III OSK 1539/24

III OSK 1539/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 459/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 176 par 1 pkt 1 oraz art. 149 par 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 459/23 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 459/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. R. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "fundacja") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał fundację do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od fundacji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła fundacja, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt. 1 i 3. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
a) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że fundacja jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 powinna prowadzić do ustalenia, że fundacja [...] nie spełnia przesłanek warunkujących uznanie jej jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, bowiem fundacja nie została powołana do realizacji zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., natomiast - jako fundacja korporacyjna została utworzona do realizacji celów określonych przez jej fundatora w ramach działań związanych z realizacją idei społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw;
b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn uznania Fundacji [...] jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zupełny brak rozważań w kontekście postawionej hipotezy jakoby fundacja była podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - w tym poprzez brak odniesienia faktycznego i prawnego do ww. zapatrywań i w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od skarżącego na rzecz fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Fundacja oświadczyła, że zrzeka się poprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).
Uwzględniając podane uwarunkowania systemowe, w których Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli instancyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, albowiem została sporządzona w sposób wadliwy.
Zgodnie z postanowieniami art. 132 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 P.p.s.a.). Treść wyroku określa sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty - wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze skierowana jest przeciwko określonej treści rozstrzygnięcia zawartego w wydanym wyroku (postanowienia kończącego postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a., winien wskazać, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości, czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia - podobnie: NSA w wyrokach z 9 lipca 2009 r., akt I FSK 859/08, z 4 lutego 2011 r., II GSK 215/10; z 13 stycznia 2016 r., II GSK 29/14.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie organ zaskarżył wyrok WSA z 17 stycznia 2024 r. jedynie w części: w zakresie punktu 1 i 3 zawartego w nim rozstrzygnięcia, którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał fundację do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), i zasądził od fundacji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3 wyroku). Poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną pozostał punkt 2 wyroku, w którym WSA stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to zatem, że rozstrzygnięcie WSA zawarte
w pkt 2 zaskarżonego wyroku WSA – stosownie do postanowień art. 168 § 3 P.p.s.a. – stało się prawomocne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie zakresu zaskarżenia skargi kasacyjnej w ten sposób, że kontroli instancyjnej poddaje się wyłącznie wydane na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. rozstrzygnięcie, którym zobowiązano organ do rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie, bez jednoczesnego zaskarżenia rozstrzygnięcia, w którym sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest wadliwe i przesądza o nieskuteczności skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. ma bowiem byt niesamodzielny i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Za wyrażonym poglądem przemawiają tak argumenty systemowe, jak i redakcyjne. W ujęciu systemowym rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie następczo, po uprzednim przesądzeniu, że do takiej bezczynność faktycznie doszło. Redakcyjnym potwierdzeniem przyjętego założenia, jest posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 149 § 1a P.p.s.a. zwrotem "Jednocześnie sąd stwierdza (...)". Owa jednoczesność odnosi się do wydanego na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Uwzględnienie skargi kasacyjnej, której zakresem objęto jedynie wydane na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. rozstrzygnięcie "uwzględniające skargę na bezczynność" prowadziłoby do niedającego się zaakceptować skutku, gdzie w obrocie prawnym pozostawałoby wyłącznie prawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki układ procesowy jest niedopuszczalny, niezależnie od przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny formuły rozstrzygnięcia.
W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej w wyznaczonym jej treścią zakresie
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 P.p.s.a.) sąd ten musiałby wziąć pod uwagę uprzednie, prawomocne rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czyli de facto przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Z kolei uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 1 rozstrzygnięcia i oddalenie skargi w tym zakresie (art. 188 P.p.s.a.), skutkowałoby wewnętrzną sprzecznością orzeczenia. W obrocie prawnym równocześnie pozostawałby bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, którym sąd ten prawomocnie przesądził o tym, że bezczynność miała miejsce i dokonał jej oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa, z drugiej zaś prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym stwierdzono, że organ bezczynności w ogóle się nie dopuścił. Wyeksponować należy, że w skardze kasacyjnej obie wymienione formuły rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano we wnioskach.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bez poddania ocenie sformułowanych w niej zarzutów.