III OSK 154/25

III OSK 154/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 519/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-19
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 519/24 w sprawie ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej N. w K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 519/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej N. w K. (dalej "skarżąca", "Zakładowa Organizacja Związkowa") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "organ", "DIAS") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. Zakładowa Organizacja Związkowa złożyła do DIAS wniosek o przekazanie informacji o dokonanym przez DIAS oraz kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "IAS") podziale za czwarty kwartał 2023 r. kwoty, o której mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 zarządzenia nr 67/2017 DIAS z dnia 10 kwietnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i kryteriów przyznania nagród z 3% funduszu nagród. Powyższa informacja miała być sporządzona w układzie: indywidualna kwota podwyższenia nagrody, komórka organizacyjna, stanowisko służbowe, zadania (szczególne osiągnięcia), za które kwota nagrody została podwyższona. Zakładowa Organizacja Związkowa domagała się przekazania informacji w pliku Exel w podziale na poszczególne jednostki organizacyjne. Pismem z dnia 19 stycznia 2024 r. DIAS poinformował, że przedmiotowy wniosek, w związku z koniecznością dokonania dodatkowej analizy – nie może zostać załatwiony w ustawowym terminie. Jednocześnie wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do 19 lutego 2024 r. Następnie DIAS ponownie pismem z dnia 7 lutego 2024 r. poinformował, że wniosek – w związku z koniecznością zebrania danych – nie może być załatwiony w ustawowym terminie i sprawa zostanie załatwiona do 1 marca 2024 r.
DIAS pismem z dnia 1 marca 2024 r. udostępnił żądane informacje w układzie tabelarycznym, zawierającym dane o dokonanym przez niego oraz kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych IAS podziale za IV kwartał 2023 r. kwoty, o której mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 zarządzenia nr 67/2017 DIAS z dnia 10 kwietnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i kryteriów przyznania nagród z 3% funduszu nagród. Jednocześnie DIAS wyjaśnił, że zgodnie z powołanym zarządzeniem przełożeni wnioskujący o nagrody nie mają obowiązku przekazywania DIAS odrębnej informacji o kwotach podwyższenia nagrody ani uzasadnienia do takiego podwyższenia. Tym samym w załączonej do pisma tabeli nie znalazła się informacja dotycząca zadań (szczególnych osiągnięć), za które kwota nagrody została podwyższona. Organ przypominał także, że informacji publicznej nie stanowią informacje ad personam. Wnioskowane informacje zostały udostępnione wyłącznie w takim zakresie, w jakim stanowią informację publiczną.
Pismem z dnia 31 maja 2024 r. Zakładowa Organizacja Związkowa złożyła skargę na bezczynność DIAS w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 5 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p"). Skarżąca wniosła o zobowiązanie DIAS do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy odpowiedzi na wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Zakładowa Organizacja Związkowa podała, że wskazane przez DIAS ograniczenia prawa do informacji publicznej nie są podparte żadnym konkretnym przepisem prawa i w sprawie nie obowiązują. Żądane informacje publiczne mają związek z wykonywanymi przez funkcjonariuszy publicznych zadaniami, za które otrzymują wynagrodzenie i nagrody kwartalne ze środków publicznych. Nie do przyjęcia jest twierdzenie DIAS, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym układzie doprowadziłoby do udostępnienia informacji o konkretnych osobach. Zakładowa Organizacja Związkowa nie wnioskowała o informacje zawierające dane personalne (imię i nazwisko) pracowników. Jeżeli natomiast twierdzenie DIAS miałoby się odnosić do ewentualnych domysłów, to ograniczać się one mogą jedynie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, którzy bez wątpienia są funkcjonariuszami publicznymi. Przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia informacji w żądanej formie, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w