III OSK 1523/22

III OSK 1523/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1099/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 401 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 256
art. 155
Ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/20 w sprawie ze skargi X. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 lipca 2020 r. nr KR.RUZ.424.1.50.2019 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od X. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X. (dalej: "X." albo "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor RZGWWP", "organ odwoławczy" albo "skarżący kasacyjnie") z dnia 16 lipca 2020 r. nr KR.RUZ.424.1.50.2019 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 18 września 2019 r. nr KR.ZUZ.4.421.176.2019.AK/6509 (punkt 1 sentencji wyroku) oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 2 sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
X. działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", zwrócił się do organu pierwszej instancji o zmianę decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 listopada 2018 r. KR.ZUZ.421.1.150.2018.AK udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie istniejącym wylotem do Kanału [...] w km 0+295 oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w A. w zakresie jej pkt II.6, poprzez określenie stałej kwoty uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych.
Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji skierował do wszystkich stron pierwotnego postępowania wniosek o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody bądź sprzeciwu na zmianę zapisów w decyzji w zakresie pkt II.6 poprzez określenie stałej kwoty uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. X. w piśmie z dnia 26 lipca 2019 r., Wójt Gminy C. w piśmie z dnia 29 lipca 2019 r. oraz Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. kolejno wyrazili zgodę na zmianę decyzji. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie nie udzieliło odpowiedzi na pismo.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 18 września 2019 r. nr KR.ZUZ.4.421.176.2019.AK/6509 wydaną na podstawie art. 104 w związku z art. 155 k.p.a. odmówił zmiany na wniosek X. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 listopada 2018 r. znak: KR.ZUZ.421.1.150.2018.AK na wprowadzanie istniejącym wylotem do Kanału [...] w km 0+295, oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w A..
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że zmiana decyzji uzależniona jest od zgody stron. Jednocześnie, wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody przez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości. Jeżeli którakolwiek ze stron postępowania nie złoży oświadczenia, z którego jednoznacznie będzie wynikała zgoda na zmianę decyzji w zakresie, w jakim prowadzone jest postępowanie, należy uznać, że nie jest spełniona podstawowa przesłanka z art. 155 k.p.a. Wobec braku zgody wszystkich stron postępowania brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez X. odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr KR.RUZ.424.1.50.2019 utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW w Krakowie o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na zmianę punktu II.6 decyzji ostatecznej z dnia 9 listopada 2018 r. Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie poinformował o niewyrażeniu zgody na zmianę pkt II.6 ostatecznej decyzji z dnia 9 listopada 2018 roku, na wprowadzanie istniejącym wylotem do Kanału [...] w km 0+295 oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w A., poprzez zmianę kwoty uczestnictwa w kosztach zużycia energii elektrycznej przepompowni wody w m. A. z kwoty określonej jako 10% miesięcznych kosztów całkowitych energii na kwotę o stałej wysokości. Wyrażony wprost sprzeciw Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zobowiązuje organ do odmowy zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego X..
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł X., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi X. wskazał, że nie podważa zasadności uiszczania opłaty, jednakże to nie przepisy prawa, ale logika dyktuje by przyjąć stałą opłatę, którą można uwzględnić w kosztach utrzymania oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji przenieść na użytkowników kanalizacji. Obecnie ścieki zrzucane są w ilości nie więcej niż 50 m3/dobę, a w najbliższych latach wielkość ta nie przekroczy 160 m3/dobę. Nadmieniono również, że odcinek kanału od miejsca zrzutu do przepompowni jest na bieżąco utrzymywany w stanie nie budzącym zastrzeżeń.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zmiana decyzji wydana w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Z istoty tej instytucji zasadą będzie zatem, że w postępowaniu tym stroną jest tylko jeden podmiot (adresat decyzji), na który organ administracji władczym rozstrzygnięciem nakłada obowiązki, lub udziela praw. Nie jest to jednak zasada bezwzględna niezależnie od literalnej wykładni przepisu art. 155 k.p.a. Zastosowanie przepis art. 155 k.p.a. może znaleźć także w tych postępowaniach zakończonych decyzją ostateczną, gdzie oprócz adresata tej decyzji uczestniczyły także inne strony. Oczywistym jest, że wymagana w art. 155 k.p.a. zgoda, dotyczy w takiej sytuacji, wszystkich stron postępowania, także tych, które nie były adresatami danej decyzji, ale których interesu prawnego postępowanie to dotyczyło. Tym niemniej, zgoda musi pochodzić od strony lub stron, a nie od organu administracji.
