III OSK 1525/24

III SA/Łd 530/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1525/24 - Wyrok NSA z 2025-06-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 171
art. 41 ust. 3, art. 41 ust. 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi J. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 22 czerwca 2023 roku nr 2698 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z 22 czerwca 2023 r. nr 2698 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 755 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J.J. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 26 kwietnia 2023 r. nr 466 w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 roku na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.):
- uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji,
- ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 30 czerwca 2023 r.,
- w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Raportem z 25 listopada 2022 r. J.J. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim - na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. Raport wpłynął do organu w dniu 25 listopada 2022 r.
Zgodnie z adnotacją z 5 grudnia 2022 r. Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim rozpatrzył przedmiotowy raport pozytywnie. Pismem z 6 grudnia 2022 r. poinformowano stronę o pozytywnie rozpatrzonym raporcie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.
Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim rozkazem personalnym z 8 lutego 2023 r. nr 363 zwolnił nadkom. J.J. ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 roku, w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
Policjant 14 lutego 2023 r. w siedzibie organu, w obecności I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim odmówił pisemnego potwierdzenia doręczenia egzemplarza rozkazu personalnego. W konsekwencji decyzja administracyjna została w całości odczytana stronie (notatka służbowa z dnia 14 lutego 2023 r.). Pomimo odmowy przyjęcia rozkazu personalnego nastąpił skutek doręczenia, o którym mowa w treści art. 47 § 2 k.p.a. Policjant, w toku postępowania, nie podniósł braku skuteczności doręczenia w dniu 14 lutego 2023 r. rozkazu personalnego nr 363 Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim.
Raportem z 14 lutego 2023 r. nadkom. J.J. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z prośbą o wycofanie swojego raportu z dnia 25 listopada 2022 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji. Policjant motywował swoją prośbę chęcią dalszego pełnienia służby w Policji. Niniejszy raport wpłynął do organu w dniu 14 lutego 2023 r. Pismem z 14 lutego 2023 r. Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim poinformował stronę, że nie wyraża zgody na wycofanie raportu z dnia 25 listopada 2022 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 roku. Pismo doręczono stronie 16 lutego 2023 r.
Policjant złożył odwołanie wskazując, że dalej chciałby pełnić służbę.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi rozkazem personalnym z 20 marca 2023 r. uchylił w całości rozkaz personalny nr 363 Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji wskazał między innymi, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy prowadzi do oceny, że wydany przez organ I instancji rozkaz personalny nr 363 uchybia wymogom przepisów prawa procesowego i materialnego w ten sposób, że strona żądała zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Na żadnym etapie sprawy ani Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim, ani strona nie podjęły jakichkolwiek działań dających podstawę do przyjęcia przez organ, że strona chciała rozwiązania stosunku służbowego na podstawie innej niż art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim, rozkazem personalnym z 26 kwietnia 2023 r. zwolnił J.J. z dniem 20 lutego 2023 r. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja administracyjna została doręczona stronie z dniem 27 kwietnia 2023 roku.
Strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji w której uprzednia decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i obowiązkiem organu było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, podczas gdy zamiast wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego usiłuje się sanować istniejące elementarne naruszenia prawa poprzez zmianę podstawy prawnej wydanej decyzji. W odwołaniu zarzucono także nieposzanowanie art. 61 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji kiedy poprzednia decyzja zwalniająca policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji wymagała wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku czego strona winna mieć uprawnienia strony, a skoro takiego postępowania nie wszczęto naruszono także art. 6, 9 i 10 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że rozkaz personalny o zwolnieniu zawierał jedynie nieprawidłowość w zakresie błędnej podstawy prawnej (...), nie da się zatem konwalidować wad poprzednich decyzji i postępowań jedynie poprzez zmianę rozkazu w zakresie podstawy prawnej zwolnienia. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika strony, skoro zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedni rozkaz personalny obarczony jest wadami i powinno się stwierdzić nieważność obu decyzji, tym samym całe postępowanie w przedmiocie zwolnienia winno być prowadzone od początku, także w zakresie ponownego zapytania policjanta, czy chce w służbie pozostać.
