III OSK 1531/23

III OSK 1531/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2554/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-10
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 320 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2554/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o obowiązku uiszczenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Decyzją z 5 listopada 2021 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska orzekł o obowiązku uiszczenia przez A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka lub skarżąca) odroczonej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 9 862,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 3 707,00 zł, za wprowadzanie w 2014 r. ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] z przekroczeniem warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Chodzieskiego z 31 grudnia 2012 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 22 września 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 9 862,00 zł, której termin płatności był odroczony do 31 marca 2021 r., wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia, w związku z niezrealizowaniem w terminie przedsięwzięcia "Rozbudowa oczyszczalni ścieków w [...]".
Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 10 sierpnia 2016 r., zmienioną decyzjami z 13 lutego 2017 r., z 7 stycznia 2019 r., oraz z 15 lutego 2021 r. odroczył termin płatności administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej spółce decyzją z 15 czerwca 2016 r., na okres niezbędny do realizacji przedsięwzięcia, czyli do 31 marca 2021 r. Termin płatności kar został odroczony w związku z realizacją przedsięwzięcia "Rozbudowa oczyszczalni ścieków w [...]" (dalej: przedsięwzięcie lub inwestycja), które miało zapewnić usunięcie przyczyn wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka nie zrealizowała inwestycji w terminie ustalonym w ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ze zmianami, tj. do 31 marca 2021 r. Pismem z 15 września 2021 r., czyli po upływie terminu odroczenia, spółka poinformowała jedynie, że inwestycja jest w trakcie realizacji, a opóźnienia wynikają z nierozstrzygniętych postępowań przetargowych związanych z brakiem wykonawców zainteresowanych realizacją zadania. Z harmonogramu przedstawionego w tym piśmie wynika, że sporządzono dokumentację projektową, uzyskano pozwolenie na budowę, złożono wniosek o dofinansowanie projektu oraz zakupiono pompę do przepompowni. W ocenie organu odwoławczego, obowiązujące przepisy nie przewidują jednak możliwości uwzględniania tego rodzaju okoliczności, które mogły wpłynąć na brak terminowej realizacji harmonogramu prac inwestycyjnych.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten dotyczy nakładania administracyjnych kar pieniężnych, a nie obowiązku ich uiszczenia. W tej sprawie administracyjna kara pieniężna została nałożona już ostateczną decyzją z 10 sierpnia 2016 r.
Organ odwoławczy nie uwzględnił również wniosku spółki o zmianę decyzji z 10 sierpnia 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a., przez kolejne odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej do czasu zakończenia realizacji przedsięwzięcia tj. do 30 czerwca 2023 r. Organ wyjaśnił, że decyzja o odroczeniu terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej była decyzją czasową, czyli taką decyzją, której obligatoryjnym elementem był ustalony termin odroczenia płatności kary pieniężnej. Oznacza to, że możliwość zmiany ostatecznej decyzji możliwa była jedynie do 31 marca 2021 r., a właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji był Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Ponadto postępowanie w sprawie zmiany decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym ocenie podlegają przesłanki enumeratywnie wymienne w art. 155 k.p.a.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 22 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z 10 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 320 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Ustawodawca przewidział możliwość odroczenia terminu płatności wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w przypadku przystąpienia do realizacji przedsięwzięcia, jednak ustalił również warunki zastosowania tego rodzaju ulgi. Tych warunków skarżąca nie dotrzymała. Skarżąca trzykrotnie wnioskowała o zmianę terminu odroczenia z uwagi na problemy związane z realizacją inwestycji. Organ I instancji każdorazowo zmieniał termin odroczenia płatności zgodnie z wnioskiem skarżącej. Pomimo zmiany terminu odroczenia, skarżąca nie wywiązała się z obowiązku w ustalonym terminie. W związku z tym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska miał obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 320 p.o.ś.