Sąd meriti zaznaczył, że nie wyklucza co prawda, że organ administracji jest także stroną toczącego się postępowania, ale są to sytuacje, w których postępowanie dotyczy z reguły składnika majątkowego należącego do Skarbu Państwa lub gminy np. postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W postępowaniu administracyjnym nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatrują się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. Dla przykładu Sąd meriti przytoczył postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest od orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Widząc konieczność wyłączenia organu administracji od orzekania w sprawie, w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).
W ocenie Sądu pierwszej instancji sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ, który wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, odmowę jej zmiany uzasadnia brakiem własnej zgody jako strony tego postępowania, powołując się na sferę swojego dominium jako reprezentanta Skarbu Państwa (odpowiedź na skargę). Organ stosuje przy tym konstrukcję pytania samego siebie o zgodę na zmianę decyzji. Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wezwały Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie zgody na zmianę decyzji. Następnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia 10 lutego 2020 r. poinformowały Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, że Wody Polskie zgody tej nie wyrażają a następnie stanowisko to uzasadniają. Oświadczenie to podpisał zastępca dyrektora.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie da się wykluczyć, że organ administracji jest w danym postępowaniu także stroną tego postępowania. Faktem jest też, że przedmiotowa decyzja normuje także kwestie opłat, jakie strona skarżąca ma ponosić na rzecz Skarbu Państwa, którą reprezentuje organ. Można by pozornie więc uznać, że organ w tym konkretnym postępowaniu jest także jego stroną. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to jednak wykluczone. Przepisy normujące dane postępowanie administracyjne mogą bowiem zmieniać ogólne reguły określone przepisami k.p.a., w szczególności kwestię podmiotowego ukształtowania danego postępowania. Przepisem takim np. jest np. art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu tym stronami nie są zatem te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.) a te podmioty, których nieruchomości na skutek realizacji zamierzenia budowlanego na działce sąsiedniej doznają ograniczenia w zabudowie terenu (art. 3 pkt 20 ww. ustawy). Podobną regulację zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) w zakresie postępowania w sprawie udzielania pozwoleń wodnoprawnych. Mianowicie przepis art. 401 ustawy stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W odróżnieniu od art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który to przepis zawęził przymiot strony wyłącznie do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepis art. 401 ust 1 ww. ustawy, kwestię podmiotowego ukształtowania tego postępowania kształtuje dość szeroko. Mowa w nim bowiem o sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Nie budzi wątpliwości Sądu meriti, że ma on zastosowanie tak do postępowań o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej materii. Przepis ten oczywiście modyfikuje podmiotowe ukształtowanie tego postępowania w stosunku do art. 28 k.p.a. - stroną nie jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie np. także beneficjent opłat jakie ponosić ma adresat decyzji wodnoprawnej, ale wyłącznie wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ administracji w postępowaniu tym został wyraźnie wyłączony z możliwości bycia jednocześnie jego stroną. Przepis art. 14 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wskazał rolę, jaką w postępowaniu dotyczącym gospodarowania wodami pełnią tak dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich jak i dyrektorzy regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Jest to jednoznacznie rola organów administracji.
W związku z tym Sąd meriti na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji. Końcowo, Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do oceny wniosku X. przez pryzmat przepisu art. 155 k.p.a. tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie może jednak powoływać się na brak własnej zgody jako strony postępowania w tej sprawie, jako podstawy odmowy zmiany decyzji.
Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/20, w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 4 i 6 w zw. z art. 258 ust. 5 i 8 w zw. z art. 212 ust. 1 oraz w zw. z art. 239 ust. 1 i 3 i art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 w zw. z art. 528 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności administracji i uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 lipca 2020 r., znak: KR.RUZ.424.1.50.2019 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy kwestionowane rozstrzygnięcia są zgodne z prawem i nie naruszają powołanych przepisów, bowiem uzyskanie zgody na zmianę decyzji wszystkich stron postępowania stanowi przesłankę obligatoryjną zmiany decyzji, zatem sprzeciw wobec zmiany decyzji wyrażony przez Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako właściciela mienia znajdującego się w zasięgu oddziaływania, o którym mowa w art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne uzasadniał odmowę zmiany decyzji;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 4 i 6 w zw. z art. 258 ust. 5 i 8 w zw. z art. 212 ust. 1 oraz w zw. z art. 239 ust. 1 i 3 i art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 w zw. z art. 528 ust. 1 w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności administracji i uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 lipca 2020 r. znak: KR.RUZ.424.1.50.2019 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wskutek błędnego przyjęcia, że sprzeciw co do zmiany decyzji strony jaką jest reprezentant Skarbu Państwa został wyrażony przez ten sam podmiot co organ orzekający w sprawie, podczas gdy zachodzi tu odrębność osobowa i strukturalna, albowiem oświadczenie w imieniu Skarbu Państwa w zakresie wykonywania władztwa nad mieniem zostało złożone przez pracownika Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie - jednostki organizacyjnej państwowej osoby prawnej PGW Wody Polskie, podczas gdy sprawa w pierwszej instancji rozpoznawana jest przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S.;
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 4 i 6 w zw. z art. 258 ust. 5 i 8 w zw. z art. 212 ust. 1 oraz w zw. z art. 239 ust. 1 i 3 i art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 w zw. z art. 528 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez błędne ustalenie jak i przyjęcie, że dla zmiany decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie jest wymagana zgoda strony postępowania o wydanie tego pozwolenia wodnoprawnego, jaką jest Skarb Państwa reprezentowany przez Wody Polskie w odniesieniu do mienia w tym urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania, o którym mowa w art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz że zgoda nie musi stanowić wyraźnego i konkretnego oświadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem podmiot ten ma status strony a zgoda jego jako reprezentanta Skarbu Państwa jest niezbędna dla dokonania przedmiotowej zmiany, zatem Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że organy wadliwie przeprowadziły postępowanie;
4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz art. 216 ust. 4 i 6 w zw. z art. 258 ust. 5 i 8 w zw. z art. 212 ust. 1 oraz w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 w zw. z art. 528 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 4 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez dokonanie wadliwej kontroli administracji wskutek orzeczenia w oparciu o błędne ustalenia że oświadczenie w imieniu PGW Wody Polskie - Skarbu Państwa składał dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako organ administracji, podczas gdy oświadczenie to składał zastępca dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako pełnomocnik PGW Wody Polskie osoby prawnej reprezentującej Skarb Państwa, podczas gdy jako organ administracji w pierwszej instancji działał dyrektor Zarządu Zlewni w S., a w drugiej dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie jako organ, zatem bezzasadnie uchylono zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji;
5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz art. 216 ust. 4 i 6 w zw. z art. 258 ust. 5 i 8 w zw. z art. 212 ust. 1 oraz w zw. z art. 239 ust. 1,3 i 5 i art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 w zw. z art. 528 ust. 1 w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 4 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez dokonanie wadliwej kontroli administracji w skutek błędnego przyjęcia, że w myśl art. 14 usta. 1 ww. ustawy - Prawo wodne ustawodawca wskazał rolę dyrektorów zarządów zlewni oraz regionalnych zarządów gospodarki wodnej i jest to jednoznacznie rola organów administracji, podczas gdy z powołanych przepisów wynika podział zadań i kompetencji, który Sąd pierwszej instancji pominął, bowiem Wody Polskie jako osoba prawna reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do mienia niezależnie i w inny sposób aniżeli wykonują władztwo administracyjne za pośrednictwem niezależnych i zhierarchizowanych organów jak dyrektor zarządu zlewni lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (istnieje dualizm działania w zakresie dominium oraz imperium), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym brak ustawowo wymaganych elementów, wobec czego zaskarżony wyrok wymyka się kontroli instancyjnej, a polegające między innymi na nie zawarciu w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia i wykładni podstawy prawnej rozstrzygania, a to między innymi brak wyjaśnienia i wskazania przepisów prawa oraz wykładni przemawiającej za przyjęciem że Skarb Państwa ma być pozbawiony ochrony jako strona postępowania oraz uzasadniającej przyjęcie, iż Wody Polskie wykonują jedynie rolę organów administracji;