Zaskarżonym rozkazem personalnym Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi
- uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji,
- ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 30 czerwca 2023 r.,
- w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty strony przytoczone w odwołaniu z dnia 10 maja 2023 r., a mające na celu podważenie trafności innych, prawomocnych decyzji administracyjnych Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, a przede wszystkim zawartych w nich ocen co do stanu faktycznego i prawnego w sprawie nie są rozpatrywane w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ zaznaczył, że strona odebrała rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 20 marca 2023 r. nr 2045 w dniu 27 marca 2023 r. Wskazanym rozkazem personalnym uchylono zaskarżony rozkaz personalny (rozwiązujący stosunek służbowy na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji) organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona mogła zapoznać się z uzasadnieniem rozkazu personalnego nr 2045 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 20 marca 2023 roku, gdzie omawiane uchybienia wskazały, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim wydany został z naruszeniem przepisów postępowania. Dodatkowo Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi jednoznacznie stwierdził, że w żaden sposób nie można było przyjąć, że uwzględnienie żądania strony, którym było zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, winno skutkować zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Strona w przypadku niezadowolenia z treści decyzji mogła wnieść od niej, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia, czego nie zrobiła.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji argumentacja wskazana w odwołaniu, mogąca stanowić poniekąd wniosek pełnomocnika strony, co do stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych, nie powoduje, że pismo traci charakter odwołania tym bardziej, że stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik. Gdyby strona reprezentowana przez adwokata żądała stwierdzenia nieważności złożyłaby wniosek w tym zakresie, a nie odwołanie.
Organ zwrócił uwagę, że odwołanie z 10 maja 2023 r. dotyczy rozkazu personalnego organu I instancji, wydanego w administracyjnym toku trwającego nadal postępowania administracyjnego, zainicjowanego przez policjanta raportem z dnia 25 listopada 2022 r. Odniesienia do nienależytego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego i zwolnienia policjanta ze służby w Policji, pomimo że policjant ten zmienił zdanie, powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a taka sytuacja w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie może mieć miejsca.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi w treści uzasadnienia rozkazu personalnego 2045 z 20 marca 2023 r., a następnie Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim w treści uzasadnienia rozkazu personalnego 466 z dnia 26 kwietnia 2023 r. prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił stronie przesłanki konieczności zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to tzw. zwolnienie "na raport", czyli na własną prośbę.
Organ podkreślił, że w sprawie bezsprzecznym jest, że 25 listopada 2022 r. strona zwróciła się z pisemnym raportem do Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Co prawda stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnym, jednakże ustawodawca wprowadził do tego stosunku element cywilnoprawny, tj. oświadczenia woli, są to: akces przyjęcia do służby w Policji, wyrażenie zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe oraz złożenie pisemnego raportu o wystąpienie ze służby - z tego typu dobrowolnym oświadczeniem woli mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Nie ma wątpliwości, że powyższy raport wywołał skutek, stanowiąc żądanie policjanta co do wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe oświadczenie dotarło do adresata i zostało przyjęte. Elementem ważnym dla skuteczności wyrażenia oświadczenia woli jest data jego złożenia, a także możliwość jego wycofania. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Organ podkreślił, że w momencie skutecznego zakomunikowania organowi I instancji swej woli, policjant stracił władztwo nad złożonym raportem. Natomiast raport J.J. z 14 lutego 2023 r. w sprawie wycofania raportu (oświadczenia woli) z dnia 25 listopada 2022 r., został rozpatrzony przez organ I instancji odmownie - organ I instancji nie zgodził się na wycofanie oświadczenia woli.
Zdaniem organu odwoławczego w takim stanie faktycznym, nie było obowiązku po stronie organu I instancji przed wydaniem rozkazu personalnego z 26 kwietnia 2023 r. nr 466 do wykonania czynności postępowania polegającej na pisemnym zawiadomieniu strony, że wszczęto postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Takie zawiadomienie, pouczające stronę o uprawnieniach wynikających między innymi z art. 10 k.p.a., jest wymagane w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Jednakże raport z 25 listopada 2022 r. zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim do wydania w zakreślonym w ustawie terminie (trzech miesięcy) stosownej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.