W ocenie Sądu I instancji, okoliczności uniemożliwiające wykonanie inwestycji nie miały wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykonała przedsięwzięcia w wyznaczonym terminie określonym w ostatecznej decyzji więc zobowiązana jest uiścić administracyjną karę pieniężną wraz z odsetkami, niezależnie od tego czy ponosi winę w tym zakresie.
Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, organ nie mógł rozpoznać w tym postępowaniu wniosku o zmianę decyzji z 10 sierpnia 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na szczególne regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska w tym zakresie. Nie można było bowiem odroczyć terminu uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na graniczenie czasowe wynikające z art. 317 ust. 1 p.o.ś. Przepis ten stanowi, że termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. W tej sprawie maksymalny termin, do jakiego można było odroczyć termin płatności administracyjnej kary pieniężnej to 3 lipca 2021 r. Wniosek o odroczenie wpłynął bowiem do organu I instancji 4 lipca 2016 r.
Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie braku możliwości zastosowania w tej sprawie art. 189f k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Na wstępie spółka sformułowała wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i "rozstrzygnięcie meritum sprawy" przez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 22 września 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 listopada 2021 r. w całości i umorzenie postępowania.
Spółka wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez nierozpatrzenie zarzutów dotyczących naruszenia art. 155 k.p.a. Polegało to na uznaniu, że "brak było możliwości zastosowania tej regulacji, w sytuacji gdy odwołanie skierowane zostało do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie podjął żadnych kroków związanych z wnioskiem i faktycznie go nie rozpatrzył". Ponadto polegało to na uznaniu, że upływ terminu wynikającego z decyzji uniemożliwia zmianę tej decyzji, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Po drugie, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 p.p.s.a. przez brak "poinformowania organu o konieczności procedowania wniosku skarżącego o zmianę decyzji".
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 320 ust. 1 p.o.ś., polegające na orzeczeniu o obowiązku uiszczenia odroczonej administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy z uwagi na niezawinione okoliczności, stanowiące nawet siłę wyższą takie jak pandemia koronawirusa, strona nie miała możliwości zrealizowania inwestycji w terminie, podejmując wszelkie niezbędne kroki w tym kierunku w tym ogłoszenie i rozstrzygnięcie przetargów, w których nie udało się wyłonić wykonawców z uwagi na brak zgłoszeń. Ponadto polegało to na uznaniu, że okoliczność braku winy nie ma znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, pomimo, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna skutkować uznaniem, że racjonalny ustawodawca nie karałby administracyjną karą pieniężną podmiotu, który podejmuje czynności zmierzające do wykonania obowiązku, których z powodu obiektywnych przyczyn wykonać nie może.
Po drugie, art. 189f k.p.a. W ocenie spółki, spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności brak jest późniejszych naruszeń, a administracyjna kara pieniężna spełniła swoje cele, bowiem do naruszeń nie dochodzi. Ponadto skarżąca podjęła kroki w celu rozbudowy oczyszczalni ścieków, których jednak nie ze swojej winy nie mogła zrealizować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie sposób też zarzucić Sądowi I instancji, że nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 155 k.p.a., skoro z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji przedstawił argumentację w tym zakresie. Okoliczność, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki w tym zakresie, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przy tym orzekł, że kwestia zmiany decyzji z 10 sierpnia 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie była obecnie przedmiotem sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 320 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym, "jeżeli przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy - Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia". Postępowanie o zmianę decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej jest zatem postępowaniem odrębnym, wykraczającym poza granicę niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Jeżeli spółka twierdzi, że złożyła wniosek w trybie art. 155 k.p.a. i że wniosek ten nie został rozpoznany we właściwym trybie, to dysponuje stosownymi środkami prawnymi w tym zakresie. Nie mieści się natomiast w kompetencjach sądów administracyjnych pouczanie strony o środkach prawnych przysługujących stronie w odrębnych postępowaniach, jak i "informowanie" organu o konieczności rozpoznania wniosku w odrębnym trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stąd też zarzuty podnoszące naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. również nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po drugie, nie doszło do naruszenia art. 320 ust. 1 p.o.