III OSK 1532/23

III OSK 1532/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 643/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-30
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1486
art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 i art. 30
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 643/22 w sprawie ze skargi J.J na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 lutego 2022 r. nr 17/II/22/BTiZ w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.J na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2023 r., II SA/Wa 643/22, oddalił skargę J.J na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 9 lutego 2022 r., nr 17/11/22/BTiZ, w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
J.J (dalej: "skarżący"), oświadczeniem mieszkaniowym z 12 sierpnia 2021 r. (zmienionym oświadczeniem z 23 sierpnia 2021 r.), wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W trakcie prowadzonego postępowania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji") ustalił, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z 18 września 1992 r., nr 4/92, przydzielił skarżącemu osobną kwaterę stałą (dom jednorodzinny) przy ul. [...] Powyższa decyzja została uchylona decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z 22 kwietnia 1996 r., nr 30/11/96, zaś Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 18 listopada 1996 r., nr 65 utrzymał rozstrzygnięcie z 22 kwietnia 1996 r. w mocy.
Sąd Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny wyrokiem z 27 lutego 2002 r., I C 704/97, utrzymanym w mocy przez Sąd Apelacyjny w [...] Wydział I Cywilny wyrokiem z 10 grudnia 2002 r., I A Ca 946/02, nakazał skarżącemu wydanie w stanie wolnym Skarbowi Państwa – [...] Oddziałowi Straży Granicznej w [...] nieruchomości położonej w [...] zajmowanej bez tytułu prawnego.
Eksmisja przeprowadzona została przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] 18 kwietnia 2018 r., o czym Komornik Sądowy poinformował pismem z 8 maja 2018 r. zaświadczając, iż czynności zostały przeprowadzone skutecznie a skarżący pod ww. adresem już nie mieszka.
Organ pierwszej instancji decyzją z 9 listopada 2021 r., nr 99/B/21, odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznając, iż prawo to przysługuje jedynie funkcjonariuszom w służbie stałej. Skarżący zaś od 1 lipca 1999 r. jest emerytem, do którego nie ma zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm., dalej "ustawa o Straży Granicznej").
Dodatkowo organ pierwszej instancji wskazał, iż roszczenie skarżącego dotyczące uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości w odniesieniu do okresu sprzed 3 lat uległo przedawnieniu na podstawie art. 111 ustawy o Straży Granicznej.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z 9 lutego 2022 r., nr 7/II/22/BTiZ, uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że prawo do uzyskania równoważnika za brak lokalu związane jest z pełnieniem służby przez funkcjonariusza, który w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie posiada lokalu lub domu (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). Równoważnika pieniężnego nie może zatem pobierać funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm. dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").
Prawo skarżącego do przedmiotowego świadczenia nie wynikało również z wydanego na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014, dalej "rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r."), które w treści § 1 wskazuje wprost, że ekwiwalent ten przysługuje jedynie funkcjonariuszowi Straży Granicznej "w służbie stałej".
Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczeń organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż zastosowanie tu będzie miał art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, bowiem ma on zastosowanie jedynie do części dotyczącej uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Roszczenia z tytułu przedawnienia dotyczące spraw mieszkaniowych z uwagi na brak regulacji w ustawie pragmatycznej - winno się rozpatrywać zgodnie z zapisami Kodeksu cywilnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem okresowym i jako taki podlega rygorom określonym w art. 118 k.c.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyższej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oddalił ją.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organów wskazujących, że zarówno z przepisów ustawy pragmatycznej (art. 96 ust. 1), jak i wydanego na podstawie art. 96 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 z wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sporny ekwiwalent może otrzymać jedynie funkcjonariusz pozostający w służbie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał że wprawdzie rekonstrukcja znaczenie użytych w przepisie określeń wyłącznie wedle rozumienia językowo-gramatycznego - także przy uwzględnieniu użycia przez prawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej sformułowania "funkcjonariusz w służbie stałej" (przy wnioskowaniu a contrario) może uzasadniać pewną wątpliwość, co do zakresu wynikającego z danej regulacji uprawnienia. Jednak już zastosowanie wykładni językowo-logicznej uzasadnia jednoznaczny wniosek, że dane uprawnienie nie może dotyczyć funkcjonariuszy, którzy nie pełnią już służby. Jako kryterium oceny, czy uprawnienie przysługuje, prawodawca wskazał bowiem miejsce pełnienia służby, której zwolnieni z niej nie pełnią. Odnosząc się też do względów wykładni celowościowej oraz systemowej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uprawnienie do świadczenia ma charakter ekwiwalentny do wynikającego z ustawy o Straży Granicznej prawa do lokalu. To zaś - co bezsporne - dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy pełniących służbę, na co wprost wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Jak trafnie zauważał organ, zakres uprawnienia do zapewnienia potrzeb mieszkaniowych byłym funkcjonariuszom Straży Granicznej określa również ustawa zaopatrzeniowa.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że wobec terminu odejścia skarżącego ze służby (1999 r.) przedawnieniu uległy także ewentualne roszczenia skarżącego związane z brakiem lokalu w okresie, gdy ją pełnił. W tych okolicznościach nie ma więc znaczenia sposób liczenia terminu przedawnienia - czy według reguł ustawy pragmatycznej, jak wskazywał organ pierwszej instancji, czy też Kodeksu cywilnego, do czego skłaniał się organ odwoławczy.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się wyłącznie funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, podczas gdy powyższy przepis nie wskazuje wyłącznie na funkcjonariusza w stałej służbie.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Pismem z 22 maja 2023 r. skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako podstawy tej skargi. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Władny jest jedynie badać naruszenie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).