jego ocenie punktem spornym w sprawie jest kwestia interpretacji i zakres prawa do informacji publicznej oraz wykształconego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcia informacji ad personam. DIAS przedstawił zakres prawa do informacji publicznej, przedmiot informacji publicznej oraz formę dostępu do tej informacji na gruncie art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Wskazał, że z katalogu spraw publicznych wyłączyć należy wszelkie informacje o konkretnym, wskazanym z imienia i nazwiska funkcjonariuszu publicznym, które dotyczą jego sfery ad personam, np. informacje dotyczące wypłacanych mu świadczeń, dokumentów związanych z jego zatrudnieniem czy innych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika. Wobec tego w sytuacji, gdy wnioskodawca zwraca się z żądaniem uzyskania informacji dotyczących konkretnej osoby, to nie jest on skierowany na uzyskanie wiedzy o działalności czy funkcjonowaniu organów czy stanowisk związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Zakładowa Organizacja Związkowa w istocie zainteresowana jest informacją ze sfery ad personam konkretnych pracowników IAS i podległych urzędów. Nie zmienia tej oceny żądanie udostępnienia informacji bez wskazania ich z imienia i nazwiska. Układ wnioskowanych danych pozwala na identyfikację i przyporządkowanie kwoty podwyższonej nagrody do konkretnej osoby. W wielu komórkach organizacyjnych izby lub urzędów stanowiska występują pojedynczo. To powoduje, że uzyskanie takich danych umożliwia zarówno Zakładowej Organizacji Związkowej, jak i jego członkom, którzy również są pracownikami IAS, a którym są przekazywane przedmiotowe informacje, przypisanie imienia i nazwiska danej osoby do kwoty podwyższonej nagrody. Informacje, których udostępnieniem jest zainteresowana Zakładowa Organizacja Związkowa, nie dotyczą działalności czy funkcjonowania organów czy stanowisk związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Nie są one tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji związanej z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Informacje dotyczące strefy ad personam konkretnych pracowników i nie stanowią informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 i 16 u.d.i.p., DIAS wskazał, iż nie stwierdził istnienia podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ze względu na przedmiot wniosku pismem z dnia 1 marca 2024 r. poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym, załatwiając wniosek, DIAS dotrzymał wszelkich terminów przewidzianych przepisami prawa. DIAS podniósł także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 854) pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Przy czym prawo związku zawodowego do uzyskania tych informacji oparte jest na różnych podstawach prawnych i znajduje się w wielu aktach prawnych. Jak wskazuje się w doktrynie są to zazwyczaj akty prawa pracy, a niekiedy prawa administracyjnego, w tym u.d.i.p.
DIAS podniósł także, że w jego ocenie w niniejszej sprawie ma miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej. Po pierwsze dlatego, że stara się uzyskać informacje dotyczące sfery ad personam konkretnych pracowników, których – ze względu na układ wnioskowanych danych – może zidentyfikować przy niewielkim nakładzie pracy. Po drugie zaś cel uzyskania przedmiotowych danych nie odpowiada zamysłowi ustawodawcy wskazanemu w ustawie o związkach zawodowych, tj. informacje nie będą służyły dobru ogólnemu czy nie doprowadzą do poprawy warunków wynagradzania czy nagradzania pracowników. Takie informacje służą jedynie zaspokajaniu indywidulanych potrzeb i ciekawości Zakładowej Organizacji Związkowej i jego członków, a nie uzyskaniu danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników. Zakładowa Organizacja Związkowa uzyskuje od DIAS informacje dotyczące podwyższenia wysokości nagród od prawie 10 lat co kwartał. Trudno zatem uznać, że informacje dotyczące tak wrażliwej sfery dla pracowników, jaką jest wysokość nagród indywidualnych, w jakikolwiek sposób mogą przyczynić się do realizacji jej celów statutowych i ustawowych. Dane te służą jedynie informowaniu członków Zakładowej Organizacji Związkowej o wysokości nagrody otrzymanej przez innego pracownika.
