III OSK 1523/23

III OSK 1523/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1971/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-27
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
art. 92 pkt 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1971/22 w sprawie ze skargi J.J na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 września 2022 r. nr 56/II/22/BTiZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.J na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2023 r., II SA/Wa 1971/22, po rozpoznaniu skargi J.J (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "Komendant GSG") z 12 września 2022 r., nr 56/II/22/BTiZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
17 grudnia 2010 r. skarżący, pełniąc wówczas służbę w PSG [...], złożył wniosek o przydział tymczasowej kwatery.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] (dalej: "Komendant Bieszczadzkiego Oddziału SG") decyzją z 28 grudnia 2010 r., nr 18/KT/2010, przydzielił skarżącemu tymczasową kwaterę nr 2 położoną na terenie kompleksu Placówki Straży Granicznej w m. [...], na okres pełnienia służby w [...] Oddziale SG.
W związku z powyższym, 31 stycznia 2011 r. została zawarta pomiędzy [...] Oddziałem SG a skarżącym "Umowa najmu kwatery tymczasowej". W § 1 tej umowy strony postanowiły, że "przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny nr 2 położony na terenie kompleksu Placówki SG w [...] (...)" oraz, że "Wynajmujący oddaje Najemcy do korzystania ww. lokal jako kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w [...]". W § 2 umowy zawarto zapis, iż "umowa najmu wiąże strony od dnia 01.02.2011 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego".
Kolejno, aneksem nr 2 zawartym 29 czerwca 2012 r. do umowy najmu kwatery tymczasowej z 31 stycznia 2011 r., strony dokonały zmiany § 1 umowy, poprzez nadanie mu brzmienia "przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny nr 2 położony w m. [...] (...)". Zmianie uległ również § 2, poprzez umieszczenie w nim zapisu: "umowa najmu zostaje zawarta na czas nieokreślony".
Z uwagi na likwidację PSG [...], funkcjonariusze zostali przeniesieni do dalszego pełnienia służby w PSG [...]. W stosunku do skarżącego nie wydano decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej.
W związku z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z 23 lipca 2012 r., nr GIV.B.6849.1.2012, w przedmiocie wygaśnięcia [...] Oddziałowi Straży Granicznej prawa trwałego zarządu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], Komendant [...] Oddziału SG poinformował skarżącego, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, którego termin upływa z 8 listopada 2012 r. Wskazano również, iż wstępny termin przekazania nieruchomości ustalono na 31 sierpnia 2012 r.
Po ww. terminie wygaśnięcia umów najmu, ze skarżącym nie została zawarta przez Starostwo [...] żadna umowa najmu lokalu.
Skarżący pismem z 25 sierpnia 2012 r. został poinformowany przez Starostę [...] o przysługującym mu prawie pierwokupu oraz możliwości otrzymania bonifikaty na zakup mieszkania. W piśmie tym wskazano, że brak odpowiedzi w terminie 21 dni, licząc od dnia następnego od daty otrzymania pisma, będzie uznany za rezygnację z przysługującego pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego w drodze bezprzetargowej, wobec czego lokal ten może zostać przeznaczony do sprzedaży na zasadach i warunkach przewidzianych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami.
Pismem z 16 października 2012 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o nabycie ww. lokalu oraz o udzielenie 90% lub 95% bonifikaty od ceny lokalu, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
W piśmie z 28 listopada 2012 r. poinformowano skarżącego, że zostanie mu udzielona 60% bonifikata, jeżeli dochód na jednego członka rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym osiągnięty w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku nie przekroczy minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Ze względu na zbyt niską bonifikatę, skarżący nie złożył oświadczenia o wyrażeniu zgody na ustaloną cenę nabycia lokalu. 28 grudnia 2012 r. dokonał przekazania lokalu, zajmowanego bez tytułu prawnego, do dyspozycji Starostwa.
Komendant [...] Oddziału SG, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z 6 marca 2013 r., nr 2/LT/2013/O, odmówił przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że kwatera tymczasowa jaka została przydzielona skarżącemu w służbie przygotowawczej, na terenie kompleksu w [...] z chwilą przekazania jej do dyspozycji Starostwa Powiatowego w [...] stała się lokalem mieszkalnym w zasobach ww. Starostwa, spełniającym przysługujące skarżącemu normy należne. Potwierdza to, według organu, protokół zdawczo-odbiorczy, zgodnie z którym lokal mieszkalny podlegał zdaniu. Organ stwierdził również, że skarżący po mianowaniu go na funkcjonariusza w służbie stałej nie wystąpił z wnioskiem o przydzielenie przedmiotowego lokalu jako lokalu mieszkalnego. Skarżący, przed 4 lutego 2013 r. nie złożył wniosku o przydział lokalu mieszkalnego zatem lokal taki nie został mu przydzielony na mocy decyzji administracyjnej. W obiegu prawnym był natomiast wniosek o przydział kwatery tymczasowej oraz decyzja Komendanta [...] Oddziału SG z 28 grudnia 2010 r.