W przedmiotowej sprawie kasator oparł zarzut skargi kasacyjnej na przepisie prawa materialnego, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkowi odwoławczemu.
Formułując zarzut skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się wyłącznie funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej. Przepis ten stanowi, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając osoby uprawnione do jego otrzymania, wysokość równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, podmioty właściwe do jego przyznania i wypłaty lub odmowy przyznania oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
Z treści art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wynika zatem, że jest to przepis ogólny (blankietowy), który nie ustanawia żadnej reguły prawnej, a wskazuje jedynie organ, który w przeszłości taką regułę ma ustanowić, poprzez wydanie konkretnego aktu wykonawczego. Aktem tym jest aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzut związany z naruszeniem art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, powinna dla jego skuteczności powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., które jej zdaniem Sąd pierwszej instancji naruszył w toku rozpoznania sprawy, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (przy zarzutach skarżącego naruszenia prawa materialnego). Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianego przepisu.
Wskazana wadliwość, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje jednakże tak sformułowanego zarzutu. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można bowiem odkodować, że skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji przychylenie się do stanowiska organów administracyjnych, uznających iż zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy Straży Granicznej równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje jedynie funkcjonariuszom Straży Granicznej w służbie stałej (czynnej). Zdaniem skarżącego jeżeli ww. przepis rangi ustawowej nie wyeliminował wprost funkcjonariuszy - emerytów, to powoływanie się przez Sąd na zapisy aktów prawnych niższej rangi (rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) jest nieuprawnione, zaś prawidłowa wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej uprawnia skarżącego do przyznania mu tegoż świadczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko kasatora jest w tej kwestii nieuprawnione.
Punktem wyjścia do analizy postawionego w sprawie zarzutu powinna być zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacja obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i ich rodzin. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowej sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w szczególności chodzi tutaj o przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, 94 ust. 1, art. 99 ustawy pragmatycznej), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Oznacza to, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz Straży Granicznej stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo zastępczo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, m. in. równoważnika pieniężnego.
Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy).
Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Powyższe prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
W takiej sytuacji zastosowanie będzie miał, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć, art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wyrażoną w powyższym przepisie zasadę konkretyzuje rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej), które w § 1 wskazuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, zwanemu dalej "funkcjonariuszem", jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego (wymienionych w pkt 1-6 tego paragrafu).
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe dokonane przez organ odkodowanie treści normatywnej art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, co do zakresu wynikającego zeń uprawnienia do uzyskania świadczenia, uznając, iż nie obejmuje ono funkcjonariusza Straży Granicznej, który zakończył służbę czynną.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, już samo zastosowanie wykładni językowej art. 96 ust. 1 ww. ustawy pozwala na jednoznaczny wniosek, że sporny ekwiwalent przysługuje jedynie funkcjonariuszowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawodawca jako warunek przyznania przedmiotowego ekwiwalentu wyraźnie wskazuje na "miejsce pełnienia służby". Prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego istnieje zatem dotąd, dopóki pełni on służbę w Straży Granicznej.
W sprawie bezspornym jest, że skarżący zgodnie ze świadectwem służby jest emerytowanym funkcjonariuszem Straży Granicznej od 1 lipca 1999 r. Oznacza to, że po tej dacie nie można było już określić "miejsca pełnienia służby" skarżącego, gdyż przestał on pełnić służbę w strukturach Straży Granicznej.
