III OSK 1525/24

III OSK 1525/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Łd 530/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-01-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III SAB/Łd 530/23 w sprawie ze skargi J. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 22 czerwca 2023 r. nr 2698 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 530/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 22 czerwca 2023 r. nr 2698 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity tekst Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Raportem z 25 listopada 2022 r. J. J. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] - na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. Raport wpłynął do organu w dniu 25 listopada 2022 r.
Zgodnie z adnotacją z 5 grudnia 2022 r. Komendant Miejski Policji [...] rozpatrzył przedmiotowy raport pozytywnie. Pismem z 6 grudnia 2022 r. poinformowano stronę o pozytywnie rozpatrzonym raporcie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.
Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z 8 lutego 2023 r. nr 363 zwolnił nadkom. J. J. ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r., w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
Policjant 14 lutego 2023 r. w siedzibie organu, w obecności I Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji [...] odmówił pisemnego potwierdzenia doręczenia egzemplarza rozkazu personalnego. W konsekwencji decyzja administracyjna została w całości odczytana stronie (notatka służbowa z dnia 14 lutego 2023 r.). Pomimo odmowy przyjęcia rozkazu personalnego nastąpił skutek doręczenia, o którym mowa w treści art. 47 § 2 k.p.a. Policjant, w toku postępowania, nie podniósł braku skuteczności doręczenia w dniu 14 lutego 2023 r. rozkazu personalnego nr 363 Komendanta Miejskiego Policji [...].
Raportem z 14 lutego 2023 r. nadkom. J. J. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] z prośbą o wycofanie swojego raportu z dnia 25 listopada 2022 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji. Policjant motywował swoją prośbę chęcią dalszego pełnienia służby w Policji. Niniejszy raport wpłynął do organu w dniu 14 lutego 2023 r. Pismem z 14 lutego 2023 r. Komendant Miejski Policji [...] poinformował stronę, że nie wyraża zgody na wycofanie raportu z dnia 25 listopada 2022 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. Pismo doręczono stronie 16 lutego 2023 r.
Policjant złożył odwołanie, wskazując, że dalej chciałby pełnić służbę.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi rozkazem personalnym z 20 marca 2023 r. uchylił w całości rozkaz personalny nr 363 Komendanta Miejskiego Policji [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji wskazał między innymi, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy prowadzi do oceny, że wydany przez organ I instancji rozkaz personalny nr 363 uchybia wymogom przepisów prawa procesowego i materialnego w ten sposób, że strona żądała zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Na żadnym etapie sprawy ani Komendant Miejski Policji [...], ani strona nie podjęły jakichkolwiek działań dających podstawę do przyjęcia przez organ, że strona chciała rozwiązania stosunku służbowego na podstawie innej niż art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Miejski Policji [...], rozkazem personalnym z 26 kwietnia 2023 r. zwolnił J.J. z dniem 20 lutego 2023 r. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja administracyjna została doręczona stronie z dniem 27 kwietnia 2023 r.
Rozkazem personalnym z 22 czerwca 2023 r. nr 2698 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 755 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. J. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z 26 kwietnia 2023 r. nr 466 w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji; ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 30 czerwca 2023 r.; w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
Organ zaznaczył, że strona odebrała rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 20 marca 2023 r. nr 2045 w dniu 27 marca 2023 r. Wskazanym rozkazem personalnym uchylono zaskarżony rozkaz personalny (rozwiązujący stosunek służbowy na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji) organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona mogła zapoznać się z uzasadnieniem rozkazu personalnego nr 2045 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 20 marca 2023 r., w którym wskazano, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] wydany został z naruszeniem przepisów postępowania. Dodatkowo Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi jednoznacznie stwierdził, że w żaden sposób nie można było przyjąć, że uwzględnienie żądania strony, którym było zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, winno skutkować zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Strona w przypadku niezadowolenia z treści decyzji mogła wnieść od niej, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia, czego nie zrobiła.
Według organu odwoławczego zarówno Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi w treści uzasadnienia rozkazu personalnego 2045 z 20 marca 2023 r., a następnie Komendant Miejski Policji [...] w treści uzasadnienia rozkazu personalnego 466 z dnia 26 kwietnia 2023 r. prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnili stronie przesłanki konieczności zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to tzw. zwolnienie "na raport", czyli na własną prośbę.
Organ podkreślił, że w sprawie bezsprzecznym jest, że 25 listopada 2022 r. strona zwróciła się z pisemnym raportem do Komendanta Miejskiego Policji [...] o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Co prawda stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnym, jednakże ustawodawca wprowadził do tego stosunku element cywilnoprawny, tj. oświadczenia woli, są to: akces przyjęcia do służby w Policji, wyrażenie zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe oraz złożenie pisemnego raportu o wystąpienie ze służby i taki też rodzaj dobrowolnego oświadczenia woli wystąpił w prowadzonym przez organy Policji postępowaniu administracyjnym.