Organ odwoławczy podkreślił, że wszczęte na wniosek strony postępowanie administracyjne nie zakończyło się wydaniem przez organ decyzji ostatecznej lub postanowienia w instancyjnym toku postępowania. W procedowaniu pozostaje raport z dnia 25 listopada 2022 r. (skutecznie doręczony do organu Policji), który wymaga usankcjonowania sytuacji prawnej wnioskodawcy, czynności takie mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania w przedmiocie nieprawidłowości, co do prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji stwierdzono, że Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi rozstrzygnął ten aspekt sprawy - rozkazem personalnym z dnia 20 marca 2023 r. nr 2045, którym to uchylił w całości rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 8 lutego 2023 r. nr 363 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazano oraz wyjaśniono stronie, że gdyby nawet przyjąć, że organ I instancji z urzędu dysponował wiedzą o posiadanej przez stronę ponad 30-letniej wysłudze emerytalnej i był uprawniony do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu strony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, to i tak uznać należy, że decyzja administracyjna, tj. rozkaz personalny nr 363 z dnia 8 lutego 2023 r., został wydany z pominięciem zasad procesowych obligujących organ m.in. do powiadomienia strony o fakcie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, czy też zobowiązujących organ administracji do szczegółowego uzasadnienia zastosowanej przez siebie fakultatywnej podstawy zwolnienia ze służby w Policji. Użycie w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji sformułowania "może zwolnić" oznacza, że decyzja w sprawie zwolnienia ma charakter fakultatywny i pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu.
Niemniej jednak organ II instancji wskazał, że wydanie rozkazu personalnego z uchybieniem zasadom procesowym, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na naruszenie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Wady dające podstawy do wszczęcie postępowania nieważnościowego winny tkwić w samej decyzji, a nie w jakości przeprowadzonego, poprzedzającego ją postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że odwołanie z 10 maja 2023 r. dotyczy rozkazu personalnego organu I instancji, wydanego w administracyjnym toku trwającego nadal postępowania administracyjnego, zainicjowanego przez wnioskodawcę raportem z 25 listopada 2022 r. Postępowanie zostało wszczęte z chwilą wpływu do organu Policji żądania o zwolnienie ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, tj. w dniu 25 listopada 2022 r.
Podniesione przez pełnomocnika strony zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania - nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż organ I instancji począwszy od chwili, w której otrzymał raport policjanta o rozwiązanie z nim stosunku służbowego był zobligowany do zachowania terminu wskazanego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przełożony w sprawach osobowych policjanta dochował terminu wskazanego przez ustawodawcę i zwolnił stronę ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. "na własną prośbę", czyli w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, rozkazem personalnym z 26 kwietnia 2023 r..
Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego przy wydaniu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 466 lub też takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego lub umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego.
Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymało wykonanie rozkazu personalnego organu I instancji. W tym przypadku, zgodnie z informacją przesłaną pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. przez organ I instancji, policjant po dniu 20 lutego 2023 r. stawiał się do służby w Policji. W sposób nieprzerwany realizował obowiązki służbowe, za co pobierał comiesięczne uposażenie oraz mógł korzystać z innych uprawnień pracowniczych. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby strony, która się od niego odwołała, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji organu II instancji, która kończy sprawę w administracyjnym toku postępowania.
Z uwagi na powyższe uchylono zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w Policji i ustalono nowy termin rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, uwzględniając okres pełnionej służby przez wyżej wymienianego po dniu 20 lutego 2023 r. i okres niezbędny dla doręczenia niniejszej decyzji administracyjnej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy, polegające na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy istniejących w sprawie zmian w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, które zaszły pomiędzy wydaniem pierwotnej decyzji administracyjnej organu I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w wyniku czego doszło do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na innej podstawie prawnej, aniżeli została ona wskazana w decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy w chwili wydania decyzji miał pełną wiedzę, że skarżący cofnął swoje oświadczenie woli zwolnienia go ze służby, a tym samym obowiązkiem organu, poza stwierdzeniem zastosowania wadliwej podstawy prawnej zwolnienia, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zamiast art. 41 ust. 3 tejże ustawy, było nakazanie organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy skarżący nadal wyraża wolę zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, czy też nie wyraża już takiej woli, a nadto w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy zmienił się stan prawny, albowiem z dniem 1 marca 2023 r. uchylony został art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a zatem zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek, a tym samym jeżeli podstawą zwolnienia skarżącego ze służby był art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który został uchylony i podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania na skutek nowelizacji ustawy o Policji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, co w ogóle przeoczył organ odwoławczy tak w rozkazie personalnym numer 2045 z 20 marca 2023 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jak i w kolejnych orzeczeniach organu I i II instancji, w tym w orzeczeniu objętym niniejszą skargą,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji w której uprzednia decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji wymagała obligatoryjnego wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiotowej sprawie, w wyniku czego skarżący winien mieć uprawnienia strony w tym postępowaniu, z czym wiążą się określone uprawnienia procesowe i obowiązki organu administracyjnego, a skoro takiego postępowania nie wszczęto w sposób oczywisty naruszono także art. 6 k.p.a., art. 9 i 10 k.p.a., gdyż skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości obrony swoich praw w toczącym się postępowaniu, a takiego uchybienia nie da się konwalidować poprzez dokonanie zmiany jedynie w zakresie podstawy prawnej zwolnienia ze służby,
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na faktycznym zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji w terminie daleko wykraczającym poza okres 3 miesięcy wskazany w tym przepisie, albowiem do zwolnienia doszło ostatecznie po upływie aż 7 miesięcy od daty złożenia oświadczenia przez skarżącego, podczas gdy obowiązkiem organu wiążącym się z materialnoprawną istotą stosunku służbowego policjanta, jest przyjęcie takiej daty zwolnienia go ze służby, która mieściłaby się w trzymiesięcznym okresie, przypadającym po zgłoszeniu wystąpienia ze służby. Na przeszkodzie temu nie może stanąć późniejsze wniesienie odwołania od wydanego w tym przedmiocie rozkazu personalnego, a także okoliczność, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło już po jego upływie (por. wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV/SA/Wr 444/19 - Lex 2756611), a tym samym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku i tym samym z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma żadnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, co ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby bez konieczności wyjaśniania z jakiego powodu to następuje, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy w terminie 3 miesięcy wydano co prawda decyzję o zwolnieniu ze służby, ale na zupełnie innej podstawie prawnej, co z kolei powoduje, że organ odwoławczy określając datę zwolnienie ze służby na dzień 30 czerwca 2023 roku rażąco naruszył art. 45 ust. 3 ustawy Policji, a tym samym organ odwoławczy, jeżeli stwierdził, iż nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w terminie 3 miesięcy od daty złożenia stosownego oświadczenia, winien był umorzyć postępowanie w sprawie, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż pierwotna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie, a także o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 22 czerwca 2023 r. uchylający rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 kwietnia 2023 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, ustalający datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 30 czerwca 2023 r. i utrzymujący w mocy w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny.
Na wstępie przypomnieć należy, że art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby. Istotą przedmiotowego wystąpienia, jak trafnie przyjmują organy, jest to, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Przewidziane w kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła.
Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że w postępowaniach prowadzonych w trybie omawianego przepisu ustawy o Policji trzeba zawsze pamiętać, jak zostało podkreślone na wstępie, że toczą się one wyłącznie z woli danego policjanta, która została przez niego dobrowolnie wyrażona poprzez złożone względem organu oświadczenia, którym organ jest związany i które musi zrealizować w ustawowo zakreślonym terminie. Zwolnienie ze służby w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma pod tym względem charakter wyjątkowy.
Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego.
Policjant żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. Mamy tu niewątpliwie do czynienia z luką w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego dopuszcza się wówczas możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 Kodeksu cywilnego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach między innymi: z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 (LEX nr 447316); z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 (LEX nr 536816); z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 (LEX nr 520750). Podobne stanowisko wynika również z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA 2012/2/20, OSP 2012/6/58, LEX nr 1103552). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie interpretacji art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ale powołany przepis ma niemal identyczną treść jak analizowany art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Różnica tych regulacji sprowadza się jedynie do innego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)".
Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18).
W rozpoznawanej sprawie prośba skarżącego o zwolnienie go ze służby adresowana była do Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim. Adresat wystąpienia zapoznał się z żądaniem policjanta najpóźniej w dniu 6 grudnia 2022 r. i to ten dzień stanowi cezurę czasową, wyznaczającą, ze względu na dyspozycję art. 61 § 1 k.c., moment dopuszczalności skutecznego cofnięcia raportu funkcjonariusza wyrażającego chęć zwolnienia ze służby, co spowodowałoby z kolei brak powstania stosunku prawnego między stronami. Policjant zaś raportem z dnia 14 lutego 2023 r. złożył oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby. Taka czynność procesowa nie mogła jednak odnieść już zamierzonego przez skarżącego skutku. W związku z powyższym za słuszne uznać należy stanowisko organów obu instancji, iż drugie z oświadczeń woli skarżącego było spóźnione. By wywrzeć skutki prawne, winno ono dotrzeć do organu najpóźniej w chwili, w której organ zapoznał się z treścią pierwszego z raportów.
