III OSK 1525/21

III OSK 1525/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2000/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-25
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1130
§ 6 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2000/18 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr 6/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.D. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2000/18, oddalił skargę A.D. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr 6/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Komendant Rejonowy Policji [...], decyzją z dnia 30 maja 2014 r., A.D. przyznał uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługującego policjantowi posiadającemu rodzinę od dnia 28 maja 2014 r.
Raportem z dnia 22 czerwca 2016 r. policjantka zwróciła się do Komendanta Rejonowego Policji z wnioskiem o wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobów W. na podstawie umowy najmu na czas pełnienia służby w Policji. W uzasadnieniu powołała się na trudną sytuację życiową, wskazując w szczególności, iż jest matką samotnie wychowującą dwójkę małych dzieci, zaś wynajęcie mieszkania w W. przekracza jej możliwości finansowe. Dodała przy tym, iż swoje życie zawodowe wiąże z W.
Zastępca Burmistrza [...]2 wystawił w dniu 20 lipca 2017 r. skierowanie dla policjantki do zawarcia umowy najmu lokalu na czas oznaczony. Lokal ten zlokalizowany był w W., na ul. [...], składał się z 3 pokoi oraz kuchni o pow. użytkowej 56,30 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 37,06 m2.
Raportem z dnia 16 kwietnia 2018 r. policjantka poinformowała Komendanta Rejonowego Policji, iż jest zmuszona zrezygnować z zaproponowanego lokalu z przyczyn losowych. Wyjaśniła, iż obecnie zamieszkuje w dzielnicy B1, gdzie jej dzieci uczęszczają do żłobka i przedszkola i dzięki temu, że placówki te znajdują się blisko jej miejsca zamieszkania udaje się jej pogodzić obowiązki matki z obowiązkami służbowymi. Wskazała, iż zaproponowany lokal znajduje się natomiast w dzielnicy B2, zatem w znacznej odległości od żłobka i przedszkola. Dodała przy tym, iż starała się o przyjęcie córki do żłobków w dzielnicy B2, jednakże okazało się to niemożliwe. Skarżąca podniosła, iż nie stać jej na zapewnienie prywatnej opieki nad dziećmi, zaś w listopadzie 2017 r. zmarła jej matka, która dotychczas pomagała jej przy dzieciach.
Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. Komendant zawiadomił policjantkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. policjantka wyjaśniła swoją sytuację życiową, podnosząc, że odmówiła przyjęcia zaproponowanego jej lokalu z przyczyn niezależnych od niej. Nie jest bowiem w stanie zapewnić opieki nad dziećmi, gdyż w dzielnicy B2 nie ma wolnych miejsc w publicznych żłobkach i przedszkolach, a nie stać jej na placówki prywatne, czy też na zapewnienie płatnej opieki nad dziećmi. W jej ocenie, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do cofnięcia uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, bowiem odmowa przyjęcia lokalu nie była bezzasadna, lecz uzasadniona względami rodzinnymi i sytuacją zawodową.
Komendant Rejonowy Policji [...], decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., nr 101/2018 orzekł o cofnięciu uprawnień policjantce do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Zdaniem organu, w sprawie wystąpiła przesłanka określona w § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), bowiem bezzasadnie odmówiła przyjęcia lokalu mieszkalnego.
Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr 6/2018, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko, iż odmowa przyjęcia lokalu, który znajdował się w miejscowości, w której policjantka pełni służbę, a także spełniał przewidziane przepisami normy zaludnienia dla funkcjonariusza i jego rodziny, jak również znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym – winna zostać uznana za odmowę bezzasadną. Sytuacja rodzinna policjantki nie mogła być uznana za uzasadnioną, gdyż świadomie dokonała wyboru w zakresie usytuowania centrum swoich spraw życiowych w dzielnicy B1. Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji, odmowa przyjęcia przydziału konkretnego lokalu mieszkalnego mogłaby być uznana za uzasadnioną, gdyby wystąpiły obiektywne przeszkody uniemożliwiające stronie i członkom jej rodziny zamieszkanie w takim lokalu, ze względu na zły stan techniczny i sanitarny lokalu.
Na powyższą decyzję skargę złożyła policjantka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawą decyzji Komendanta Rejonowego Policji stanowił § 6 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.
W sprawie spornym jest to, czy odmowa przyjęcia przydzielonego lokalu była "bezzasadna" jak wywodzą to działające w sprawie organy, czy też – jak twierdzi skarżąca – była ona uzasadniona względami natury osobistej, podnoszonymi konsekwentnie przez Skarżącą w toku sprawy.