W ocenie organu II instancji, powyższy raport wywołał skutek zgodny z treścią żądania strony. Powyższe oświadczenie (żądanie) dotarło do adresata i zostało przyjęte. Elementem ważnym dla skuteczności wyrażenia oświadczenia woli jest data jego złożenia, a także możliwość jego wycofania. Jak dalej wyjaśnił organ II instancji, zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Organ podkreślił, że w momencie skutecznego zakomunikowania organowi I instancji swej woli, policjant stracił władztwo nad złożonym raportem. Natomiast raport J. J. z 14 lutego 2023 r. w sprawie wycofania raportu (oświadczenia woli) z dnia 25 listopada 2022 r., został rozpatrzony przez organ I instancji odmownie - organ I instancji nie zgodził się na wycofanie oświadczenia woli.
Zdaniem organu odwoławczego w takim stanie faktycznym, nie było obowiązku po stronie organu I instancji przed wydaniem rozkazu personalnego z 26 kwietnia 2023 r. nr 466 do wykonania czynności postępowania polegającej na pisemnym zawiadomieniu strony, że wszczęto postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Takie zawiadomienie, pouczające stronę o uprawnieniach wynikających między innymi z art. 10 k.p.a., jest wymagane w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Jednakże raport z 25 listopada 2022 r. zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji [...] do wydania w zakreślonym w ustawie terminie (trzech miesięcy) stosownej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.
Odnosząc się do zarzutów odwołania w przedmiocie nieprawidłowości co do prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi rozstrzygnął już ten aspekt sprawy uprzednio wydanym rozkazem personalnym z dnia 20 marca 2023 r. nr 2045, którym to rozkazem uchylił w całości rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z 8 lutego 2023 r. nr 363 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Dodatkowo organ wyjaśnił skarżącemu, że gdyby nawet przyjąć, że organ I instancji z urzędu dysponował wiedzą o posiadanej przez stronę ponad 30-letniej wysłudze emerytalnej i był uprawniony do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu strony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, to i tak – niezależnie od powyższego założenia - decyzja administracyjna, tj. rozkaz personalny nr 363 z dnia 8 lutego 2023 r., została wydana z pominięciem zasad procesowych obligujących organ m.in. do powiadomienia strony o fakcie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, czy też zobowiązujących organ administracji do szczegółowego uzasadnienia zastosowanej przez siebie fakultatywnej podstawy zwolnienia ze służby w Policji. Organ zwrócił też uwagę na odmienność tej podstawy zwolnienia, która wynika z użycia w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji sformułowania "może zwolnić". Taka treść przepisu oznacza, że decyzja w sprawie zwolnienia w związku z osiągnięciem 30 lat wysługi emerytalnej ma charakter fakultatywny i pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu.
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi ponownie zaznaczył, że organ I instancji począwszy od chwili, w której otrzymał raport policjanta o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, był zobligowany do zachowania terminu wskazanego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przełożony w sprawach osobowych policjanta dochował terminu wskazanego przez ustawodawcę i zwolnił stronę ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r. "na własną prośbę", czyli w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, rozkazem personalnym z 26 kwietnia 2023 r.
Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymało wykonanie rozkazu personalnego organu I instancji. W tym przypadku, zgodnie z informacją przesłaną pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. przez organ I instancji, policjant po dniu 20 lutego 2023 r. stawiał się do służby w Policji. W sposób nieprzerwany realizował obowiązki służbowe, za co pobierał comiesięczne uposażenie oraz mógł korzystać z innych uprawnień pracowniczych. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby strony, która się od niego odwołała, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji organu II instancji, która kończy sprawę w administracyjnym toku postępowania. To z kolei wymagało uchylenia zaskarżone rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w Policji i ustalenia nowego terminu rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, z uwzględnieniem okresu pełnionej przez niego służby po dniu 20 lutego 2023 r. i okresu niezbędnego dla doręczenia ostatecznej decyzji administracyjnej.
W skardze wniesionej do WSA w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
WSA w Łodzi uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd I instancji przypomniał, że art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
Dokonując wykładni ww. przepisu, Sąd zwrócił uwagę, że z uwagi na użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie tego przepisu organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby. Istotą bowiem przedmiotowego wystąpienia, jak trafnie przyjęły organy, było to, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. W ocenie Sądu I instancji, takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego.
Co więcej, jak wyjaśnił następnie Sąd I instancji, prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu.