Zdaniem organu, to że przydzielona kwatera tymczasowa spełniała normy należne funkcjonariuszowi nie daje podstawy do stwierdzenia, że przydzielono decyzją administracyjną lokal mieszkalny, a przekazując przedmiotowy lokal skarżący zrzekł się prawa do jego zajmowania. Organ podkreślił także, że nie można uznać, że przydział kwatery tymczasowej jest tożsamy z przydziałem lokalu mieszkalnego. Mimo, iż skarżący nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie został mu on przydzielony decyzją administracyjną ani nigdy wcześniej nie złożył wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, to nie zmienia faktu, iż na dzień zdania przydzielonej kwatery tymczasowej, posiadał prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w zasobach Starostwa Powiatowego w [...]. Organ uznał zatem, że skarżący posiadał lokal mieszkalny spełniający przysługujące mu trzy normy należne.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 6 marca 2013 r. Podniósł, że 4 lutego 2013 r., z uwagi na fakt nieposiadania lokalu mieszkalnego, wystąpił do Komendanta [...] Oddziału SG o przyznanie mu lokalu mieszkalnego oraz równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uznał, że wydana decyzja o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego oraz decyzja z 7 marca 2013 r., nr 2/BL/2013/O, o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, została wydana na podstawie niewłaściwie zastosowanej podstawy prawnej, czym rażąco naruszono przepisy prawa.
Komendant GSG decyzją z 12 września 2022 r., nr 56/ll/22/BTiZ, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału SG z 6 marca 2013 r., nr 2/LT/2013/O o odmowie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Organ podał, że zamknięty katalog przesłanek upoważniających do stwierdzenia nieważności decyzji jest zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Komendanta GSG pomimo tego, że funkcjonariusz nigdy nie otrzymał lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną, to decyzja Komendanta [...] Oddziału SG z 6 marca 2013 r., nr 2/LT/2013/O, o odmowie przydzielenia lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w związku z faktem otrzymania, przydzielonej decyzją nr 18/KT/2010 r., kwatery tymczasowej, która po przekazaniu do Starostwa Powiatowego w [...], stała się lokalem mieszkalnym zajmowanym przez skarżącego, nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 92 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 116 poz. 675 ze zm., dalej: "ustawa o Straży Granicznej").
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 27 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota problemu sprowadza się do oceny, czy decyzja Komendanta [...] Oddziału SG z 6 marca 2013 r., nr 2/LT/2013/O, została wydana z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazał, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym – co podkreślił Sąd – naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny.
Według Sądu, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze.
Konkludując wskazał, iż w przypadku nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, które nastąpiło wówczas (a więc w dacie wydania spornej decyzji) w sposób jasny i niedwuznaczny. Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wyjaśnił, że zaskarżona decyzja zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, gdyż organ słusznie uznał, że decyzja Komendant [...] Oddziału SG z 6 marca 2013 r., nr 2/LT/2013/O, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Komendant [...] Oddziału SG w decyzji z 6 marca 2013 r. podał w uzasadnieniu przyczyny niezastosowania w stosunku do skarżącego art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Organ dokonał subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonej w decyzji podstawy prawnej. Sąd stwierdził również, że organ ten zinterpretował art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej na tle obowiązujących przepisów ustawy o Straży Granicznej i wyjaśnił dlaczego go nie zastosował. Nawet zakładając, że wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej dokonana przez Komendant [...] Oddziału SG była błędna, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta GSG i uznanie jej za prawidłową, na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że sam fakt dokonania przez Komendanta [...] Oddziału SG subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do określonej w decyzji podstawy prawnej i zawarcia jakiegokolwiek uzasadnienia tej decyzji przesądza o braku cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choćby ten proces subsumpcji i wykładni nie miał oparcia w zasadach wykładni oraz w judykaturze, skutkiem czego Sąd nie uznał za rażące naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wydania decyzji odmownej, pomimo tego, że w chwili składania wniosku o przydział lokalu skarżący nie dysponował żadnym innym prawem do lokalu, a zatem spełniał przesłanki do przyznania mu takiego lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a przyczyny odmowy przyznania skarżącemu prawa do lokalu przez Komendanta [...] Oddziału SG w decyzji z 6 marca 2013 r. w sposób oczywisty nie stanowiły przesłanki negatywnej do przyznania skarżącemu prawa do lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ustawy o Straży Granicznej, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta GSG na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że Komendant GSG prawidłowo uznał, że decyzja odmowna Komendanta [...] Oddziału SG nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy podstawą do odmowy