III OSK 1548/24

III OSK 1548/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1364/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1364/23 w sprawie ze skargi J.K. na czynność Komendanta Głównego Policji z dnia 18 marca 2019 r. nr Kk-6889/19 w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od J.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1364/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi J.K. (skarżący) na czynność Komendanta Głównego Policji z dnia 18 marca 2019 r. nr Kk-6889/19 w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący od dnia 1 grudnia 1991 r. pełnił służbę w Policji, od dnia 15 lutego 2001 r. w Komendzie Głównej Policji. W wyniku zmian w organizacji Komendy Głównej Policji, które zgodnie z § 36 zarządzenia nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP poz. 13) weszły w życie z dniem 15 kwietnia 2016 r., likwidacji uległo m.in. stanowisko służbowe zajmowane przez mł. insp. J.K. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr 1152 z dnia 8 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.) z dniem 14 kwietnia 2016 r. zwolnił J.K. - radcę Wydziału Legislacji Gabinetu Komendanta Głównego Policji, z zajmowanego stanowiska i z dniem 15 kwietnia 2016 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Wskazanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1429/16 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 29 czerwca 2016 r. nr 289/kadr/16 w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia od 15 kwietnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Sąd wówczas stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 1152 z 8 kwietnia 2016 r. zwalniający skarżącego z zajmowanego stanowiska w Komendzie Głównej Policji i przenoszący go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, nie został doręczony policjantowi w oryginale, a zatem nie wszedł do obrotu prawnego, co oznacza, że nie wywołał skutków prawnych. Skoro rozkaz personalny nr 1152 Komendanta Głównego Policji, zakwalifikowany przez Sąd do kategorii "nie aktów" nie wszedł do obrotu prawnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 4 maja 2017 r., to przyjąć należy, iż skarżący w owym czasie nie został skutecznie zwolniony z zajmowanego stanowiska w Komendzie Głównej Policji i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji.
21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1755/16, WSA stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 29 lipca 2016 r. nr 3174 o przeniesieniu skarżącego od 15 kwietnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w W. W tej sprawie kontroli pod względem legalności podlegał rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2016 r. wydany po rozpatrzeniu odwołania policjanta od rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr 1182 z dnia 15 kwietnia 2016 r., którym organ II instancji uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w W., ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w W. na dzień 28 kwietnia 2016 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rażące naruszenie przez Komendanta Głównego Policji przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o Policji o właściwości w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obligowało do stwierdzenia nieważności skarżonego rozkazu personalnego.
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2027/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z 12 września 2016 r. nr 33/S o pozostawieniu skarżącego w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dniem 15 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 1152 z dnia 8 kwietnia 2016 r., mocą którego skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji nie wszedł do obrotu prawnego z powodu braku jego prawidłowego doręczenia, to przełożonym skarżącego w sprawach kadrowych nadal pozostaje Komendant Główny Policji. Skoro bowiem nie weszło skutecznie w życie rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji zwalniające skarżącego ze służby w Komendzie Głównej Policji i przenoszące stronę do pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, to w gestii Komendanta Stołecznego Policji, w dniu wydawania rozkazu personalnego nr 1182, nie znajdowało się uprawnienie do dysponowania danym funkcjonariuszem. Stąd Komendant Stołeczny Policji przenosząc skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w W., nie był właściwym do tego organem.
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1354/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 7 lipca 2017 r. nr 81 oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z 4 maja 2017 r. w przedmiocie zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji skarżącego ze służby w Policji. Przesłanką zwolnienia skarżącego ze służby było orzeczenie Pomorskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Gdańsku nr RKLGD/402/2017/F/POL z dnia 13 marca 2017 r., która uznała wymienionego za trwale niezdolnego do służby.
Rozkazem personalnym nr 3486 z 10 października 2018 r. Komendant Główny Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 31 października 2018 r. Ten rozkaz został skarżącemu skutecznie doręczony. Skarżący wniósł od niego odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją nr 271/kadr/19 z 22 lutego 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Od tej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Wa 543/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję.
W konsekwencji uprawomocnienia się wyroku, w dniu 22 listopada 2018 r. doręczono skarżącemu świadectwo służby, datowane na 7 listopada 2018 r. W świadectwie tym wskazano, że skarżący pełnił służbę stałą w Komendzie Głównej Policji w okresie od 23 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r., bez przydziału służbowego i bez prawa do uposażenia.