I tak, w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła.
Jednocześnie Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo NSA, w tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA 2012/2/20, OSP 2012/6/58, LEX nr 1103552), szczegółowo wyjaśnił, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 k.c. Natomiast zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą.
Powyższe rozważania Sąd I instancji zestawił ze stanem faktycznym sprawy i stwierdził, że adresat oświadczenia woli policjanta zapoznał się z jego żądaniem najpóźniej w dniu 6 grudnia 2022 r. i to ten dzień stanowi cezurę czasową, wyznaczającą, ze względu na dyspozycję art. 61 § 1 k.c., moment dopuszczalności skutecznego cofnięcia raportu funkcjonariusza wyrażającego chęć zwolnienia ze służby, co spowodowałoby z kolei brak powstania stosunku prawnego między stronami. Natomiast policjant dopiero raportem z dnia 14 lutego 2023 r. złożył oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby. Taka czynność procesowa nie mogła jednak odnieść już zamierzonego przez skarżącego skutku. W związku z powyższym, Sąd I instancji za słuszne uznał stanowiska organów obu instancji, iż drugie z oświadczeń woli skarżącego było spóźnione. By wywrzeć skutki prawne, winno ono dotrzeć do organu najpóźniej w chwili, w której organ zapoznał się z treścią pierwszego z raportów. Ponadto, zgodnie z art. 61 k.c., organ I instancji nie wyraził zgody na wycofanie przez skarżącego jego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, co czyniło oświadczenie woli o cofnięciu wcześniej złożonego oświadczenia woli policjanta prawnie bezskutecznym.
Według Sadu I instancji, decyzja organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2023 r., po uchyleniu przez organ II instancji rozkazu personalnego z dnia 8 lutego 2023 r. w wyniku złożenia przez stronę odwołania, podjęta została w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Data zwolnienia ze służby została bowiem określona na dzień 20 lutego 2023 r., czyli mieściła się w ustawowym terminie do 3 miesięcy od daty pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby. Zasadnie również Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, wydając zaskarżony rozkaz personalny, uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień 30 czerwca 2023 r. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma bowiem, jak zaznaczył WSA w Łodzi, charakter konstytutywny, tzn. rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Wprawdzie, z uwagi na kategoryczne sformułowanie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby, ale ma swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku.
W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego na podstawie art. 156 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że rozkaz personalny z dnia 8 lutego 2023 r. zawierał nieprawidłową podstawę prawną i dlatego został uchylony przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe nie oznaczało natomiast, że ponownie wydane decyzje są wadliwe i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok
Sądu I instancji w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowite skupienie się i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez Sąd I instancji tylko i wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu sąd rozstrzyga w orzeczeniu w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a tym samym Sąd winien był z urzędu zbadać gruntownie całą sprawę, materiał dowodowy, w tym zwłaszcza zweryfikować, czy skarżący w istocie mógł zostać zwolniony ze służby w trybie
art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w sytuacji gdy organ na skutek żądania funkcjonariusza nieprawidłowo zwolnił go pierwotnie na innej podstawie prawnej, a mianowicie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zamiast art. 41 ust. 3 tejże ustawy, a tym samym czy przedmiotowe zwolnienie ze służby bez obligatoryjnego w takim wypadku przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zapewnienia skarżącemu uprawnień strony i czynnego udziału w postępowaniu nie powinno skutkować nieważnością jego uprzedniego oświadczenia woli o chęci zwolnienia ze służby i koniecznością odebrania od skarżącego w nowym postępowaniu kolejnego oświadczenia woli o istnieniu dalszej chęci rozwiązania stosunku służbowego, jak również Sąd winien był dokonać samodzielnej oceny, w tym poprzez wysłuchanie skarżącego, nie zaś de facto powielać ocenę organu administracyjnego, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy Sąd wydając wyrok faktycznie jedynie powielił uzasadnienie decyzji wydanych przez organy administracyjne;
2. "w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:"
- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, w której uprzednia decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji wymagała obligatoryjnego wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiotowej sprawie, w wyniku czego skarżący winien mieć uprawnienia strony w tym postępowaniu, z czym wiążą się określone uprawnienia procesowe i obowiązki organu administracyjnego, a skoro takiego postępowania nie wszczęto, to w sposób oczywisty naruszono także art. 6, art. 9 i art. 10 k.p.a., gdyż skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości obrony swoich praw w toczącym się postępowaniu, a takiego uchybienia nie da się konwalidować poprzez dokonanie zmiany jedynie w zakresie podstawy prawnej zwolnienia ze służby,
