III OSK 1552/24

III OSK 1552/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2644/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-12
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 170
art. 37 ust. 1. art. 38 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją  przedsiębiorstw - t.j.
Sentencja
Dnia 9 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. – zarządcy sukcesyjnego J.W. prowadzącego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2644/23 w sprawie ze sprzeciwu A.W. – zarządcy sukcesyjnego J.W. prowadzącego [...] od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 października 2023 r. nr DIŚ-III.411.56.2023.JK w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 października 2023 r. nr DIŚ-III.411.56.2023.JK; 2) zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz A.W. – zarządcy sukcesyjnego J.W. prowadzącego [...] kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2644/23 oddalił sprzeciw A. W. zarządcy sukcesyjnego J. W. prowadzącego Z. P. O. T. S. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 października 2023 r. nr DIŚ-III.411.56.2023.JK w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
J. W. prowadzący Z. P. O. T. S. z siedzibą w miejscowości [...], [...] S., wystąpił w dniu 3 marca 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego w Poznaniu o zmianę decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 stycznia 2014 r. nr DSR-II-2.7244.46.2013, udzielającej wyżej wymienionemu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w celu dostosowania do nowych wymogów przewidzianych przepisami prawa.
W trakcie prowadzonego postępowania, pełnomocnik strony poinformował organ o śmierci wnioskodawcy i ustanowieniu zarządcy sukcesyjnego, tj. A. W.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr DSK-IV.7244.43.2001 zmienił w/w decyzję z dnia 15 stycznia 2014 r. nr DSR-II-2.7244.46.2013 o udzieleniu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Na skutek odwołania strony od powyższej decyzji sprawę rozpoznawał Minister Klimatu i Środowiska, który decyzją z dnia 18 października 2023 r. nr DIŚ-III.411.56.2023.JK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię wygaśnięcia decyzji związanej z przedsiębiorstwem na skutek śmierci przedsiębiorcy reguluje art. 37 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 170 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Podkreślił, że przesłanką stosowania rozwiązań przewidzianych w tej ustawie jest, aby przedsiębiorca – na chwilę śmierci – był wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej w skrócie: "CEIDG"), zaś moment wygaśnięcia takiej decyzji zróżnicowany jest w zależności od tego, czy został ustanowiony zarząd sukcesyjny, czy też nie. Jeżeli po śmierci przedsiębiorcy ustanowiono zarząd sukcesyjny, to w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzja związana z przedsiębiorstwem wygasa z upływem trzech miesięcy od dnia ustanowienia zarządu sukcesyjnego, chyba że w tym terminie został złożony wniosek o potwierdzenie możliwości wykonywania tej decyzji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy. Ustawodawca w art. 37 ustawy wskazał zatem warunki, których spełnienie powoduje możliwość dalszego korzystania z decyzji, mimo śmierci wskazanego w niej adresata – przedsiębiorcy. Minister stwierdził, że J. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: J. W. Z. P. O. T. z siedzibą w miejscowości [...], [...] S., posiadał decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 stycznia 2014 r., udzielającą zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Z wpisu do CEIDG wynika, że J. W. zmarł w dniu 7 grudnia 2021 r., a w dniu 5 stycznia 2022 r. ustanowiono zarząd sukcesyjny i powołano zarządcę sukcesyjnego – A. W. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że wolą zarządcy sukcesyjnego było kontynuowanie postępowania działalności przedsiębiorstwa, to jednak przedstawiona dokumentacja nie potwierdza faktu, czy wniosek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy został złożony. W aktach znajduje się pismo pełnomocnika zarządcy sukcesyjnego do Marszałka, w którym poinformowano o śmierci przedsiębiorcy i zawnioskowano o kontynuowanie w/w postępowania w sprawie z nową stroną – zarządcą sukcesyjnym, ale organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił ze stroną, czy ten wniosek jest wnioskiem jedynie informującym o śmieci przedsiębiorcy i ustanowieniu zarządcy sukcesyjnego, czy