maksymalna, jednorazowa ilość zmagazynowanych odpadów określona w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego wynosi 1500 Mg odpadów.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydaniu decyzji reformatoryjnej nie sprzeciwia się wyrażony w treści art. 139 k.p.a. zakaz "reformationis in peius". Wysokość nałożonej kary została wydatnie zmniejszona (aż o 150 000 zł). Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na naruszenie warunków posiadanego zezwolenia, nawet pomimo braku stwierdzonego ich wpływu na środowisko, organ nie mógł odstąpić od wymierzenia kary. Skarżąca, prowadząc działalność w zakresie zbierania odpadów obowiązana była bezsprzecznie do przestrzegania wszystkich warunków określonych w posiadanych decyzjach. Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 199 ustawy o odpadach. Organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał przesłanki określone w tym przepisie oraz wyjaśnił przyczyny uznania, że nie można w tym przypadku mówić o braku wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Organ II instancji zgodził się ze skarżącą, że wystąpienie pożaru było zdarzeniem losowym, jednakże sposób magazynowania odpadów, tj. ilość odpadów przekraczająca dopuszczalną ilość określoną w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, negatywnie wpłynęła na sprawność prowadzenia działań ratowniczych.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że kara wymierzona przez organ winna się mieścić w granicach określonych w art. 194 ust. 5 ustawy i równocześnie jej wysokość winna uwzględniać rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Zdaniem Sądu I instancji, na niekorzyść strony przemawia fakt, że odpady, w tym niebezpieczne, magazynowano na terenie nieutwardzonym, niezabezpieczone przed czynnikami atmosferycznymi przez kilka miesięcy, co stwarzało możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska. Z samego faktu, że naruszenie dotyczy odpadów niebezpiecznych nie może być uznane za znikome. Nie jest to pierwsze naruszenie przez Spółkę pozwolenia, co wynika z wyroku WSA w Warszawie z 4 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1234/21.
Sąd podsumował, że kara w wysokości zmniejszonej znacznie przez organ odwoławczy pozostaje w racjonalnej proporcji do skali naruszenia warunków zezwolenia, a nadto wypełnia funkcję prewencyjną.
Od wyroku skargę kasacyjną wniosła T. Spółka z o.o., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości oparła się na następujących podstawach:
1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 196 ustawy o odpadach w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest organem uprawnionym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z art. 196 ustawy o odpadach wynika, że jedynie wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wymierzyć administracyjną karę pieniężną, co w niniejszej sprawie prowadzi do naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa poprzez niemające oparcia w ustawie przyznanie kompetencji organowi władzy publicznej, albowiem karę wymierzył organ nieuprawniony;
- art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albowiem strona nie dopuszczała się gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, a co najwyżej nieprawidłowo magazynowała niektóre odpady, co jednak nie jest objęte dyspozycją art. 194 ust. 5 ustawy, lecz dyspozycją art. 194 ust. 1 pkt 2b ustawy o odpadach;
- art. 199 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez aprobatę przez Sąd wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości nieproporcjonalnej do okoliczności sprawy, stwierdzonych naruszeń oraz ich wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, rodzaju odpadów, w szczególności w sytuacji przyjęcia za podstawę wymiaru kary potencjalnych, przyszłych skutków naruszeń, których ziszczenie się nie jest pewne, a także w sytuacji błędnego ustalenia, że nieprawidłowości dotyczyły odpadów niebezpiecznych, podczas gdy nieprawidłowości co do odpadów niebezpiecznych nie stwierdzono w toku kontroli skutkującej wymierzeniem kary.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o przyznanie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła, że przytłaczająca część odpadów jest magazynowana prawidłowo, czego organ, ani Sąd nie wzięły pod uwagę. Sąd nie uwzględnił rozmiarów działalności Spółki, wbrew treści art. 199 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy wadliwym magazynowaniem odpadów a opisywanymi w zaskarżonej decyzji skutkami dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Brak przykrycia niektórych odpadów nie stwarza takiego zagrożenia. Wystąpienie pożaru nie miało związku z ewentualnymi uchybieniami w zakresie magazynowania odpadów i było zdarzeniem losowym, niepodlegającym ukaraniu administracyjną karą pieniężną. Ponadto, powoływanie się przez organ na okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wbrew ocenie Sądu, jest niedopuszczalne ze względu na zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 oraz 8 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że jeżeli nawet uznać, że doszło do nieprawidłowości, to nie dotyczyły one odpadów niebezpiecznych, tylko innych niż niebezpieczne. Tym samym, skoro w ocenie Sądu kara jest adekwatna z tego m.in. powodu, że naruszenie dotyczyło odpadów niebezpiecznych, to już z tego względu wyrok nie może się ostać. W konsekwencji, w ocenie skarżącej kasacyjnie, kara w wysokości 50.000 zł nie jest karą adekwatną, proporcjonalną i sprawiedliwą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają jej podstawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne zwrócenie uwagi, że skarga kasacyjna została sporządzona wadliwie w zakresie zredagowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia. Strona skarżąca kasacyjnie nieprecyzyjnie określiła naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując alternatywnie na błędną ich wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie, bez rozróżnienia obu form naruszeń i bez odpowiedniego uzasadnienia każdej z nich.
Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego strona powinna jednoznacznie określić i rozróżnić w opisie zarzutu, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię przepisu, czy też doszło do niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Wprawdzie w procesie stosowania prawa obie formy naruszeń mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z 8 maja 2025 r. sygn. akt III FSK 1610/23). Tak więc mogą wystąpić w sprawie obie postacie naruszenia danego przepisu, jednakże każda z nich stanowi odrębną formę i wymaga osobnego, właściwego uzasadnienia. W pierwszym przypadku błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis, który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis w takim razie powinien mieć zastosowanie (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1461/12).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwość konstrukcji zarzutów kasacyjnych nie zdyskwalifikowała skargi kasacyjnej co do możliwości jej merytorycznego rozpoznania. Analiza treści zarzutów kasacyjnych w powiązaniu do uzasadnienia pozwoliła na ich weryfikację. Ułomności skargi kasacyjnej determinowały jednak zakres kontroli Sądu odwoławczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 196 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.). W świetle przepisów prawa i systemowej ich wykładni nie można zaakceptować przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej interpretacji przepisów, która prowadziłaby do wniosku, że art. 196 ustawy o odpadach stanowi lex specialis względem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miałoby wykluczać kompetencje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wymierzenia kary administracyjnej.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Na podstawie art. 20 k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, czyli na podstawie przepisów prawa materialnego. Według art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 (organy jednostek samorządowych) i 2 (wojewodowie) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Kwestionowany przez stronę art. 196 ustawy o odpadach reguluje właściwość rzeczową i miejscową organu ochrony środowiska stanowiąc, że administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Zgodnie z jego postanowieniami, organem pierwszej instancji właściwym do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie był Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.
Z kolei art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070) ustala, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia - Główny Inspektor Ochrony Środowiska.
Z przestawionych norm wynika, że organem właściwym rzeczowo i instancyjnie do rozpatrzenia odwołania skarżącej kasacyjnie od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie administracyjnej kary pieniężnej z ustawy o odpadach był Główny Inspektor Ochrony Środowiska jako organ wyższego stopnia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) zobligowany był w postępowaniu odwoławczym rozpoznać sprawę na nowo, w jej całokształcie i rozstrzygnąć ją merytorycznie decyzją ujętą w katalogu możliwych rozstrzygnięć organu II instancji, wymienionych w art. 138 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca kasacyjnie błędnie interpretuje wzajemną relację pomiędzy przepisem art. 196 ustawy o odpadach, stanowiącym o kompetencji merytorycznej organów ochrony środowiska do rozpatrzenia sprawy kary pieniężnej za uchybienia w gospodarowaniu odpadami, z właściwością instancyjną organów ochrony środowiska. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że przepis prawa materialnego, tj. art. 196 ustawy o odpadach ogranicza procesowe kompetencje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu odwoławczego, określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Oznacza to, że uchylając decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i orzekając o istocie sprawy - o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w nowej, mniejszej wysokości 50 000 zł, Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał na podstawie i w granicach prawa.
Z podanych względów nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wyrok Sądu Wojewódzkiego, akceptujący decyzję wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., narusza zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz że skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w toku instancji.