7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 lipca 2020 r., znak: KR.RUZ.424.1.50.2019 i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie, bowiem w niniejszej sprawie strona postępowania wyraziła sprzeciw wobec zmiany decyzji, zatem brak było zgody stron postępowania na zmianę decyzji objętą wnioskiem;
8. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 211 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. art. 216 ust. 4 i 6 i art. 258 ust. 5 i 8 i w zw. z art. 528 ust. 1 w zw. z art. 239 ust. 1 i 3 i art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w zw. z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez pominiecie powyższych przepisów i błędne przyjęcie, że w świetle powołanych przepisów dla zmiany decyzji nie jest wymagane uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania oraz że zgoda Skarbu Państwa reprezentowanego przez państwową osobę prawną (odrębną od Skarbu Państwa) reprezentującą Skarb Państwa w odniesieniu do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami oraz w stosunku do urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa jaką jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działające w zakresie dominium powierzonym przez obowiązujące przepisy prawa nie jest wymagana dla zmiany decyzji i bezzasadne przyjęcie, nie oparte na przepisach prawach, że Skarb Państwa jako strona postępowania wykonująca swe słuszne prawa własnościowe może zostać pominięty w postępowaniu o zmianę decyzji co skutkuje brakiem ochrony praw takiej strony postępowania;
9. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 211 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. art. 216 ust. 1, 3, 4, 5 i 6 i art. 258 ust. 1, 3, 5 7 i 8 oraz art. 528 ust. 1 w zw. z art. 239 ust. 1 i 3 i art. 240 ust. 3 pkt 9 i 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w zw. z art. 401 ust. 1 oraz art. 403 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 4 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a w zw. z art. 239 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne polegające na błędnym i bezzasadnym przyjęciu, że pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez państwową osobę prawną jaką jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działające jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa w stosunku do jego mienia za pośrednictwem jednostki organizacyjnej na szczeblu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zachodzi tożsamość względem organu administracyjnego właściwego do prowadzenia postępowania a to dyrektorem zarządu zlewni w pierwszej instancji oraz dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako organu drugiej instancji, przy całkowitym pominięciu przepisów dotyczących obowiązków PGW WP w zakresie wykonywania dominium Skarbu Państwu oraz odrębności prawnej, organizacyjnej i strukturalnej w zakresie działań natury cywilnej PGW Wody Polskie jako osoby prawnej oraz działań z zakresu władztwa administracyjnego wykonywanych za pośrednictwem zhierarchizowanych organów administracji w tym dyrektora zarządu zlewni oraz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, przy czym w przedmiotowej sprawie organem pierwszej instancji był dyrektor zarządu zlewni a prawa Skarbu Państwa wykonywał reprezentant (pełnomocnik) na szczeblu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, dodatkowo uprawnienia Skarbu Państwa były wykonywane przez inną osobę w obrębie innego pionu a nawet innego szczebla aniżeli wykonywanie władzy administracyjnej, co prowadzi do wykładni oraz działania contra legem i pozbawienia ochrony Skarbu Państwa, którego interes nie może być reprezentowany przez inny bezstronny organ z zakresu działania administracji, przy czym stronom dodatkowo przysługuje ochrona prawna w tym droga sądowa zapewniająca kontrolę prawidłowości działania organów administracji publicznej, wobec czego wadliwie uchylono zaskarżoną decyzją, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
10. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 403 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez pominięcie że zmiana decyzji winna być zgodna z interesem społecznym, podczas gdy w stanie przedmiotowej sprawy bezzasadne zmniejszenie udziału strony przeciwnej w kosztach partycypacji utrzymania urządzeń wodnych stanowiłoby pomniejszenie środków niezbędnych na koszty utrzymania urządzeń oraz uszczuplenie wpływów budżetowych niezbędnych dla właściwego ich utrzymania i stanowiłoby nienależną korzyść strony przeciwnej wynikającą z nieuzasadnionego przerzucenia zwiększonej części kosztów utrzymania urządzeń na zarządcę cieku oraz przedmiotowych urządzeń, co jest sprzeczne z interesem społecznym zatem odmowa zmiany decyzji jest uzasadniona, wobec czego błędnie uchylono zaskarżoną decyzją, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
11. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów w analogicznej sytuacji, w zależności od tego czy powierzono im dodatkowo i niezależnie inne funkcje ustawowe, co skutkowało odmową realizacji uprawnień strony w postępowaniu, wyłącznie z tej przyczyny, że na pewnych szczeblach w ramach wyodrębnienia struktury administracyjnej i organizacyjnej ukształtowanej do spraw gospodarki wodnej ustawodawca powierzył organom administracji różnego szczebla (w tym dyrektorom zarządów zlewni oraz dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej) sprawowane władzy publicznej obok i niezależnie od przyznania Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie jako państwowej osobie prawnej wykonywania reprezentacji Skarbu Państwa w stosunku do mienia, wobec czego błędnie uchylono zaskarżoną decyzją, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do łącznego zbadania zarzutów kasacyjnych i uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.