jednocześnie jest wnioskiem o potwierdzenie możliwości wykonywania decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r., jak również nie wezwał strony do przedłożenia wymaganych dokumentów wskazanych w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy. Brak jest także wzmianki o decyzji wydanej w na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy, potwierdzającej możliwość wykonywania decyzji związanej z przedsiębiorstwem przez zarządcę sukcesyjnego. Wobec powyższego, organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. nr DSR-II-2.7244.46.2013 nie wygasła z dniem 5 kwietnia 2022 r. i czy w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. Minister odniósł się również do zarzutu strony dotyczącego nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji zagęszczarki do przetwarzania folii, stwierdzając, że została ujawniona w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 12-27 maja 2022 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz powoływano ją w uzupełnieniach wniosku strony z dnia 12 maja 2022 r. i z dnia 15 czerwca 2022 r., dlatego powinna też zostać wskazana w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej zezwolenie z dnia 15 stycznia 2014 r., lub do wydania decyzji wygaszającej to zezwolenie, jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego. W związku z tym, w myśl zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), to właśnie Marszałek, jako organ pierwszej instancji, powinien zbadać nowe przesłanki wskazane na etapie postępowania odwoławczego. Powyższe skutkować musiało zatem przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Analizując ponownie sprawę, Marszałek powinien wyjaśnić przede wszystkim kwestię wygaśnięcia decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. i w zależności od rodzaju rozstrzygnięcia, przeanalizować uwzględnienie w zaskarżonej decyzji występującej w procesie technologicznym zagęszczarki do przetwarzania folii, która nie została w tej decyzji uwzględniona. Minister zaznaczył, że materiał dowodowy wymaga oceny, której powinien dokonać Marszałek w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dlatego to na nim ciąży obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w sytuacji, gdy nie wystąpił żaden "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", który wymagałby ponownego angażowania organu pierwszej instancji. Stwierdził, że organ drugiej instancji ma obowiązek przestrzegać zakazu reformationis in peius, tymczasem Minister otworzył nowy wątek w sprawie.
Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Kontroli sądu nie podlega natomiast w tym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd administracyjny, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Oceniając zatem decyzję objętą sprzeciwem w myśl wyżej wskazanych kryteriów, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto zauważyć należy, iż już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest więc wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki w postępowaniu dowodowym nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero zatem gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przeprowadzona w powyżej określonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 października 2023 r. nr DIŚ-III.411. 56.2023.JK co do zasady spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując, że w pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie istotnej kwestii procesowej, a dopiero po jej wyjaśnieniu ocena merytoryczna żądania strony z uwzględnieniem okoliczności przez stronę wskazanych. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było jak najbardziej uzasadnione. Natomiast po wyjaśnieniu kwestii formalnej, jeżeli organ pierwszej instancji będzie rozpatrywał wniosek merytorycznie, będzie zobowiązany do rozpoznania żądania strony w kwestii procesu technologicznego z użyciem zagęszczarki – aglomeratora służącego do przetwarzania folii. WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że wskazanie przez organ odwoławczy konieczności wyjaśnienia, czy w sprawie został złożony wniosek w trybie ustawy o zarządzie sukcesyjnym nie jest – jak wskazano w sprzeciwie – naruszeniem zakazu reformationis in peius. Zakaz ten, wyrażony w art. 139 k.p.a., oznacza, że organ rozpoznając odwołanie nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przy czym omawiany zakaz nie ma charakteru bezwzględnego. Możliwość odstąpienia od niego występuje