Pismem z 27 listopada 2018 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o sprostowanie świadectwa służby poprzez wydanie nowego świadectwa służby, obejmującego cały okres służby w Policji, tj. od 1 grudnia 1991 r. do 31 października 2018 r. oraz zawierającego w szczególności informacje o zajmowanym przez skarżącego ostatnio stanowisku służbowym, wysokości i składnikach uposażenia i uzyskanych kwalifikacjach. Ponadto skarżący wniósł o przygotowanie i wydanie opinii o służbie. Sformułował również wniosek o usunięcie z akt osobowych i zniszczenie wadliwych świadectw służby: z 31 lipca 2017 r. oraz z 7 listopada 2018 r.
23 stycznia 2019 r. skarżącemu doręczono nowe świadectwo służby, datowane na dzień 4 stycznia 2019 r. W świadectwie tym adnotowano, iż skarżący pełnił służbę stałą w Komendzie Głównej Policji w okresie od 1 grudnia 1991 r. do 25 maja 2017 r. oraz od 23 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. (pkt 1), ostatnio bez przydziału służbowego, po zwolnieniu ze stanowiska radcy (pkt 2).
Wnioskiem z 25 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o sprostowanie świadectwa służby z dnia 4 stycznia 2019 r. poprzez wydanie nowego, prawidłowego pod względem formalnym świadectwa służby, obejmującego cały okres służby skarżącego w Policji, tj. od 1 grudnia 1991 r. do 31 października 2018 r., zawierającego w szczególności pieczęć nagłówkową (nazwę i adres jednostki organizacyjnej Policji), prawidłową informację o zajmowanym ostatnio stanowisku służbowym (z pełną nazwą komórki organizacyjnej) oraz uwzględniającego treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w konsekwencji skarg wnoszonych przez skarżącego. Skarżący sformułował również wniosek o usunięcie z jego akt osobowych i zniszczenie wadliwych poprzednio wydanych świadectw służby.
20 lutego 2019 r. skarżący otrzymał świadectwo służby datowane na 5 lutego 2019 r. Z treści świadectwa wynikało, że pełnił służbę stałą w Komendzie Głównej Policji w okresie od 1 grudnia 1991 r. do 25 maja 2017 r. oraz od 23 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. (pkt 1), ostatnio bez przydziału służbowego, po zwolnieniu ze stanowiska radcy (pkt 2). Stosunek służbowy ze skarżącym ustał w wyniku: 1) zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art 42 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W punkcie 6 zatytułowanym "Pozostałe informacje" zawarta została informacja, iż rozkazem personalnym nr 404 z 4 maja 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w W. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 25 maja 2017 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1354/17, skarżący został przywrócony do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Nie podjął służby, w związku z czym nie przysługiwało mu prawo do uposażenia.
Pismem z 22 lutego 2019 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji o sprostowanie świadectwa służby z 5 lutego 2019 r. poprzez wydanie świadectwa służby obejmującego cały okres służby w Policji, tj. od 1 grudnia 1991 r. do 31 października 2018 r., a ponadto zawierającego prawidłową informację o zajmowanym ostatnio stanowisku służbowym skarżącego (z pełną nazwą komórki organizacyjnej), a także uwzględniającego treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych w sprawach skarg składanych przez skarżącego. Skarżący wniósł również o usunięcie z jego akt osobowych i zniszczenie poprzednich wadliwych świadectw służby.
Pismem z 18 marca 2019 r. podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, doręczonym skarżącemu 27 marca 2019 r. poinformowano skarżącego o odmowie sprostowania świadectwa służby w sposób wskazany przez skarżącego, wskazując, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 maja 2017 r. w związku z procedurą przeprowadzoną na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, po uwzględnieniu prawomocnego orzeczenia nr RKLGD/402/2017/F/Pol z 13 marca 2017 r., wydanego przez Pomorską Rejonową Komisję Lekarską w Gdańsku stwierdzającą trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji. Następnie, na skutek uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność ww. rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1354/23), z dniem 23 sierpnia 2018 r. został on przywrócony do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. W związku z tym, iż orzeczenie nr RKLGD/402/2017/F/Pol z 13 marca 2017 r. Pomorskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej w Gdańsku w dalszym ciągu pozostawało w obrocie prawym jako orzeczenie ostateczne, rozkazem personalnym nr 3486 z 10 października 2018 r. Komendant Główny Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 31 października 2018 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W związku z powyższym, wskazano, iż w okresie od 26 maja 2017 r. do 22 sierpnia 2018 r. skarżący de facto nie realizował żadnych zadań służbowych i nie można uznać tego okresu jako okresu pełnienia służby, wobec czego nie zachodzą podstawy do sprostowania świadectwa służby.