- art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na mylnym przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w postaci zaskarżonego rozkazu personalnego, zwłaszcza iż obowiązkiem organu poza stwierdzeniem zastosowania wadliwej podstawy prawnej zwolnienia, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zamiast art. 41 ust. 3 tejże ustawy było nakazanie organowi I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy skarżący nadal wyraża wolę zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji czy też nie wyraża już takiej woli, tym bardziej że organ dysponował już wtedy oświadczeniem skarżącego o cofnięciu jego uprzedniego oświadczenia woli,
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy, do którego to zarzutu w ogóle nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, polegające na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy istniejących w sprawie zmian w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, które zaszły pomiędzy wydaniem pierwotnej decyzji administracyjnej organu I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w wyniku czego doszło do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na innej podstawie prawnej, aniżeli została ona wskazana w decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy w chwili wydania decyzji miał pełną wiedzę, iż skarżący cofnął swoje oświadczenie o woli zwolnienia go ze służby, a tym samym obowiązkiem organu poza stwierdzeniem zastosowania wadliwej podstawy prawnej zwolnienia, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zamiast art. 41 ust. 3 tejże ustawy było nakazanie organowi I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy skarżący nadal wyraża wolę zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji czy też nie wyraża już takiej woli, a nadto w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy zmienił się stan prawny, albowiem z dniem 1 marca 2023 r. uchylony został art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a zatem zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek, a tym samym jeżeli podstawą zwolnienia skarżącego ze służby był art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który został uchylony i podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania na skutek nowelizacji ustawy o Policji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie (wyr. wyrok NSA z 15.04.2014 r., II OSK2762/12, LEX nr 1481906), co w ogóle przeoczył organ odwoławczy tak w rozkazie personalnym numer 2045 z dnia 20 marca 2023 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jak i w kolejnych orzeczeniach organu I i II instancji, w tym w orzeczeniu objętym niniejszą skargą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wyprowadził wniosek, że WSA w Łodzi, wydając zaskarżony wyrok, nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest niezasadny.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organów Policji (wydanych w sprawie decyzji administracyjnych – rozkazów personalnych) tylko i wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy. Granice rozpoznania sprawy wyznaczone były bowiem przez granice sprawy administracyjnej, a te z kolei wyznaczały przepisy prawa materialnego. Od początku stosowanym w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym przepisem prawa materialnego był przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W tym zakresie prawidłowo Sąd I instancji wskazał na niezmienność przedmiotu postępowania, która wynikała z jednoznacznej treści wniosku (żądania) wszczynającego postępowanie w zestawieniu z brzmieniem ww. przepisu ustawy.
Otóż wniosek ten, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, a uprzednio organy Policji, miał podwójny charakter prawny. Był nie tylko żądaniem strony wszczynającym postepowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 § 1 i § 3 k.p.a, ale także oświadczeniem woli w rozumieniu art. 61 k.c. – prawem kształtującym, z tą jednak różnicą, że w przypadku policjanta zmiana stosunku służbowego (jego ustanie) wywołana takim oświadczeniem wywołuje skutek nie z chwilą odebrania oświadczenia woli przez adresata tego oświadczenia, ale z chwilą doręczenia policjantowi ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Oświadczenie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma jednak ten skutek prawno-kształtujący, że powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego z tej konkretnie podstawy i wiąże organ poprzez imperatywną formę przepisu ("policjanta zwalnia się ze służby"). Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2193/16 (Legalis nr 1558781), stwierdzając, że takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Przy czym policjant żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych.
Co więcej w innym wyroku – z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1481/14 (Legalis nr 1453548) – NSA zwrócił uwagę, że skoro przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przewidują różne podstawy rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to oczywistym jest, że w sprawie zwolnienia ze służby na każdej z dopuszczalnych podstaw zwolnieniowych prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Każda z tych spraw ma odrębny charakter. W ramach każdej z nich organ zobowiązany jest ocenić, czy zachodzą przesłanki do rozwiązania stosunku służbowego na przyjętej postawie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń podjąć stosowne działania kończące postępowanie w danej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela poglądy prawne wyrażone w przywołanych wyrokach.