W tym zakresie WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej jako "ustawa o Policji"), obowiązkiem organów Policji jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast jeżeli ustawowe uprawnienie policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, policjant ten nabywa – co do zasady – prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczenia takie mają charakter kompensacyjny (służą wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełnią funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze. Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Powyższe zastępcze uprawnienia mają charakter pochodny względem zasadniczego, ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Uprawnienia te powstają zatem i trwają jedynie w takim zakresie, w jakim istnieje ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnień do świadczeń zastępczych z art. 92 i art. 94 ustawy o Policji są ustawowe przesłanki negatywne przydziału policjantowi w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 1 ustawy o Policji), przesłanki negatywne przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 2 rozporządzenia) oraz podstawy wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 6 rozporządzenia). Z treści powyższych przesłanek i podstaw wynika, że uprawnienia do świadczeń zastępczych ustają lub ulegają zmianie już w momencie powstania okoliczności, które mają wpływ na istnienie lub zakres bazowego prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.
W orzecznictwie podkreśla się przy tym wyraźnie, iż wybór świadczenia, o którym mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" – nie należy do policjanta. Przyznanie określonego w tym rozdziale uprawnienia jest warunkowane przede wszystkim potrzebami służby i możliwościami przydzielenia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem, to nie wybór policjanta w zakresie uzyskania wygodniejszego świadczenia decyduje o tym, które uprawnienie będzie mu przyznane. Z omawianym przepisów wynika, że obowiązkiem organu jest przede wszystkim zapewnienie funkcjonariuszowi lokalu. Lokal ten musi znajdować w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę bądź w miejscowości pobliskiej. Skoro zatem przepisy są w tym względzie jednoznaczne, to przyjąć należy, że obowiązek organu realizuje się poprzez zapewnienie lokalu w oznaczonej przepisami lokalizacji, nie zaś zapewnienie lokalu w lokalizacji żądanej przez policjanta, czy też dla niego dogodnej ze względów natury osobistej.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy zapewniono skarżącej lokal mieszkalny na terenie W., zatem w miejscowości pełnienia przez nią służby. Jakkolwiek rację ma skarżąca, iż powierzchnia miejscowości W. jest rozległa, to jednak nie sposób dostrzec by przywołane wyżej normy prawne uwzględniały okoliczność odległości od miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, ograniczając się jedynie do granic administracyjnych tej miejscowości, a nawet miejscowości pobliskiej.
Sąd z oczywistych względów nie może przy tym badać kwestii pozasystemowych, w szczególności tego, czy organy Policji mają wpływ na lokalizację lokali jakie otrzymują od organów samorządowych, jak również tego jakimi względami kierują się przy przydzielaniu lokali funkcjonariuszom, w szczególności czy biorą pod uwagę przesłanki niewynikające z nałożonych na nich obowiązków, takie jak odległość pomiędzy miejscem położenia przydzielonego lokalu mieszkalnego, a miejscem pełnienia służby, jak również względy osobiste czy rodzinne.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można jednak nie dostrzec, że to sama skarżąca wystąpiła do Komendanta Rejonowego Policji z wnioskiem o wynajęcie lokalu mieszkaniowego z zasobów W., wskazując przy tym, iż swoje życie zawodowe wiąże z W. Zatem winna mieć co najmniej świadomość, że przydzielony jej lokal może znajdować się w innej lokalizacji aniżeli dotychczasowa, co niewątpliwie będzie miało wpływ na jej sytuację życiową. Pamiętać również należy, iż chodziło o lokal z zasobów mieszkaniowych W., zatem to nie organy Policji miały wpływ na lokalizację pozyskanego dla skarżącej lokalu. Sąd wskazał przy tym, że we wniosku (raporcie) z dnia 22 czerwca 2016 r. skarżąca nie podnosiła okoliczności związanych ze swoją sytuacją osobistą, nie wskazywała również pożądanej lokalizacji. Trudno zatem zarzucić organowi brak chęci do załatwienia wniosku skarżącej, skoro ostatecznie doprowadził do jego pozytywnego załatwienia poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego.
Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było również to, że zdaniem skarżącej, lokal mieszkalny został jej "zaoferowany" czy też "zaproponowany". Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wskazać bowiem należy, iż akty prawne normujące kwestie mieszkań funkcjonariuszy Policji nie znają używanych przez skarżącą pojęć, natomiast posługują się określeniem "przydziału". Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny wymienionymi w art. 89 ustawy o Policji normami zaludnienia, z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Oznacza to, iż lokal mieszkalny jest przyznawany jednostronnie w trybie administracyjnoprawnym, nie zaś oferowany w ramach stosunku cywilnoprawnego, a co za tym idzie, nie można przyjąć, by policjant miał możliwość jego wyboru.
