III OSK 1523/21

III OSK 1523/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 809/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-02-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 809/18 w sprawie ze skargi L. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 809/18, oddalił skargę L. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu wniosku L. K. i M. K. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Burmistrza W. z dnia 8 grudnia 2011 r., znak: [...], ustalającej na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą we W. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa kwatery nr 3 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Zakładzie Utylizacji Recyklingu Przerobu i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R. W.", realizowanego na działkach nr [...], obręb R. W., gmina W. – utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 lipca 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy - motywując podjęte orzeczenie – podniosło, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W ocenie organu ani we wniosku o stwierdzenie nieważności, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r., skarżący nie wykazali interesu prawnego. Jak wynika z akt sprawy obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie obejmuje działek wnioskodawców nr [...], obręb W. Wnioskodawcy wskazują na uciążliwości bezpośrednio wynikające, w ich ocenie, z oddziaływania przedsięwzięcia, jednakże nie wykazali dowodów potwierdzających powstanie szkód przez X na ich działkach, czy też ograniczeń w użytkowaniu ich nieruchomości. Zdaniem Kolegium, uznać należy, że podnoszone przez wnioskodawców uciążliwości należą do dopuszczalnych immisji pośrednich.
Skarżący skierowali na wyżej opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniósł, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest nieuwzględnienie działki nr [...], obręb W. stanowiącej własność skarżących w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a poprzez to nieuznanie ich za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną przedmiotowym wnioskiem nieważnościowym decyzją Burmistrza W. z dnia 8 grudnia 2011 r. dotyczącą środowiskowych uwarunkowań dla realizacji opisywanego wcześniej przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu meriti Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji uznając, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, zatem nie spełnili warunku koniecznego dla uzyskania przymiotu strony, a poprzez to uprawnienia do skutecznego inicjowania postępowania administracyjnego.
Sąd Wojewódzki wskazał, że organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności, będący adresatem wniosku o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, dokonując oceny przesłanek wskazanych w art. 28 K.p.a., nie przeprowadza postępowania dowodowego, a dokonuje jedynie oceny argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w kontekście tych przesłanek. Ciężar dowodu związany z wykazaniem interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu nieważnościowym w konkretnej sprawie jako strona postępowania spoczywa w całości na wnioskodawcy. Organ administracji zobowiązany jest wyłącznie do dokonania oceny istnienia interesu prawnego w kontekście argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz przedmiotu postępowania.
Z tych względów – w ocenie Sądu pierwszej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w sposób prawidłowy skorzystało z przepisu art. 61a § 1 K.p.a. uznając, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. K. i M. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. wyrażające się w nieprawidłowym zastosowaniu art. 28 K.p.a. i przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występuje interes prawny skarżących, podczas gdy skarżący posiadają własny, konkretny i realny interes wynikający z normy prawnej prawa cywilnego, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a wyrażające się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku w zakresie umotywowania rozstrzygnięcia przez WSA, polegającym na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tj. bez szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r.; sporządzenie uzasadnienia powielaczowego, w którym Sąd bez pogłębionej analizy sprawy powtarza ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego;
c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia oddalającego skargę, podczas gdy: 1) ze względu na konieczność obrony prawa własności nieruchomości wskutek nieprawidłowego ustalenia przez Burmistrza W. obszaru oddziaływania przedsięwzięcia X wnioskodawcy posiadają interes prawny, oparty na art. 140 Kodeksu cywilnego, w wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowych, co oznacza, że posiadają status strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem niniejsze postępowanie ma i będzie miało wpływ na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności wskazanej nieruchomości; 2) ponadto nawet w przypadku, gdyby ostatecznie organ uznał, że skarżący nie posiadają w niniejszym postępowaniu statusu strony, w świetle ww. regulacji art. 61a § 1 K.p.a., żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego; w każdym bowiem innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawców.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.
Nadto, skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a to z opracowania: "Program prac i robot geologicznych dla określenia dotychczasowych skutków środowiskowych związanych z dotychczasowym istnieniem oraz projektowaną rozbudową składowiska odpadów" - opracowanie autorstwa Y - na okoliczność (i) budowy geologicznej, sytuacji geomorfologicznej, hydrograficznej oraz hydrogeologicznej w rejonie składowania odpadów "innych niż niebezpieczne i obojętne" na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w m. R. W., gmina W. wg stanu rozpoznania na II półrocze 2018 r. oraz na tle rozpoznania najbliższego ujęcia wód podziemnych - R. W., gmina W.; (ii) istnienia zagrożeń środowiskowych związanych z planami rozbudowy dodatkowych kwater dla składowania odpadów "innych niż niebezpieczne i obojętne" na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w m. R. W., gmina W.; (iii) istnienia podziemnej rynny z utworów mało przepuszczalnych opadającej z kierunku R. W. w stronę ujęć wody w B. Ś., co oznacza migrację tą drogą wód z obszaru ww. składowiska odpadów w pobliże tych ujęć.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wadliwie wskazuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
W kontekście tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w rozpoznawanej sprawie przepisów K.p.a., ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów zawartych w K.p.a., w sposób pośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12, LEX nr 1358516).