przyznania lokalu mieszkalnego może być jedynie spełnienie jednej z przesłanek z art. 99 ustawy o Straży Granicznej, a w stanie faktycznym sprawy nie doszło do spełnienia którejkolwiek z nich, jako że w chwili złożenia wniosku skarżący nie dysponował żadnym prawem do lokalu mieszkalnego na terenie miejscowości w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej, a zdanie na rzecz właściciela lokalu w [...], stanowiącego wcześniej kwaterę tymczasową skarżącego nastąpiło nie z własnej inicjatywy skarżącego, a z obowiązku wynikającego z przepisów prawa cywilnego, jako że skarżący utracił prawo do zajmowania tego lokalu, jego właściciel dysponował skutecznym roszczeniem wobec skarżącego o wydanie mu nieruchomości, a dalsze zajmowanie tego lokalu byłoby działaniem bezprawnym i uprawniałoby właściciela lokalu do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego o eksmisję, co w konsekwencji skutkowało tym, że Sąd nie dopatrzył się przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji odmownej Komendanta [...] Oddziału SG, pomimo nie zaistnienia przesłanek prawnych do jej wydania.
W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Komendanta GSG, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Kasator wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąc do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Rozważanie ad casum, czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymaga roztrząsania konfliktu dwóch zasad – zasady stabilności decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, 22 października 2018 r., I OSK 1279/18). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, a więc błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyczyną powstania wad decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. W tym ostatnim przypadku, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14). W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane. W orzecznictwie podkreśla się także, że naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego może mieć miejsce w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw strony (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., I OSK 1603/19).
Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, jest możliwe do rozważenia w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 4 lipca a2014 r., II GSK 798/13). W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy uruchamia postępowanie w nowej sprawie i nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. To w postępowaniu zwykłym organ zbiera materiał dowodowy, uzupełnia go i ocenia w zależności od przebiegu postępowania, natomiast w postępowaniu nadzorczym organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, a rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., I OSK 374/14). Zastosowania sankcji nieważności nie można zatem wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. Nie można więc skutecznie twierdzić, że rażącym naruszeniem prawa są błędne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja. Za rażące naruszenie prawa nie mogą być też uznane wady uzasadnienia decyzji, które nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 1137/18). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub w wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie ram swobody oceny lub uznania (por. wyrok SN z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96). Tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określony w przepisach prawnych, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w przypadku nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, które nastąpiło w dacie wydania spornej decyzji w sposób jasny i niedwuznaczny, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.
W decyzji z 6 marca 2013 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, organ przedstawił ustalone w sprawie okoliczności faktyczne, w tym tę najistotniejszą, że skarżący posiadał prawo do zajmowania lokalu spełniającego należne mu normy zaludnienia, które to prawo utracił w chwili przekazania lokalu mieszkalnego do Starostwa Powiatowego w [...]. Te zaś okoliczności faktyczne skutkowały uznaniem przez organ, że skarżący nie spełnia przesłanek pozwalających na przydzielenie mu lokalu mieszkalnego w odpowiedzi na jego wniosek z 4 lutego 2013 r.
W ramach postępowania nieważnościowego nie można podważać prawidłowości dokonanych w postępowaniu zwykłym ustaleń faktycznych, jak też czynić nowych ustaleń, a w konsekwencji kontestować przeprowadzenie subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych pod określoną normę prawną. Błędne rozumienie tej normy prawnej, jako znajdującej zastosowanie do ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych, nie stanowi, w świetle tego na co wskazano powyżej, o rażącym naruszeniu prawa. To w postępowaniu zwykłym, wywołanym wniesieniem odwołania od decyzji z 6 marca 2013 r., można było wskazywać na nieprawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, a także dowodzić, że w sprawie, wobec zaistniałych faktów, nie zachodziły podstawy do odmowy przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego uprawnione było zatem uznanie, że organ nie przekroczył prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, co prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można bowiem uznać, że w rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 6 marca 2013 r. jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem art. 92 ust. 1 i art. 99 ustawy o Straży Granicznej.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.