III OSK 1540/24

III OSK 1540/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 616/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-26
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
artr. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 616/23 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 616/23, oddalił skargę J. K. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 8 stycznia 2023 r. strona za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) o przesłanie dokumentacji dotyczącej budowy drogi ekspresowej S17 na odcinku w. Drewnica – w. Zakręt, w tym m.in. kopii/skanów protokołów z wszystkich posiedzeń Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych (dalej jako KOPI) odnoszących się do tej inwestycji.
Organ w odpowiedzi z dnia 13 stycznia 2023 r. wskazał, że ww. protokół z posiedzenia KOPI zawiera wyłącznie dane wewnętrzne, nie odnosi się do sfery faktów oraz ma charakter pomocniczy. Nie obejmuje on żadnych ostatecznych informacji o stanie realizowanych zadań ustawowych i służy jedynie ocenie planowanych w przyszłości projektów inwestycji drogowych. Ostateczna wersja dokumentacji projektowej, uwzględniająca ewentualne zmiany zaproponowane na innych etapach przygotowawczych oraz będąca wiążącym rozstrzygnięciem inwestorskim w zakresie projektowanych inwestycji drogowych, stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ten z kolei podlega już udostępnieniu w drodze u.d.i.p., podobnie jak decyzje administracyjne wydane na skutek jego złożenia. Stąd też zawnioskowane dokumenty nie mogły zostać udzielone stronie w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych danych, podnosząc naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżący podkreślił, że stanowisko organu co do wewnętrznego charakteru zawnioskowanych dokumentów pozostaje błędne, albowiem ich przedmiotem są w całości dane o faktach mających walor publiczny. Żądane protokoły z posiedzeń KOPI dokumentują przebieg procesu przygotowywania rozwiązań środowiskowych i zawierają rekomendacje dotyczące przebiegu inwestycji. Wybrany wariat przedsięwzięcia stanowi następnie podstawę sformułowania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i ostatecznie samej decyzji. Stąd też rozstrzygnięcia podejmowane w trakcie posiedzeń KOPI mają wpływ na rzeczywisty przebieg realizowanej inwestycji. W szczególności ma to zaś znaczenie w przypadku budowanej drogi ekspresowej S17, której realizacja budzi szereg kontrowersji, także w aspekcie jej przygotowania (błędy metodologiczne, niewłaściwa perspektywa planistyczna, mylny zakres punktacji). Stąd w interesie publicznym leży poznanie argumentów członków KOPI przemawiających za rekomendowanym wariantem inwestycji.
Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko o braku publicznego waloru żądnej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu pierwszej instancji – organ nie pozostawał w bezczynności. Bezczynność bowiem ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Organ zaś odpowiedział stronie w ustawowym terminie 14 dni, zawiadamiając ją jednocześnie, że żądane dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie stanowią tym samym informacji publicznej. W konsekwencji nie podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Sąd Wojewódzki podzielił przyjętą przez organ kwalifikację żądanych informacji stwierdzając, że protokoły z posiedzeń KOPI zawierają rekomendowany wariant we wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowanych, wskazują na wariant alternatywny i obejmują uwagi dotyczące poprawek dokumentacji geotechnicznej oraz geologiczno-inżynierskiej. Materią informacji publicznej są zaś ostateczne uzgodnienia dotyczące spraw publicznych, a nie dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym i technicznym. Wymiana poglądów poprzez obieg dokumentów wewnętrznych, posiedzenia i konsultacje może prowadzić do podjęcia kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko (np. Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe) niewątpliwie będzie korzystać z przymiotu informacji publicznej. Jednak same protokoły KOPI nimi nie są. Mają one bowiem charakter wewnętrznej i technicznej czynności, podobnie jak materia, za pomocą której zostały utrwalone. Nie są to dokumenty wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one zatem wyrazem jego oficjalnego stanowiska, wobec czego nie podlegają udostępnieniu. Sam fakt, że dany dokument powstał w ramach działalności organu nie przesądza o tym, że zawiera on informację publiczną, o ile jest wytworzony na potrzeby wewnętrzne organu. Protokół odzwierciedlający rozważania na temat przygotowanych dokumentów inwestycyjnych, czy analiz wariantowych nie wyraża stanowiska na zewnątrz. Takie konsultacje nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dopiero efekt uzgodnień w postaci treści dokumentów projektowych wykorzystywanych w procesie uzyskiwania decyzji, w tym o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, takie znaczenie zyskuje.
Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działania organu polegającą na uznaniu, że organ, który nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, nie pozostawał w bezczynności;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie;
b) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią dokumentów, o jakich stanowi art. 61 ust. 2 Konstytucji RP;
c) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów, określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p., i która mimo, że dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych, nie może być udostępniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła konieczność ścisłego przestrzeganie wymogów konstytucyjnego prawa do informacji, w tym dostępu do każdego rodzaju dokumentów, a także respektowania jego ograniczeń, wynikających z norm ustawowych. Wobec tego, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje ograniczenia prawa do informacji z uwagi na wewnętrznych charakter dokumentów, których udostępnienie odbywa się w trybie u.d.i.p., nie ma dostatecznych powodów, aby uniemożliwić stronie dostępu do protokołów z posiedzeń KOPI. Działania tego podmiotu opiniodawczego mają bowiem doniosłe znaczenie dla procedury projektowania inwestycji drogowych, a także ich późniejszej realizacji na skutek przyjętego przez organ wariantu kierunkowego.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 u.p.p.s.a. Wystąpił także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że zaskarżone orzeczenie zawiera trafną ocenę charakteru żądania skarżącego, nakierowanego na pozyskanie dokumentu wewnętrznego, który nie stanowi przejawu działania zewnętrznego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem – zdaniem organu – przyjął, że zawnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych i nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p.
Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Powołany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. okazał się jednak bezzasadny. W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostają dane nie mające waloru publicznego, nie podlegają one udzieleniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., o czym adresat wniosku winien poinformować zainteresowanego w formie zwykłego pisma. Czyni to zadość jego obowiązkom związanym z procedowanym żądaniem, albowiem strona otrzymuje precyzyjne stanowisko organu, które może zakwestionować w toku postępowania przed sądem administracyjnym w drodze skargi na bezczynność.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii/skanów protokołów KOPI, które wypłynęło do organu w dniu 8 stycznia 2023 r., doczekało się niezwłocznej odpowiedzi w dniu 13 stycznia 2023 r. Odniesiono się w niej w pełnym zakresie do ww. żądania skarżącego stwierdzając, że dochodzone protokoły nie mają charakteru informacji publicznej i sporządzone zostały wyłącznie na potrzeby wewnętrzne. Taki sposób działania mieści się zatem w katalogu czynności, do których podjęcia uprawniony jest adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie świadczy to więc o jego bezczynności, jak starał się to wykazać skarżący.
Dodatkowo powiązanie omawianego zarzutu z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Procedura udostępnienia informacji publicznej ma bowiem charakter autonomiczny, co oznacza, że przepisy k.p.a. - co do zasady - nie znajdują w niej zastosowania wprost. Jedynie w treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przewidziano potrzebę skorzystania z regulacji k.p.a., ale wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skoro jednak żadna z wymienionych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie, a poza tym organ w ramach swojego działania nie korzystał w ogóle z norm k.p.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania nie znajdował jakichkolwiek przesłanek.
Przechodząc do oceny drugiej z powołanych podstaw kasacyjnych, tj. naruszenia prawa materialnego należy dostrzec, że zarzuty strony zostały ukierunkowane na podważenie istnienia kategorii tzw. dokumentów wewnętrznych jako pojęcia normatywnego, tak co do zasady, jak i w okolicznościach niniejszej sprawy.
W tej pierwszej kwestii można zgodzić się ze stroną, że pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p., lecz stanowi dorobek wypracowany w orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa. Kategorii tej nie można jednak traktować jako konstytucyjnego ograniczenia praw i wolności, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Została ona bowiem wykształcona wyłącznie na potrzeby rozróżnienia tych danych, które mają publiczny charakter oraz takich, które są tego waloru pozbawione. Porządkująca funkcja omawianego pojęcia ma oczywiście niekiedy istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnych spraw. Niemniej jednak dotyczy ona tych danych funkcjonujących w przestrzeni publicznej, których tryb udostępnienia wykracza poza ramy określone w u.d.i.p. A skoro tak, to zbytecznym byłoby poszukiwanie legalnej definicji tej instytucji w treści wymienionej ustawy.
Słusznie skarżący odwołuje się przy tym do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który określa, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przepis ten jasno bowiem wskazuje, że informacja publiczna dotyczyć musi spraw publicznych, co z kolei stanowi kryterium odróżnienia jej od innego rodzaju danych funkcjonujących w przestrzeni publicznej, w tym także tzw. dokumentów wewnętrznych. Konkretność tego wskazania nakazuje zaś przyjęcie, że informacja, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się do sfery faktów, a więc materii, która została stanowczo wyartykułowana. Stąd informacją publiczną będą oświadczenia woli lub wiedzy, mające walor wiążący i ostateczny. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje więc kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2399/22).
W takiej sytuacji nie można podzielić stanowiska strony, że pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego, które samo w sobie nie jest ograniczeniem prawa do informacji w normatywnym znaczeniu, nie może stanowić podstawy nieuzyskania dostępu do danych znajdujących się w posiadaniu organu, lecz pozbawionych waloru publicznego. Zauważyć bowiem trzeba, że tzw. dokument wewnętrzny nie jest informacją publiczną, a więc wiążącym oświadczeniem wiedzy bądź woli podmiotu publicznego skierowanym na zewnątrz. Służy on jedynie wymianie informacji na potrzeby wewnętrzne, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz może określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15 oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18).
Wskazanym cechom tzw. dokumentu wewnętrznego, wbrew twierdzeniom skarżącego, odpowiadały zaś zawnioskowane protokoły z posiedzeń KOPI. Miały one bowiem przede wszystkim charakter roboczy, służący wypracowaniu ostatecznego wariantu realizacji inwestycji drogowej, ujętego następnie we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To właśnie ten wniosek stanowił oświadczenie woli organu ujawnione na zewnątrz, a nie poszczególne informacje z etapu prac przygotowawczych. Sprawą publiczną w kontekście analizowanego postępowania było zatem poznanie przebiegu zaplanowanej inwestycji drogowej, a nie jej alternatywnych wariantów, które mogły być rozważane w toku wewnętrznej procedury przygotowawczej, ale ostatecznie nie stały się wyrazem woli inwestora. A skoro tak, to nie można było ich traktować w kategoriach informacji publicznej, o której mowa w przywołanych przez stronę przepisach: art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.