Na opisane powyżej pismo skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2019 r. i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1184/19 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 marca 2019 r. nr L.dz.Kk-6889/19 w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2393/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA wskazał, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pismo Komendanta Głównego Policji z 18 marca 2019 r. odmawiające sprostowania świadectwa służby (nie pracy jak stwierdza Sąd), stanowi decyzję, było błędne. NSA wskazał, że sprostowanie świadectwa służby nie mogłoby być traktowane jako odrębne rozstrzygnięcie nie jest zatem decyzją administracyjną chociaż zawiera pewne jej elementy, bowiem wymaga pisemnego uzasadnienia odmowy. W zakresie zasadności odmowy sprostowania świadectwa służby NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kierując się rozważaniami NSA oraz zgodnie z ugruntowana już linią orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd przyjął, że odmowa sprostowanie świadectwa służby stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że odmowa sprostowania świadectwa służby wymieniona w § 27 § 2 zd. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 2269,) nie stanowi decyzji administracyjnej choćby z tego względu, że w gruncie rzeczy brak tu rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Sprostowanie świadectwa służby nie mogłoby być traktowane jako odrębne rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego trafność takiego wnioskowania wspiera konieczność pisemnego uzasadnienia odmowy. Gdyby bowiem prawodawca traktował tę odmowę jako decyzję z pewnością jej prawny charakter określiłby dokładniej, nie wymieniając tylko jednego składnika decyzji, jakim jest pisemne uzasadnienie. W ocenie WSA w Warszawie taka właśnie czynność wyrażona została w piśmie Zastępcy Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji z 18 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy sprostowania skarżącemu świadectwa służby z dnia 5 lutego 2019 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący żądając sprostowania świadectwa służby pismem z 25 stycznia 2019 r., zarzucił organowi naruszenie § 25 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, przez niewskazanie rzeczywistego okresu pozostawania przez niego w służbie, tj. od 1 grudnia 1991 r. do 31 października 2018 r., co jest skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu go ze służby oraz niewskazanie, że w dniu zwolnienia ze służby zajmował stanowisko radcy Wydziału Legislacji Gabinetu Komendanta Głównego Policji. Następnie wyjaśnił, że skutki stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby określone zostały w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, z której to normy wynika, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby powoduje konieczność ponownego nawiązania stosunku służbowego, bowiem pomimo wadliwości decyzja o zwolnieniu ze służby doprowadziła do rozwiązania stosunku służbowego czyli rozwiązania stosunku prawnego łączącego strony. Uchylenie tej decyzji nie powoduje jednak automatycznego nawiązania stosunku prawnego. W wyniku orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji. Jednak dalszy tok postępowania zależy zarówno od działań organu, jak i policjanta.
Dalej Sąd wskazał, że instytucja przywrócenia do służby oznacza ponowne zatrudnienie na warunkach sprzed zwolnienia, nie zaś – jak wskazuje to skarżący – na uznaniu zwolnionego funkcjonariusza za cały czas pełniącego służbę. O pełnieniu służby można bowiem mówić jedynie w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony oraz zobowiązany do wykonywania obowiązków służbowych i zadania takie faktycznie wykonuje. W kontekście powyższego, Sąd stwierdził, że w świadectwie służby mogą być wskazane tylko te okresy jej pełnienia, za które policjant otrzymał uposażenie wynikające z aktu przyjęcia do służby i mianowana na określone stanowisko służbowe. WSA w Warszawie wyjaśnił, że okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Okres od zwolnienia policjanta ze służby do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego nie jest okresem tożsamym z pojęciem pozostawania poza służbą. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu ze służby nie stanowi o bezskuteczności zwolnienia i nie doprowadza do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc. W przepisie art. 42 ust. 6 ustawy o Policji (zdanie drugie) określa się, że tylko okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależy skatalogowany enumeratywnie rodzaj uprawnień. W ocenie Sądu, ze wskazanego powyżej przepisu jednoznacznie wynika, że okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie można zaliczyć funkcjonariuszowi do uprawnień wymienionych w treści art. 42 ust. 6 (zdanie pierwsze).