W dniu 19 września 2024 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił uwarunkowania orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – i wskazał, że sporną kwestią jest to, czy żądane przez Zakładową Organizację Związkową informacje o indywidualnej kwocie podwyższenia nagrody, komórce organizacyjnej i stanowisku służbowym pracownika stanowią informację publiczną. Według DIAS nie stanowią takiej informacji, ponieważ jest to informacja ad personam (tj. o konkretnym pracowniku). Odmienne stanowisko zajmuje Zakładowa Organizacja Związkowa przyjmując, że przedmiotowe informacje mają związek z wykonywanymi przez funkcjonariuszy publicznych zadaniami, za które otrzymują wynagrodzenie i nagrody kwartalne ze środków publicznych. Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej, Sąd I instancji przytoczył art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. i podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażany jest też pogląd odmienny, a mianowicie że informacja o wynagrodzeniach (w tym o nagrodach) pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zaznaczył, że podziela pogląd oparty na twierdzeniu, że informacja o wynagrodzeniach, w tym nagrody pracowników administracji publicznej, jako informacja o majątku publicznym stanowią informację publiczną. Zdaniem Sądu I instancji, na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej. Odmienne jest założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników w IAS wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą one do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez Zakładową Organizację Związkową informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w IAS w formie nagród jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo mieści się ona także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz jest ciężarem publicznym ponoszonym na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Wbrew deklaracji DIAS o nieposiadaniu informacji o wysokości przydzielonych nagród zawartej w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. organ faktycznie je pozyskał. W związku z tym nie ma zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., i ciąży na DIAS obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji.
Sąd I instancji wskazał dalej, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany taką informacją nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że odpowiadając na wniosek Zakładowej Organizacji Związkowej pismem z dnia 1 marca 2024 r. DIAS nie udzielił pełnej odpowiedzi. Nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji o indywidualnej kwocie podwyższenia nagrody na stanowisko służbowe. DIAS powinien był załatwić wniosek przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części.
W ocenie Sądu I instancji, na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie mogły mieć wpływu podnoszone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w odpowiedzi na skargę argumenty o nadużyciu prawa do informacji publicznej oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Sąd – o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka na podstawie akt sprawy, a te kwestie na etapie postępowania przed DIAS w ogóle nie zostały podniesione. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd I instancji uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Pismem z dnia 8 listopada 2024 r. DIAS (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku powyższego WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2024 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Zakładowej Organizacji Związkowej z dnia 5 stycznia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej zadań (szczególnych osiągnięć), za które podwyższona została kwota nagrody za IV kwartał 2023 r., przyznawanej przez DIAS oraz kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych IAS, co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w tym zakresie w sytuacji, w której w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organowi nie można przypisać bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ załatwił wniosek udostępniając skarżącemu część informacji oraz udzielając mu wyjaśnień, że informacje w układzie wskazanym przez wnioskodawcę nie stanowią informacji publicznej;
2) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 oraz art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części w sytuacji, w której w treści wyroku przesądzono o tym, że żądane informacje stanowią informacją publiczną, a organ zobowiązany jest do ich udostępnienia, co prowadzi z kolei do wniosku, że ocena prawna zawarta w treści uzasadnienia wyklucza możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej;
3) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odwołanie się do powyższej regulacji i przyjęcie, że powołana w odpowiedzi na skargę dodatkowa argumentacja nie może być brana pod uwagę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skoro kwestia ta nie była podnoszona na etapie postępowania przed DIAS w sytuacji, w której powołany przepis odnosi się do akt sprawy, a zatem dotyczy okoliczności faktycznych znajdujących odzwierciedlenie w tych aktach; nie stoi on natomiast na przeszkodzie podnoszeniu przez organ dodatkowej argumentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o przyznanym wynagrodzeniu i jego składnikach (w tym również kwoty nagrody za wykonywanie zadań – szczególnych osiągnięć) konkretnego zatrudnionego pracownika, stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie są związane z wykonywaniem przez organ zadań publicznych oraz nie mają związku z prawem publicznym, lecz jest to informacja o danych spersonalizowanych i dotyczących sfery prywatnej (przychodów ze stosunku pracy) konkretnie wskazanych osób, a więc nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w konsekwencji nie mają do niej zastosowania przepisy u.d.i.p. (w szczególności art. 16 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a co za tym idzie nie doszło do bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej;
2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądanie organizacji o udostępnienie informacji w układzie przedstawionym we wniosku winno skutkować udzieleniem przez organ informacji publicznej w sytuacji, w której wniosek w układzie proponowanym przez organizację związkową podprowadziłby do udostępnienia informacji personalnych nie stanowiących informacji publicznej;
3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w przypadku odmowy udzielenia wnioskowanych danych był zobowiązany do wydania decyzji w sytuacji, w której organ uznając, że wniosek (w spornej części) nie dotyczy informacji publicznej, poinformował o tym wnioskodawcę w formie pisemnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w niniejszej sprawie należy od tej zasady uczynić wyjątek. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania mają bowiem charakter wtórny tudzież są zrelatywizowane tylko do niektórych aspektów sprawy.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są rozbudowane, niemniej jednak oscylują one zasadniczo wokół jednej kwestii i zmierzają do zakwestionowania oceny Sądu I instancji co do tego, w jakim zakresie dane o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne stanowią informację publiczną. Przedmiotowa kwestia była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych i prezentowane są co do niej zasadniczo dwa poglądy.