Ponadto Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim nie miał obowiązku uwzględnienia prośby policjanta o cofnięcie wystąpienia ze służby. Skoro korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie wyraził zgody na wycofanie przez skarżącego jego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, to takie odwołanie - w myśl 61 k.c. było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia J.J. ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z prawidłowo określoną podstawą prawną. W części wstępnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostało, iż rozstrzygnięcie powzięto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co jest wyczerpującym wskazaniem podstawy materialnoprawnej decyzji odwoławczej w sprawie o określonym w kontrolowanym postępowaniu przedmiocie.
Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy powziętego rozstrzygnięcia. Świadczy o tym skrupulatne przytoczenie podstaw faktycznych przedmiotowych rozkazów personalnych, właściwa analiza prawna mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz właściwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2023 r., po uchyleniu przez organ II instancji rozkazu personalnego z dnia 8 lutego 2023 r. w wyniku złożenia przez stronę odwołania, podjęta została w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Data zwolnienia ze służby została bowiem określona na dzień 20 lutego 2023 r., czyli mieściła się w ustawowym terminie do 3 miesięcy od daty pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby.
Zasadnie również Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, wydając zaskarżony rozkaz personalny, uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień 30 czerwca 2023 r. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Wprawdzie o czym była mowa powyżej, z uwagi na kategoryczne sformułowanie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., I OSK 1840/11, LEX nr 1264615; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., VIII SA/Wa 104/12, LEX nr 1276033).
Zgodnie zaś z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Organ odwoławczy uznając decyzję pierwszoinstancyjną za słuszną powinien uchylić ją w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalić nowy termin w przyszłości, a w pozostałej części utrzymać ją w mocy (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2931/00 - opublikowano CBOSA).
Termin więc orzeczonego ostatecznie zwolnienia skarżącego ze służby nie mógł być wcześniejszy od daty decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773) i dlatego Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji w tej części.
Uzupełniająco należy dodać, że do złożonego przez policjanta oświadczenia mają także zastosowanie przepisy dotyczące wad oświadczenia woli zawarte w art. 82-88 k.c. Zgodnie z przepisem art. 88 § 1 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod i wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Skarżący nie podnosił w toku postępowania administracyjnego zarzutu złożenia wadliwego oświadczenia woli, a w związku z tym organy prawidłowo oceniły raport z dnia 25 listopada 2022 r. jako odwołanie oświadczenia woli dokonane w trybie art. 61 § 1 k.c. Należy bowiem pamiętać, że uprawnienie do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli ma charakter prawa podmiotowego kształtującego i przysługuje wyłącznie osobie, której oświadczenie dotknięte było wadą. Jeżeli zatem skarżący wskazywał na etapie postępowania administracyjnego, że jego raport z dnia 14 lutego 2023 r. stanowił odwołanie złożonego w dniu 25 listopada 2022 r. oświadczenia woli, to trafnie raport ten nie został zakwalifikowany jako oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że rację ma organ, iż zaskarżone decyzje zostały wydane w ramach postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie zaś Sądu, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które to mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego na podstawie art. 156 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny z dnia 8 lutego 2023 r. zawierał nieprawidłową podstawę prawną i dlatego został uchylony przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe nie oznacza natomiast, że ponownie wydane decyzje są wadliwe i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a..
Dodać należy, że materiał dowodowy, w szczególności protokół przesłuchania strony, potwierdza, że skarżący realizował swoje czynności w sposób dobry, nie budzący zastrzeżeń przełożonego. Jednakże to sam skarżący zainicjował postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Reasumując stwierdzić należy, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, dokonane przez skarżącego w dniu 25 listopada 2022 r. pociągało za sobą doniosłe skutki materialne i obligowało organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Dlatego też - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja, wydana po wyczerpującym rozważeniu wszelkich istotnych okoliczności sprawy oraz podniesionych przez skarżącego zarzutów, jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielając zarzutów skargi oraz nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego i naruszeń przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
bg