Artykuł 155 k.p.a., który w realiach rozpatrywanej sprawy stanowił podstawę wydania decyzji przez organy orzekające umożliwia zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodatkowo w treści powołanego przepisu zastrzeżono, że do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo może dojść wyłącznie za zgodą strony oraz gdy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że kwestionowana skargą decyzja odmawiająca zmiany decyzji z dnia 9 listopada 2018 r. KR.ZUZ.421.1.150.2018.AK opierała się na ustaleniu, że nie wszystkie strony postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wyraziły na taką zmianę zgodę.
Sąd pierwszej instancji uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. skonstatował, że zgoda musi pochodzić od strony lub stron, a nie od organu administracji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ, który, wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, odmowę jej zmiany uzasadnia brakiem własnej zgody jako strony tego postępowania, powołując się na sferę swojego dominium jako reprezentanta Skarbu Państwa (odpowiedź na skargę). Jak wskazał Sąd pierwszej instancji organ stosuje przy tym konstrukcję pytania samego siebie o zgodę na zmianę decyzji. Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wezwało bowiem Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie zgody na zmianę decyzji. Następnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia 10 lutego 2020 r. poinformowały Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, że Wody Polskie zgody tej nie wyrażają, a następnie stanowisko to uzasadniły.
Z powyższym zapatrywaniem odnośnie podmiotu, od którego musi pochodzić zgoda na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie sposób się zgodzić.
Podkreślenia wymaga, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Dopóki mamy do czynienia z takimi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r; sygn. akt II GPS 2/09; publ. ONSAiWSA 2010/1/4). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wobec tego uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. krąg uczestników postępowania jest analogiczny do kręgu uczestników postępowania prowadzonego w trybie zwykłym i jedynie do nich odnoszą się skutki, o których mowa w art. 155 k.p.a. Zmiana podmiotowa stron w tym postępowaniu wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2010 r.; sygn. akt I OSK 1544/10; z nowszego orzecznictwa zob. wyroki z dnia 8 maja 2025 r.; sygn. akt III OSK 467/22 oraz z dnia 10 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 1065/22). Ze względu zaś na wymóg tożsamości spraw, zakres podmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. powinien być ustalany na podstawie norm prawa materialnego, w oparciu o które wydano w trybie zwykłym decyzję pierwotną.
Z uwagi na to, że decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, o której zmianę w trybie art. 155 k.p.a. wnioskował skarżący X., wydana została w oparciu o materialnoprawne przepisy ustawy - Prawo wodne, koniecznym jest również odniesienie się w sprawie do zawartych tam regulacji. Jak wynika z art. 401 ust. 1 tej ustawy stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie zaś do treści art. 212 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa - śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych wykonują Wody Polskie będące państwową osobą prawną. Przy czym, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 przepisy ustawy dotyczące właścicieli wód stosuje się stosuje się odpowiednio do organów administracji publicznej, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, osób prawnych lub osób fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód.
Art. 258 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stanowi ponadto, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Z art. 258 ust. 5 tej ustawy wynika ponadto, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych przyległych do śródlądowych wód płynących, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, a także w stosunku do położonych na tych nieruchomościach budynków, budowli oraz innych urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do realizacji zadań określonych w przepisach ustawy.