w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, celem zweryfikowania, czy kwestie formalne zostały prawidłowo ocenione, nie stanowi pogorszenia sytuacji strony, ale jest przejawem dbałości o to, aby rozstrzygnięcie nie było obarczone wadą nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. W. – zarządca sukcesyjny J. W. prowadzącego Z. P. O. T. S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja dotknięta była wadą uzasadniającą jej uchylenie, a konkretnie wydano ją z uchybieniem 138 § 2 k.p.a., które to uchybienie organu korespondowało z naruszeniami art. 139 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 16 k.p.a., a także art. 8, art. 11 i art. 132 § 1 k.p.a.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do twierdzeń skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 132 § 1 k.p.a. w kontekście wydania decyzji z uchybieniem art. 138 § 2 k.p.a., a wszystko to na dodatek w okolicznościach naruszenia zakazu reformationis in peius.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 października 2023 r. nr DIŚ-III.411.56.2023.JK. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, jakoby w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż Sąd, akceptując pogląd organu odwoławczego, nakazuje badać niekorzystny dla skarżącego wątek. Jednocześnie organ (a także Sąd), mając pełną dokumentację sprawy nakazują badać wątek niebudzący wątpliwości, a sposób jego przedstawienia wskazuje na możliwość negatywnego rozstrzygnięcia sprawy dla skarżącego, bowiem nakaz badania, czy decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. w ogóle obowiązywała w określonej dacie, stanowi pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego. Wskazania organu odwoławczego ingerują w samodzielność orzeczniczą organu pierwszej instancji, bowiem Marszałek Województwa Wielkopolskiego zebrał wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że Minister, rozpoznając odwołanie, powinien był samodzielnie dokonać oceny zebranych dowodów w kontekście przepisów prawa, co najwyższej uzupełniając je w oparciu o art. 136 k.p.a., oraz merytorycznie załatwić sprawę z uwzględnieniem treści art. 139 k.p.a. W sprawie oczywistym było, że skarżący potwierdza możliwość wykonywania decyzji po J. W., skoro kontynuował postępowanie po ojcu, odpowiadał na wezwania organu, przedstawił do akt udzielone przez siebie pełnomocnictwo do działania (kontynuowania) postępowania w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Nie można dopatrywać się tutaj braku chęci przedsiębiorcy w zakresie możliwości wykonywania po ojcu decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. Jeśli skarżący nie chciałby wykonywać tej decyzji, to nie prowadziłby postępowania zmierzającego do jej wykonywania. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują zatem, że przedsiębiorca miał zamiar wykonywania decyzji po ojcu. Nawet jeżeli uznać, że skarżący wprost nie wyraził takiej woli, to stwierdzić należy, że w sposób dorozumiany taką wolę wyrażał prowadząc postępowanie, kontynuując je, przedkładając pełnomocnictwo do akt. Otwieranie nowego wątku w sprawie przez organ odwoławczy, iż jakoby decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. już dawno wygasła i nakaz badania tej kwestii stanowi fundamentalne pogorszenie sytuacji skarżącego, co musiało skutkować uchyleniem sprzeciwu. Nie można także mówić o dbałości, jak to wskazuje WSA w Warszawie, aby rozstrzygnięcie nie było obarczone wadą nieważności, z uwagi na fakt, że wola skarżącego w całym postępowaniu była wyrażona w sposób dostateczny do stwierdzenia, że potwierdza on chęć wykonywania w/w decyzji po ojcu. Stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia 18 października 2023 r. podważa zatem zaufanie obywatela do organów państwa, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także nie przekonuje obywatela do rozstrzygnięcia proponowanego przez organ, a w dalszej kolejności przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale z odmiennych powodów, aniżeli w niej podniesione.
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie w/w przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną. Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska, który uznał, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. WSA w Warszawie błędnie natomiast przyjął, iż w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy nie mógł uzupełnić stosownego materiału dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a.