W myśl pierwszego poglądu informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym ujęciu statusu informacji publicznej nie mają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Tylko ta kategoria składników wynagrodzenia nie ma związku z pełnioną funkcją publiczną. Uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza – nawet w świetle referowanego poglądu – bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21, oraz powołane tam orzecznictwo).
W myśl drugiego poglądu informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Uzasadniając ten pogląd, akcentuje się, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie odnosi się do kwot wypłacanych konkretnej osobie, a zatem dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam; nie jest on skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia danych dotyczących kwot wypłacanych konkretnej osobie nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19; zob. też powołane tam orzecznictwo).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten drugi pogląd, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, nie jest informacją publiczną. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji – choć taki pogląd, jako "odmienny", również odnotował – opowiedział się za poglądem opartym na twierdzeniu, że "informacja o wynagrodzeniach, w tym nagrody pracowników administracji publicznej, jako informacja o majątku o majątku publicznym stanowią informację publiczną", nie czyniąc przy tym rozróżnienia między żądaniem informacji ad personam a żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu. Stanowisko Sądu I instancji – w zakresie, w jakim wspomniane rozróżnienie pomija – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne. W tym też zakresie zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, wobec czego zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.
Pominięcie przez Sąd I instancji w procesie wykładni prawa materialnego rozróżnienia między żądaniem informacji ad personam a żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu skutkowało nierozważeniem statusu – z punktu widzenia odnośnego rozróżnienia – informacji objętej żądaniem skarżącej (w spornej części). Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji obowiązany będzie zatem wspomniany status rozważyć i rozstrzygnąć, czy – jak twierdzi organ – jest ona informacją ad personam (i tym samym nie jest informacją publiczną), czy też nie ma takiego charakteru (i tym samym ma znamiona informacji publicznej).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że pierwszy spośród nich – nawiązujący przede wszystkim do przepisu wynikowego (art. 149 § 1 p.p.s.a.) – jawi się jako przedwczesny, bowiem ocena, czy organ dopuścił się bezczynności, jest uwarunkowana uprzednim rozstrzygnięciem statusu informacji objętej żądaniem skarżącej, o którym była mowa w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wbrew drugiemu zarzutowi naruszenia przepisów postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma suponowanej sprzeczności, bowiem Sąd I instancji – uznawszy, że żądanie dotyczy informacji publicznej, która co do zasady podlega udostępnieniu – nie wykluczył wydania decyzji odmownej na podstawie art. 5 u.d.i.p. (co koreluje z jednym z wyżej zreferowanych poglądów co do wykładni prawa materialnego). Wprawdzie zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, sformułowanym w trzecim zarzucie naruszenia przepisów postępowania, że argumentacja przytoczona w odpowiedzi skargę nie powinna być apriorycznie pomijana – ale kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie ogranicza prawa do informacji wynikającego z u.d.i.p., a odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji ewentualnego nadużywania prawa przez wnioskodawcę powinna następować poprzez wydanie decyzji odmownej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, oraz powołane tam orzecznictwo). Ewentualne nadużycie prawa nie podlega zatem badaniu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.