Zdaniem WSA w Warszawie, odmowa przyjęcia przez skarżącą lokalu, który został jej przydzielony zgodnie ze wszystkimi ustawowymi przesłankami, tj. znajdował się w miejscowości pełnienia służby, spełniał normy zaludnienia i był w należytym stanie technicznym oraz sanitarnym, była odmową bezzasadną.
Odnosząc się bowiem do charakteru podnoszonych przez skarżącą względów uzasadniających odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego, Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż względy natury osobistej, jakkolwiek zrozumiałe i doniosłe na gruncie interesu skarżącej, nie mogą usprawiedliwiać odmowy, bowiem nie mają one pierwszeństwa przed obowiązkiem służby. Pamiętać bowiem należy jaki był cel ustawodawcy przy obciążaniu organu obowiązkiem zapewnienia funkcjonariuszowi odpowiedniego miejsca zamieszkania. Celem tym było zagwarantowanie funkcjonariuszowi właściwego wypełniania obowiązków służbowych. Nie można również zapominać, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją o charakterze uznaniowym, czy też celowościowym. Organ nie może zatem kierować się przesłankami słusznego interesu skarżącej, czy też zasadami współżycia społecznego, lecz musi ściśle realizować obowiązujące go przepisy prawa. W konsekwencji, o zasadności odmowy mogłyby świadczyć jedynie przesłanki o charakterze obiektywnym z punktu widzenia zadań służbowych policjanta, związane z niespełnieniem prawnie uregulowanych warunków, jakie winien spełniać przydzielony mu lokal mieszkalny. Tym samym kwestie związane z jego dokładną lokalizacją w miejscowości pełnienia służby nie mogą być uznane za istotne dla należytego wypełniania obowiązków służbowych. Argumenty podnoszone przez skarżącą, związane z ograniczeniami czasowymi, czy też z niemożliwością zapewnienia właściwej opieki dzieciom na terenie dzielnicy B2 po śmierci matki – jakkolwiek doniosłe i zrozumiałe z ludzkiego punktu widzenia – wymykają się kontroli Sądu, bowiem względy te nie znajdują oparcia w normatywnych przesłankach zapewnienia funkcjonariuszom Policji odpowiednich warunków mieszkaniowych, jak również nie są elementami związanymi ze służbą funkcjonariusza i jako takie – co do zasady – nie powinny mieć wpływu na potrzeby tej służby. Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez skarżącą, to zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zawsze zależałoby od subiektywnego odczucia funkcjonariusza i mogłoby prowadzić do sytuacji, w której policjanci deklarowaliby różne potrzeby mieszkaniowe wynikające z ich indywidualnej sytuacji osobistej czy rodzinnej. Subiektywne względy nie zostały objęte dyspozycją przepisów ustawy o Policji, jak również przepisów wykonawczych i nie mogą być w konsekwencji uwzględniane przez organy Policji, które są obowiązane działać w granicach wyznaczonych przez prawodawcę.
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko pokrywa się również z celem przepisu § 6 pkt 3 rozporządzenia, który niewątpliwie stanowić miał swego rodzaju zabezpieczenie przed odmowami przyjęcia lokali, opartymi na przesłankach subiektywnych, niezwiązanych z potrzebami służby. Gdyby bowiem dopuścić możliwość "wyboru" lokalu mieszkalnego poprzez odmowę przyjęcia lokalu przydzielonego – ze względów niezwiązanych ze służbą (osobistych, rodzinnych, życiowych) – to mogłoby to doprowadzić do hipotetycznego stanu permanentnego niezrealizowania obowiązku zapewnienia lokalu mieszkalnego policjantowi, mimo rzeczywistego posiadania takich możliwości przez organ. Pamiętać przy tym należy, iż lokal mieszkalny jest policjantowi przydzielany, nie zaś oferowany (proponowany). W tej sytuacji, zarzut naruszenia § 6 pkt 3 rozporządzenia, nie mógł zostać uwzględniony.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Działające w sprawie organy wydały bowiem swoje decyzje na podstawie prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego. Wszystkie konieczne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji. Kontrolowane decyzje zawierają wszystkie wymagane elementy i nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a.