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, podnoszona przez organ odwoławczy kwestia istnienia (bądź nieistnienia) formalnego wniosku o potwierdzenie możliwości wykonywania decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. jest okolicznością konieczną do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika bowiem, iż J. W. zmarł w dniu 7 grudnia 2021 r., a w dniu 5 stycznia 2022 r. ustanowiono zarząd sukcesyjny i powołano zarządcę sukcesyjnego – A. W. Zgodnie zatem z art. 37 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, w przypadku śmierci przedsiębiorcy decyzja związana z przedsiębiorstwem wygasa jeżeli został ustanowiony zarząd sukcesyjny – z upływem trzech miesięcy od dnia ustanowienia zarządu sukcesyjnego, chyba że w tym terminie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 38 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 ustawy, w terminie trzech miesięcy od dnia ustanowienia zarządu sukcesyjnego zarządca sukcesyjny może złożyć do organu administracji publicznej, który wydał decyzję związaną z przedsiębiorstwem, wniosek o potwierdzenie możliwości wykonywania tej decyzji. W świetle art. 38 ust. 2 ustawy, organ administracji publicznej, który wydał decyzję związaną z przedsiębiorstwem, potwierdza, w drodze decyzji, możliwość wykonywania decyzji związanej z przedsiębiorstwem przez zarządcę sukcesyjnego, jeżeli: 1) są spełnione warunki do uzyskania tej decyzji, określone w odrębnych przepisach; 2) zarządca sukcesyjny przedłoży dokumenty potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w pkt 1; 3) zarządca sukcesyjny oświadczy, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji i zobowiązuje się do wykonania związanych z nią obowiązków.
Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że mają one istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr DSK-IV.7244.43.2001, na mocy której zmieniono decyzję z dnia 15 stycznia 2014 r. nr DSR-II-2.7244.46.2013 o udzieleniu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Stosownie bowiem do treści w/w art. 37 ust. 1 ustawy, w przypadku śmierci przedsiębiorcy i ustanowienia zarządu sukcesyjnego – decyzja związana z przedsiębiorstwem wygasa z upływem trzech miesięcy od dnia ustanowienia zarządu sukcesyjnego, chyba że w tym terminie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 38 ust. 1. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, kwestia ta winna zostać wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości. Powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja – iż okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący kasacyjnie miał zamiar wykonywania decyzji po ojcu, a nawet gdyby uznać, że skarżący kasacyjnie wprost takiej woli nie wyraził, to należy w sposób dorozumiany przyjąć, że taką wolę wyrażał prowadząc postępowanie, kontynuując je, przedkładając pełnomocnictwo do akt – z uwagi na takie, a nie inne, brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy nie była w sprawie decydująca. Należało bowiem w pierwszej kolejności w sposób bezsporny ustalić, czy skarżący kasacyjnie złożył do Marszałka Województwa Wielkopolskiego wniosek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy. Jeśli okazałoby się, że takiego wniosku nie składał, to należałoby rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy oznacza to, iż decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. wygasła z upływem trzech miesięcy od dnia ustanowienia zarządu sukcesyjnego. Takie ustalenie jest w niniejszej sprawie kluczowe z punktu widzenia prawidłowej oceny decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2023 r. w kontekście ewentualnego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji będzie miało również znaczenie co do prawidłowego zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a.
Jak już zatem wskazano, zarówno Minister Klimatu i Środowiska, jak i Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznali, że powyższa kwestia jest okolicznością konieczną do wyjaśnienia niniejszej sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Błędnie natomiast stwierdzili, że uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie nie może mieć miejsca na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. WSA w Warszawie nietrafnie przyjął, że we wskazanych okolicznościach organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy winien był bowiem – w oparciu o art. 136 § 1 in fine k.p.a. – zlecić przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organowi, który wydał decyzję, a więc Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego, gdyż zakres dodatkowych i niezbędnych ustaleń sprowadzał się w istocie wyłącznie do udzielenia przez organ pierwszej instancji odpowiedzi na pytanie, czy skarżący kasacyjnie złożył formalny wniosek o potwierdzenie możliwości wykonywania decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, a jeśli tak, to czy wydana została względem niego decyzja, o której mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy. Innymi słowy, organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., co wyłączało zastosowanie przez niego trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego, skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż podniesiona w niej argumentacja nie była trafna.
Dodatkowo zauważyć należy, iż oczekiwanego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a., bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 132 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem kwestia ta nie miała w niej żadnego znaczenia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 i art. 64e w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).