ś., ponieważ zastosowanie tego przepisu jest uzależnione wyłącznie od niedochowania terminu realizacji przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności administracyjnej kary pieniężnej. Brak winy w niedochowaniu tego terminu nie jest przesłanką odstąpienia od zastosowania art. 320 ust. 1 p.o.ś. Odpowiedzialność administracyjna jest co do zasady odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym, uzależnioną od wystąpienia konkretnych faktów (np. naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego) i nie jest odpowiedzialnością opartą na zawinieniu. Należy przy tym podkreślić, że pierwotna decyzja odraczająca administracyjną karę pieniężną została wydana 10 sierpnia 2016 r., a dodatkowo była wielokrotnie zmieniana (decyzje z 13 lutego 2017 r., z 7 stycznia 2019 r. oraz z 15 lutego 2021 r.), w tym również już po wybuchu pandemii COVID-19, na którą powołuje się obecnie spółka. Brak jest podstaw do przyjęcia, że "racjonalny ustawodawca nie karałby administracyjną karą pieniężną podmiotu, który podejmuje czynności zmierzające do wykonania obowiązku, których z powodu obiektywnych przyczyn wykonać nie może". Przeciwnie, racjonalny ustawodawca przewidział, że przesłanką odroczenia obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej jest możliwość zrealizowania przedsięwzięcia, dzięki któremu przesłanki wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej przestaną być aktualne. Odroczenie to wiąże się jednak z obowiązkiem realizacji przedsięwzięcia w określonym terminie, a nie tylko podjęcia działań w celu realizacji przedsięwzięcia. Trudno uznać za racjonalne stanowisko spółki, które opiera się na możliwości uniknięcia obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej przez podjęcie czynności w celu realizacji przedsięwzięcia, a następnie odstąpienie od jego realizacji w oparciu o "obiektywne przeszkody". Tego rodzaju instytucji prawnej ustawodawca nie przewidział. Celem tej regulacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w tym zapewnienie właściwego poziomu ochrony środowiska. Jest to swoiste odstępstwo od obowiązku ponoszenia odpowiedzialności przez podmiot korzystający ze środowiska i już z tej przyczyny normę z art. 317 ust. 1 p.o.ś. stanowiącą podstawę odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, jak i normę z art. 320 ust. 1 p.o.ś., należy wykładać ściśle, a nie w sposób rozszerzający, w tym przez dodanie przesłanki braku zawinienia strony.
Po trzecie, nie doszło także do naruszenia art. 189f k.p.a., pomijając nawet brak powołania w ramach tego zarzutu właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotem tej sprawy nie było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, lecz stwierdzenie obowiązku uiszczenia odroczonej administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z treści tego przepisu nie wynika, że decyzja na tej podstawie musi zostać wydana wraz z decyzją wymierzającą administracyjną karę pieniężną. Postępowanie na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. może toczyć się odrębnie i skończyć się wydaniem odrębnej decyzji. Natomiast należy mieć na uwadze, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. został dodany (wraz z całym działem IVA k.p.a.) na podstawie przepisów ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., a więc po wydaniu ostatecznej decyzji z 15 czerwca 2016 r. nakładającej obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 16 zdanie pierwsze ustawy z 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Trudno zakładać, że ustawodawca wykluczył stosowanie przepisów działu IVA do spraw wszczętych i niezakończonych przed datą wejścia w życie nowelizacji, a jednocześnie dopuścił stosowanie przepisów tego działu do spraw już zakończonych decyzją ostateczną. Stąd też norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie znajdowała w tej sprawie zastosowania, nie tylko z tego powodu, że na obecnym etapie postępowania przedmiotem sprawy nie było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, ale również z tego powodu, że nie znajduje ona zastosowania do stanów prawnych i faktycznych "zamkniętych" przed datą jej wejścia w życie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.