Art. 258 ust. 8 ww. ustawy stanowi z kolei, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone.
Co nadto istotne, w art. 240 ust. 3 pkt 9 ustawy – Prawo wodne ustawodawca wskazał, że regionalne zarządy gospodarki wodnej pośród wykonywanych zadań Wód Polskich m.in. reprezentują Skarb Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. Z art. 240 ust. 3 pkt 11 ww. ustawy wynika nadto, że regionalne zarządy gospodarki wodnej reprezentują Skarb Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8. W tej sytuacji określony wprost przez ustawodawcę organ został wyposażony w kompetencje do działania w sferze dominium.
Nie ulega zatem wątpliwości, że co do zasady stroną postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia wodnoprawnego jest Skarb Państwa, jako właściciel śródlądowych wód płynących, gruntów pod nimi oraz urządzeń wodnych, reprezentowany - co istotne - przez regionalny zarząd gospodarki wodnej Wód Polskich. Wobec tego uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że dla zmiany przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda RZGWWP, jako reprezentanta Skarbu Państwa, będącego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że kwestia przyznania przymiotu strony RZGWWP nie mogła być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Na tym etapie niemożliwe jest modyfikowanie zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego postępowania zakończonego decyzją mającą ulec zmianie. Innymi słowy, te wszystkie strony, które były stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, są stronami w postępowaniu w przedmiocie zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą weryfikować katalogu stron postępowania w ramach postępowania nadzwyczajnego określonego w powołanym powyżej przepisie.
Przedstawiona powyżej okoliczność posiadania przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego przez RZGWWP, nie wyklucza przy tym roli Dyrektora RZGWWP jako organu odwoławczego w tej sprawie. Art. 14 ust. 4 ustawy – Prawo wodne stanowi bowiem wprost, że właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. Należy w tym miejscu zauważyć, że w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie dochodzi do skoncentrowania w jednym podmiocie uprawnień organu administracji z uprawnieniami strony postępowania, gdyż na tym etapie organem administracji posiadającym kompetencję do jej merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej jest dyrektor zarządu zlewni (jako organ pierwszej instancji). Nie można więc przyjąć, że powierzona RZGWWP ochrona interesu prawnego Skarbu Państwa jest realizowana poprzez to, że organ tej jednostki (Dyrektor) jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy. Wskazany interes sprawny Skarbu Państwa, reprezentowany w tym postępowaniu przez RZGWWP, nie byłby należycie chroniony, gdyby przyjąć, że RZGWWP (reprezentowany przez Dyrektora) nie może być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym regionalne zarządy gospodarki wodnej Wód Polskich zostałyby pozbawione istotnego wpływu na powierzone im przez ustawodawcę sprawy z zakresu gospodarowania wodami. Ewentualne wątpliwości co do bezstronności organu odwoławczego, związane ze skoncentrowaniem na etapie postępowania odwoławczego w jednym podmiocie (Dyrektorze RZGWWP), kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego, nie mogą przesądzać o wyłączeniu RZGWWP z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony przede wszystkim z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez strony postępowania, uznające, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie przestrzegania reguł bezstronności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 968/15).
Finalnie skonstatować należy, że obydwie role realizowane w postępowaniu o zmianę pozwolenia wodnoprawnego przez Dyrektora RZGWWP - tj. rola organu odwoławczego oraz rola podmiotu reprezentującego stronę postępowania (Skarb Państwa) - są niezależne od siebie i wynikają z obowiązujących przepisów prawa (art. 14 ust. 4, art. 401 ust. 1 w zw. z art. 211 i art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 240 ust. 3 pkt 9 i pkt 11 ustawy – Prawo wodne i nie wykluczają siebie nawzajem - co wykazano powyżej. Podobny pogląd prawny został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 968/15; z dnia 3 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1650/15 oraz z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2841/15)
Wobec prawidłowego ustalenia przez organy orzekające, że w sprawie jedna ze stron postępowania nie wyraziła jednoznacznej zgody na wnioskowaną zmianę decyzji ostatecznej, bezprzedmiotowym było badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a., jak i odnoszenie się do argumentów strony skarżącej, dotyczących zasadności złożonego przez tę stronę wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznawszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 193 w zw. z art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.