Analiza zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie nie powiązali z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego, w tym zwłaszcza z przepisem art. 151 P.p.s.a, na podstawie którego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia K.p.a. zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców jest oczywisty, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a., czy też tej oczywistości w sprawie brak, co powinno skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego i podjęciem czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Zdaniem skarżących w sprawie nieprawidłowo zastosowano art. 28 K.p.a., gdyż posiadają oni własny, konkretny i realny interes wynikający z normy prawnej prawa cywilnego, a w konsekwencji Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przyjął, że w sprawie me zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżących wniosek o stwierdzenie nieważności uzasadniają uciążliwości, które obecnie występują na należących do nich działkach.
Zgodnie z art. 28 K.p.a.: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 935/14, LEX nr 1989286).
W świetle art. 61a § 1 K.p.a., "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Na jego podstawie organ ma także obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13, LEX nr 1780386).
Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przyczyny w oparciu, o które organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Burmistrza W. z dnia 8 grudnia 2011 r., ustalającej na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą we W. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa kwatery nr 3 składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Zakładzie Utylizacji Recyklingu Przerobu i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych i Przemysłowych w R. W.", mieszczą się w dyspozycji unormowania art. 61a § 1 K.p.a.
Status strony postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzyskują – oprócz potencjalnego inwestora – właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oddziaływanie to oceniane jest przy zastosowaniu określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego dopuszczalnych norm substancji, hałasu, energii. Przyznanie legitymacji procesowej w postępowaniu o takim przedmiocie, tak jak w każdym indywidualnym postępowaniu administracyjnym poddanym regułom K.p.a. wymaga wykazania, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu.
Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Zasadnie zaaprobował stanowisko organu, że ani we wniosku o stwierdzenie nieważności, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r., nie wykazali interesu prawnego. Z materiału aktowego wynika, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie obejmuje działek skarżących nr [...], obręb W. Sąd trafnie przy tym zauważył, że podnoszone przez skarżących uciążliwości należą do dopuszczalnych immisji pośrednich. Jednakże wspomniane uciążliwości mogą stać się przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konieczność uznania za stronę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań każdego odpowiednio legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowałaby się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanych z użytkowaniem danej inwestycji. Taka interpretacja stałaby jednak w oczywistej sprzeczności z art. 28 K.p.a., który zawęża pojęcie interesu wyłącznie do interesu prawnego, całkowicie wyłączając interes faktyczny.
Zasadnie wywodzi Sąd Wojewódzki, że zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się, kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 150/13, LEX nr 1511178; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. II OSK 2980/12, LEX nr 1586384; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II OSK 2945/12, LEX nr 1766616; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2872/12, LEX nr 1481932; z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2271/12, LEX nr 1483446). Wykładnia ww. przepisu dokonana przez Sąd Wojewódzki w tym zakresie była prawidłowa.
Nadto wskazać należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jakkolwiek został umieszczony w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to jest w istocie przepisem prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać ten przepis z zarzutem naruszenia postępowania, dotyczącym uchybień procesowych (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3079/15, LEX nr 2411928). Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Organ będący adresatem wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, dokonuje oceny przesłanek wskazanych w art. 28 K.p.a. - nie przeprowadza postępowania dowodowego, a dokonuje jedynie oceny argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w kontekście tych przesłanek. Ciężar dowodu związany z wykazaniem interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu nieważnościowym w konkretnej sprawie jako strona postępowania, spoczywa w całości na wnioskodawcy. Organ administracji zobowiązany jest wyłącznie do dokonania oceny istnienia interesu prawnego w kontekście argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz przedmiotu postępowania (por. wyrok z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15, LEX nr 2316443).
Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a wyrażającego się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku w zakresie umotywowania rozstrzygnięcia przez Sąd Wojewódzki, polegającym na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tj. bez szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego, wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. Sąd Wojewódzki wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, istotę zarzutów skargi i ocenił wszechstronnie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżących o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opracowania: "Program prac i robot geologicznych dla określenia dotychczasowych skutków środowiskowych związanych z dotychczasowym istnieniem oraz projektowaną rozbudową składowiska odpadów" - opracowanie autorstwa Y. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.