W dniu 4 czerwca 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także kosztu opłaty skarbowej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. § 6 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, polegającą na niesłusznym uznaniu, że względy natury osobistej funkcjonariusza Policji, będące podstawą odmowy przyjęcia przez niego lokalu mieszkalnego, nie są objęte normą ww. przepisu rozporządzenia. Tym samym Sąd dopuścił się błędnej interpretacji powyższej normy prawa, odnosząc jej treść do przypadków odmów podyktowanych wyłącznie i związanych wyłącznie z obowiązkiem służbowym funkcjonariusza Policji;
2. art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie przez WSA w Warszawie niepełnych ustaleń stanu faktycznego, które miały wpływ na wynik sprawy. Mianowicie głównie w oparciu o dokument w postaci raportu skarżącej z dnia 22 czerwca 2016 r., który został sporządzony przez skarżącą w chwili, gdy jej matka jeszcze żyła. Ponadto, że skarżąca otrzymała ofertę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów lokalowych W., a nie z przydziału, do którego Sąd nawiązuje na str. 7 uzasadnienia. Doniosłe znaczenie ma fakt, iż w tej sprawie, lokal został zaoferowany w ramach stosunku cywilnoprawnego przez gminę, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego, jak to błędnie ustalił Sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Podnieść bowiem należy, że ani art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a., ani art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast art. 1 P.p.s.a. po pierwsze, został w skardze kasacyjnej błędnie przytoczony, ponieważ przepis ten w ogóle nie dzieli się na paragrafy, nie można zatem przywoływać w skardze kasacyjnej przepisu, który faktycznie nie istnieje, a po drugie, określa charakter spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne, a więc można byłoby go przywołać w skardze kasacyjnej tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygana sprawa nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej lub gdyby zastosował inne kryterium oceny zaskarżonej decyzji niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08). W niniejszej sprawie WSA rozpoznał skargę i zastosował kryterium legalności. W takiej sytuacji, gdy sąd administracyjny zastosował środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 ani art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.
Nie mógł być również uzasadniony zarzut obrazy przez WSA w Warszawie pozostałych przepisów postepowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w § 6 pkt 3 rozporządzenia. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, wraz z przepisami dotyczącymi zebrania i oceny materiału dowodowego, odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Nie jest także zasady zarzut naruszenia § 6 pkt 3 rozporządzenia w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą sprawę podziela stanowisko wyrażone na tle tak samo brzmiących przepisów dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Straży Granicznej wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 123/13, wedle którego okoliczności osobiste - choć niewątpliwie istotne z punktu widzenia funkcjonariusza i wpływające na komfort życia rodziny - nie stanowią przesłanki uzasadniającej odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że względy subiektywne, osobiste funkcjonariusza muszą ustąpić przed obowiązkiem służby. Istotą, bowiem omawianych uregulowań jest to, aby funkcjonariusz mógł wykonywać swoje obowiązki służbowe bez przeszkód i zbędnej zwłoki (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 632/13, wydany w sprawie policjanta).
Stanowisko takie wynika z charakteru uprawnienia funkcjonariusza służby mundurowej do lokalu mieszkalnego. Wskazać bowiem należy, że uregulowane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego nie ma charakteru przywileju, lecz jego zadaniem jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych policjanta tak aby ten jak najlepiej i jak najszybciej wykonywał obowiązki służbowe. Dlatego też policjantowi nie przysługuje prawo do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, lecz tylko takiego, który znajduje się w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Jeżeli ustawowe uprawnienie policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, policjant ten nabywa co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczenia te mają charakter kompensacyjny (służą wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełnią funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 930/16). Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Trzeba jednak pamiętać, że powyższe zastępcze uprawnienia mają charakter pochodny względem zasadniczego (bazowego) ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Uprawnienia te powstają zatem i trwają jedynie w takim zakresie, w jakim istnieje ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnień do świadczeń zastępczych z art. 92 i art. 94 ustawy o Policji są ustawowe przesłanki negatywne przydziału policjantowi w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (zob. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji), przesłanki negatywne przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (zob. § 1 ust. 2 rozporządzenia) oraz podstawy wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 6 rozporządzenia). Z treści powyższych przesłanek i podstaw wynika, że uprawnienia do świadczeń zastępczych ustają lub ulegają zmianie już w momencie powstania okoliczności, które mają wpływ na istnienie lub zakres bazowego prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W sytuacji zatem, gdy skarżącej kasacyjnie przydzielono lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni ona służbę, a funkcjonariuszka bezzasadnie odmówiła jego przyjęcia, to tym samym odpadła przyczyna wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Świadczenie to bowiem przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Dodać nadto należy, że skarżąca kasacyjnie sama wystąpiła o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów W. (raport z dnia 22 czerwca 2016 r., k. 16-17 akt administracyjnych sprawy), a przydzielony lokal był w dobrym stanie technicznym i sanitarnym (k. 28-29 akt administracyjnych sprawy). Tak więc odmowa odebrania lokalu z powołaniem tylko na względy o charakterze subiektywnym, odnoszące się do sytuacji życiowej policjantki została prawidłowo uznana za bezzasadną, W takiej sytuacji, organy orzekające w sprawie były uprawnione do zastosowania wobec niej dyspozycji z § 6 rozporządzenia.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.