Przyjęcie wykładni art. 196 ustawy o odpadach proponowanej przez kasatora prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że zaskarżona decyzja została wydana w toku instancji w związku ze skutecznym skorzystaniem przez skarżącą kasacyjnie z prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji z 8 grudnia 2020 r. W żaden sposób nie doszło zatem do pozbawienia skarżącej kasacyjnie prawa do obrony skoro zainicjowała ona również sądowa kontrolę zaskarżonej decyzji na poziomie obu instancji sądowych. Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że zaskarżona decyzja na korzyść strony zmieniła wysokość kary finansowej, a zatem nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym (art. 139 k.p.a.).
W odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że organ odwoławczy, ze względu na ideę zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ w instancji, i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska ponownie rozpoznając sprawę miał prawo i obowiązek uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, również te w postaci pożarów, które wystąpiły na terenie zakładu, już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że niejasne i nieprzekonujące są wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej o roli służebnej prawa procesowego względem prawa materialnego.
Rekapitulując, nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie wadliwej wykładni art. 196 ustawy o odpadach. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 196 ustawy o odpadach w związku z art. 7 Konstytucji RP okazał się nietrafny.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc, że art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy prawnej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone w sprawie naruszenia, nie wskazał która norma z ustawy o odpadach powinna mieć zastosowanie. Przywołany przez kasatora przepis art. 194 ust. 1 pkt 2b ustawy o odpadach określa, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 25 ust. 1-6. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że do przepisu tego odnosi się sankcja z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, jednakże strona skarżąca kasacyjnie ani tego jednoznacznie nie wyartykułowała, ani nie wyjaśniła jaki ewentualny wpływ na orzeczenie kary miałoby mieć zastosowanie ww. przepisu zamiast art. 194 ust. 5, skoro obie te regulacje przewidują wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w granicach od 1.000 zł do 1.000.000 zł.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, wobec okoliczności naruszenia przez Spółkę warunków pozwolenia Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 maja 2015 r. co do sposobu magazynowania i ilości zgromadzonych odpadów o kodzie 19 12 10, potwierdzonych protokołami z kontroli nr WIOS-LODZ 508/2019 i nr SIER 166/2020, możliwe było zastosowanie sankcji z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, o czym prawidłowo orzekł Sąd Wojewódzki.
Trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, że art. 25 ust. 1 - 6 ustawy o odpadach określa ogólne reguły i warunki magazynowania odpadów, które musi odbywać się w sposób zgodny z wymogami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Natomiast decyzja zezwalająca na gospodarowanie odpadami w określonym zakresie warunki te precyzuje odpowiednio do rodzajów odpadów, miejsca magazynowania, rodzaju działalności z uwzględnieniem celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Oczywistym jest, że szczegółowe warunki magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów o odmiennych parametrach i właściwościach, ustalone przez organ ochrony środowiska, muszą odpowiadać klauzuli ogólnej sposobu magazynowania odpadów, określonej w art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach.
Zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki, że ustalone w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów oraz w zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów szczegółowe zasady magazynowania odpadów mają charakter nadrzędny wobec ogólnych postulatów postępowania z odpadami. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie, że organ powinien był ocenić stwierdzone nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów wyłącznie w kontekście ogólnych zasad określonych w przepisach art. 25 ust. 1 - 6 ustawy o odpadach.
Przepis art. 199 ustawy o odpadach stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Należy podkreślić, że kara finansowa za delikt administracyjny, jakim jest gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem jest obligatoryjna, zaś jej wysokość uznaniowo miarkowana według dyrektyw wynikających z art. 199 oraz 194 ust. 7 ustawy o odpadach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował zaskarżoną decyzję i motywy w niej przedstawione, wedle których kara pieniężna wymierzona Spółce w wysokości 50.000 zł jest adekwatna i proporcjonalna do stwierdzonych naruszeń.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, jedną z okoliczności uzasadniających taką ocenę mogło być wystąpienie pożarów na terenie działalności Spółki zwłaszcza, że protokół Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z 18 czerwca 2021 r. wskazywał na przekroczenie 4 m wysokości uformowanych pryzm magazynowanych odpadów palnych. Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości w realizacji przez Spółkę warunków zezwolenia stwierdzono począwszy od dnia kontroli 12 czerwca 2019 r. i potwierdzono je w ramach następnej kontroli, przeprowadzonej w okresie 1 grudnia 2020 r. do 5 lutego 2021 r. (protokół nr SIER 166/2020 sporządzony w oparciu o oględziny w mające miejsce w dniach 1 grudnia 2020 r., 14 grudnia 2020 r. i 22 stycznia 2021 r.). W wyniku ostatnich oględzin na terenie zakładu ustalono nieprawidłowe pryzmy odpadów o kodzie 19 12 10 Odpady palne o wysokościach 7 m, 8 m i 11 m. Protokół sporządzony 18 czerwca 2021 r. potwierdził stan magazynowania odpadów w nieprawidłowej wielkości pryzmach, a taki stan rzeczy miał wpływ na rozprzestrzenianie się pożaru.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienie pożarów na terenie zakładu stanowiło okoliczność, którą organ II instancji miał prawo uwzględnić przy ocenie przesłanek miarkowania kary. Niewątpliwie zdarzenia te potwierdziły realność zagrożeń dla środowiska i zdrowia oraz życia ludzi jaką stwarzała niewłaściwa gospodarka odpadami, w tym ich niewłaściwe magazynowanie. Ilość spalonych odpadów potwierdza znaczny rozmiar prowadzonej działalności Spółki w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów oraz znaczną skalę zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi.