Konkludując, należy wskazać, że wobec powiązania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem funkcjonariusza "w służbie stałej" do przydziału lokalu mieszkalnego - na co expressis verbis wskazuje art. 92 ust 1 ustawy pragmatycznej - należy w konsekwencji przyjąć, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - wbrew twierdzeniu kasatora - zbędne było dodanie zastrzeżenia przez ustawodawcę, że uprawnienie to miałoby dotyczyć "wyłącznie funkcjonariuszy w służbie stałej". Tym bardziej, że jak wskazano powyżej, w hipotezie art. 96 ust. 1 ww. ustawy, ustawodawca zawarł zapis mówiący o "miejscu pełnienia służby", którego skarżący jako emerytowany funkcjonariusz nie posiada.
Wobec powyższego, za chybione należało uznać również zarzuty skarżącego odnoszące się do rozpoznania jego sprawy w oparciu o zapisy aktu niższej rangi, czyli rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., zamiast na "prawidłowej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy". Tym bardziej, że art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie stoi w sprzeczności z ww. rozporządzeniem w zakresie jego zastosowania
Należy jednak podkreślić, że choć zarzut skargi kasacyjnej oparty został o art. 96 ustawy pragmatycznej, nie mniej jednak rozważając sytuację prawną skarżącego, będącego emerytowanym funkcjonariuszem Straży Granicznej, należy sięgnąć także do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei stosownie do art. 30 ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W myśl art. 31 ustawy zaopatrzeniowej świadczenia i uprawnienia przewidziane w przepisach tego działu (III inne świadczenia i uprawnienia) przysługują również osobom pobierającym emeryturę lub rentę na podstawie innych przepisów, jeżeli ustalono im prawo do emerytury lub renty przewidzianej w niniejszej ustawie (zatem m.in. funkcjonariuszom Straży Granicznej). Dokonując prawidłowej interpretacji ww. przepisów należy odwołać się do wykładni systemowej. Gdyby bowiem przyjąć, że "prawo do lokalu mieszkalnego" obejmuje także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej, to zamieszczenie w ustawie zaopatrzeniowej art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Przepisy te pozostawałyby ze sobą w sprzeczności. Zatem prawidłowa interpretacja art. 30 ww. ustawy dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniowe innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również z powyższych przepisów nie można wywieść, aby poza "prawem do lokalu mieszkalnego" lub "pomocą w budownictwie mieszkaniowym" emerytowany funkcjonariusz Straży Granicznej mógł liczyć na inną pomoc państwa, w szczególności w zakresie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Zaprezentowane stanowisko jest tożsame z zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08. W orzeczeniu tym Trybunał przesądził o zgodności art. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał wskazał, że przed wydaniem niniejszego wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd "szerokiej interpretacji pojęcia prawa do lokalu" mający na uwadze przepisy art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i przyjmujący, iż prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo emeryta/rencisty do równoważnika za brak lokalu oraz remont lokalu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa zaopatrzeniowa z 18 lutego 1994 r. Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia, pierwsze w art. 29 ust. 1, tj. prawo do lokalu mieszkalnego i drugie uprawnienie w art. 30 to pomoc w budownictwie mieszkaniowym. W jednoznacznej ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak podnosi Trybunał "w tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy." Zaskarżony przepis nie narusza zatem ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)".
W tym miejscu należy zaznaczyć, że w odniesieniu do emerytowanych funkcjonariuszy Straży Granicznej odpowiednikiem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który uchylił § 8 stanowiący pierwotnie, że: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego", było rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, mocą którego uchylony został § 9. Przepis ten, podobnie jaki i § 8 ww. rozporządzenia, wskazywał że "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego".
Powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego prowadzą do jednoznacznego wniosku: emerytom policyjnym (a na podstawie art. 31 ustawy zaopatrzeniowej również emerytowanym funkcjonariuszom Straży Granicznej) nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu i stanowisko to akceptuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.
Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku przywołane przez kasatora w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2008 r., I OSK 969/07, z 25 czerwca 2008 r., I OSK 1012/07, z 13 lutego 2007 r., I OSK 245/06). Powyższe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., po którym jak wskazano, nastąpiła zmiana interpretacji przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje "wąskie rozumienie prawa do lokalu" (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., III OSK 5409/21, z 4 listopada 2010 r., I OSK 874/10).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.