Podstawowe zatem znaczenie ma obiektywnie istniejący przedmiot postępowania, tzn. taki, który wynika z objętych hipotezą normy okoliczności danej sprawy. Oczywistym bowiem jest, że należy zawsze mieć na uwadze okoliczności danej sprawy. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o prawidłową analizę akt sprawy (jej okoliczności faktycznych i prawnych). To z nich wynika, że w piśmie z dnia 25 listopada 2022 r. policjant (skarżący) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji [...] z raportem, w którym wyraźnie powołał przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jako podstawę materialnoprawną swojego wniosku o zwolnienie ze służby i wskazał datę zwolnienia przypadającą w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego wystąpienia ze służby (25 listopada 2022 r. a 20 lutego 2023 r.). Oznacza to, że w treści wniosku (oświadczenia) funkcjonariusz w sposób bezpośredni nawiązał do brzmienia przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie usiłuje wywieść, że pierwotne przyjęcie błędnej podstawy zwolnienia, tzn. oparcie zwolnienia na wówczas obowiązującym przepisie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i następnie uchylenie z tego powodu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 8 lutego 2023 r. nr 263 obligowało organy Policji, a w dalszej kolejności Sąd I instancji, do zbadania, czy takie uchylenie nie skutkowało nieważnością oświadczenia woli policjanta z dnia 25 listopada 2022 r. Skarżący kasacyjnie zdaje się jednak nie dostrzegać, że uchylenie rozkazu personalnego organu I instancji z dnia 8 lutego 2023 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi rozkazem personalnym z dnia 20 marca 2023 r. nr 2045 nie oznaczało, że zmienił się przedmiot postępowania wyznaczony treścią żądania (oświadczenia) strony. Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji prowadzone na mocy przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji może być wyłącznie zainicjowane wnioskiem strony, to organ był związany zarówno treścią wniosku skarżącego, jak też wyraźnym zastrzeżeniem przez ustawodawcę tejże wyłącznej inicjatywy skarżącego we wszczęciu tego rodzaju postępowania (był związany wprowadzoną wolą ustawodawcy zasadą skargowości postępowania z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji). Uchylenie rozkazu personalnego organu I instancji nie powodowało tym samym skutku prawnego w postaci zmiany przedmiotu postępowania. Postępowanie nadal toczyło się w tym samym przedmiocie i z tego samego wniosku, a w rezultacie nie wymagało jego wszczęcia na nowo i zawiadomienia o tym strony.
Z tej również przyczyny skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie właśnie ze względu na przyjęcie w pierwszym wydanym w sprawie w I instancji rozkazie personalnym niewłaściwej (sprzecznej z wnioskiem policjanta) podstawy zwolnienia ze służby. Ponadto po uchyleniu przez organ odwoławczy tego pierwszego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, skarżący został przesłuchany przez organ I instancji (protokół przesłuchania strony z dnia 5 kwietnia 2023 r. – w aktach), a podczas tego przesłuchania oświadczył, że zdaje sobie sprawę, że uchylony rozkaz personalny został wydany z zastosowaniem podstawy prawnej zwolnienia ze służby niezgodnej z samym oświadczeniem woli skarżącego (jego żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby).
Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. został sformułowany nieprawidłowo. Po pierwsze, Sąd I instancji nie stosował przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowania. Natomiast skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia przepisu art. 61 § 1 k.p.a. z przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, np. z przepisem art. 151 p.p.s.a. Po drugie, przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, jak zakwalifikował go w zarzucie skarżący kasacyjnie, lecz jest przepisem procedury administracyjnej regulującym tryby wszczęcia postępowania administracyjnego (z urzędu - na zasadzie oficjalności albo na żądanie - na zasadzie skargowości).
Ta sama uwaga dotyczy postawionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy, do którego to zarzutu miał nie odnieść z kolei Sąd I instancji. Niezależnie od całkowicie błędnego sformułowania tego zarzutu, co wskazano już powyżej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., przepis art. 138 § 2 k.p.a. był stosowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w ramach kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym – w rozkazie personalnym z dnia 20 marca 2023 r. nr 2045 Rozkaz ten nie był przedmiotem skargi w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 530/23. Co więcej, od rozkazu tego służyło stronie prawo wniesienia sprzeciwu do WSA w Łodzi, o czym skarżący został prawidłowo pouczony, a z którego to prawa nie skorzystał.
Nie mógł również odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię. O ile w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten ma charakter przepisu prawa materialnego, ponieważ normuje on, co do zasady, wady tkwiące w samej decyzji, a nie wady postępowania, to skarżący kasacyjnie w istocie przedstawił na jego poparcie argumentację zawartą już w zarzucie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sama zaś konstrukcja tego zarzutu jest niezrozumiała, ponieważ skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwą wykładnię przepisu art. 156 k.p.a., a wskazuje jego niewłaściwe zastosowanie w postaci braku zastosowania tego przepisu w sprawie przy istniejącym, jego zdaniem, rażącym naruszeniu prawa. Jednocześnie nie podaje,
w odniesieniu do którego konkretnie przepisu organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji na czym dokładnie polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego).
Mając na uwadze podane argumenty, należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej były nieuzasadnione i z tego powodu skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.