Wobec powtarzalnych uchybień w gospodarowaniu odpadami i niebezpieczeństw z tym związanych nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki miałby uwzględnić znikomą ilość wadliwie magazynowanych odpadów co powinno skutkować orzeczeniem kary finansowej w jej dolnej granicy ustawowej. Dla wyważenia wysokości kary m.in. z uwzględnieniem przesłanki rozmiaru prowadzonej działalności (art. 199 ustawy o odpadach) istotne były ustalenia organów ochrony środowiska. Odpady o kodzie 19 12 10 magazynowane były bezpośrednio na placu bez przykrycia zabezpieczającego przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, w znacznych ilościach przekraczających o 862,31 Mg, a więc o ponad 50%, dopuszczalną ilość odpadów do jednorazowego magazynowania określoną w zezwoleniu (1500 Mg). Sąd Wojewódzki prawidłowo okoliczność tą uwzględnił przy kontroli zaskarżonej decyzji.
Nie zasługuje na aprobatę stanowisko strony, że w art. 199 ustawy o odpadach chodzi wyłącznie o rzeczywisty, zaktualizowany, ujemny wpływ nieprawidłowej gospodarki odpadami na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, a organ winien skutki te ustalić, zbadać czy oszacować. Administracyjna kara pieniężna ma mieć również szeroko rozumiany charakter prewencyjny i zapobiegawczy. Jedną z przesłanek wysokości jej wymierzenie, prócz "skutków naruszeń", jest również wyartykułowana wprost w przepisie art. 199 ustawy o odpadach "wielkość zagrożenia" dla życia i zdrowia ludzie oraz środowiska.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uwzględnić także ogólne zasady gospodarowania odpadami, ujęte w art. 16 (pkt 1-3) ustawy o odpadach. Zgodnie z tą regulacją, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt, powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.
Jak wynika z podanych postulatów, jednym z podstawowych aspektów gospodarki odpadami jest prowadzenie jej w taki sposób, aby nie stwarzać samego już tylko zagrożenia dla dóbr chronionych, w tym życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, W tym kontekście należy zatem interpretować dyrektywy ustalenia wysokości administracyjnych kar pieniężnych (art. 199 ustawy o odpadach). Ocenie winno podlegać zatem również samo wystąpienie zagrożenia na skutek nieprawidłowego gospodarowania odpadami.
Emisje odorowe, na których wystąpienie zwróciły uwagę organy ochrony środowiska jako konsekwencje nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów przez skarżąca kasacyjnie, stanowią "niepożądane" przez ustawodawcę uciążliwości zapachowe, które mogą być przedmiotem kontroli i reakcji organów w celu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Z tego względu emisje odorowe mogą stanowić jedną z okoliczności relewantnych dla oceny skutków naruszenia warunków magazynowania odpadów.
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, że przetwarzała odpady nie zaliczane do odpadów niebezpiecznych, a Sąd I instancji błędnie opisał je we fragmencie uzasadnienia jako odpady niebezpieczne, uznać należało, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji, organ przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej (ocena przesłanek z art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach), jednoznacznie odniósł się do odpadów o kodzie 19 12 10 - odpadów palnych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skargę kasacyjną oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.