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że pomimo tego, że odmowa sprostowania świadectwa pracy nie jest decyzją administracyjną, to jednak wymaga uzasadnienia w zakresie przyjętego stanowiska organu co do żądania wnioskodawcy tak w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Organ w niniejszej sprawie nie odniósł się w uzasadnieniu pisma z dnia 18 marca 2019 r. do braku określenia jednostki organizacyjnej Policji i konkretnego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego w okresie pozostawania przez skarżącego w służbie, a także nie wyjaśnił nieuwzględnienia całego okresu jego pozostawania poza służbą, będącego konsekwencją zwolnienia ze służby.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Komendant Główny Policji i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a." poprzez:
niezasadne uznanie czynności organu z dnia 18 marca 2019 r. nr Kk - 6889/19 w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby za bezskuteczną,
rozpoznanie sprawy poza jej granicami, tj. poza zakresem wniosku o sprostowanie świadectwa służby z dnia 22 lutego 2019 r., i
nakazanie organowi określenia prawidłowej daty zwolnienia ze służby, w sytuacji gdy nawet przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 42 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. wskazanie "prawidłowej" daty zwolnienia ze służby w świadectwie służby stanowiłoby wyjście poza zakres żądania strony z dnia 22 lutego 2019 r. i naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
W oparciu o przytoczony zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia. Wywody Sądu I instancji odnoszące się do stwierdzonych uchybień organu są lakoniczne i niekompletne. WSA w Warszawie nie odniósł się bowiem w sposób konkretny do treści pisma z dnia 18 marca 2019 r. stanowiącego odmowę sprostowania świadectwa służby z dnia 5 lutego 2019 r. Sąd nie wskazał też, dlaczego uznał, iż organ odmawiając sprostowania świadectwa służby, "nie wyjaśnił nieuwzględnienia całego okresu jego pozostawania poza służbą, będącego konsekwencją zwolnienia ze służby" (str. 17 uzasadnienia wyroku). Jest to o tyle niezrozumiałe, że w zaskarżonej odmowie sprostowania świadectwa służby zawarte są obszerne wywody organu w tej właśnie spornej między stronami kwestii. Ponadto nie wiadomo z jakich powodów Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona czynność jest wadliwa, albowiem w uzasadnieniu pisma z dnia 18 marca 2019 r. brak jest określenia jednostki organizacyjnej Policji i konkretnego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego. W tym zakresie również nie odniesiono się do wyjaśnień organu, ani też nie przeanalizowano treści spornego świadectwa służby z dnia 5 lutego 2019 r. Nie jest też jasne, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, czego dotyczą wskazania Sądu nakazujące określenia w sposób prawidłowy daty zwolnienia ze służby w Policji. Biorąc bowiem pod uwagę treść zaskarżonego pisma, a także wynikający z akt stan faktyczny i prawny sprawy, to rzeczą Sądu jest ocena tego, czy poglądy organu w kwestii określenia daty zwolnienia ze służby są zgodne z obowiązującym prawem. Podkreślić w tym miejscu należy, iż prawidłowa ocena zaskarżonej czynności winna odnosić się do treści wspomnianego pisma z dnia 18 marca 2019 r., które to stanowisko winno być następnie poddane kontroli sądu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, poprzez pryzmat kwestionowanego świadectwa służby oraz wydanych wobec skarżącego decyzji i wyroków sądów administracyjnych, czego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak. Innymi słowy, to rzeczą Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o zgodność z obowiązującym prawem odmowy sprostowania świadectwa służby, przy której to ocenie konieczna jest z kolei kontrola pod względem legalności zawartych w świadectwie służby, a kwestionowanych przez skarżącego, danych.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i dokona ponownej analizy zaskarżonej czynności z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.