III OSK 1521/24

III OSK 1521/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 387/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-02-07
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 6
Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 387/23 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 387/23 oddalił skargę D. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. D. C. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresach od [...] 1999 r. do [...] 2000 r. i od [...] 2000 r. do [...] 2020 r. Wskazał przy tym, że służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu pełnił w okresie od [...] 1999 r. do [...] 2000 r., jako kursant Oddziału Prewencji Komendy [...], podczas której m.in. brał udział w zabezpieczeniach imprez masowych, ochronie obiektów [...] i konwojowaniu [...]. Podkreślił, że w świadectwie służby z [...] 2000 r. w pkt [...] stwierdzono, że służba ta była świadczona w szczególnym charakterze. Z kolei w okresie od [...] 2000 r. do [...] 2020 r. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...], podczas której podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, uczestniczył w fizycznej ochronie osób i mienia, a od 2009 r. brał udział w stałym wypełnianiu zadań w zakresie ochrony i opieki nad osadzonymi, co stanowiło dla niego szczególne zagrożenie zdrowia i życia. W tym czasie miał regularny kontakt z osobami zatrzymanymi, które były agresywne, pod wpływem alkoholu lub innych substancji, chorowały na choroby zakaźne (przykładowo: [...]), często z zaburzeniami psychicznymi. Podczas pełnienia służby był [...]. Miejsce pełnienia służby, z uwagi na fakt, że [...]. Wspomniana służba była wykonywana [...] i miała charakter stały. [...]. Dodatkowo skarżący podał, że do jego zadań należało [...] (z uwagi na uwarunkowania techniczne placówki), w tym [...].
Po rozpoznaniu wniosku, Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, zwana dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") oraz § 4 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611 z późn. zm., zwane dalej: "Rozp.Podw.Em."), odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.
Od powyższego postanowienia skarżący złożył zażalenie.
Po wniesieniu zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia okoliczności pełnienia służby przez skarżącego w Oddziale Prewencji Komendy [...] w okresie od [...] 1999 r. do [...] 2000 r.
W toku ponownego postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski Policji w [...] pozyskał pismo z [...] stycznia 2023 r. Komendanta [...], w którym podtrzymał on swoje stanowisko z dnia [...] lutego 2020 r., stwierdzając, że informacja zawarta w pkt. [...] świadectwa służby skarżącego z dnia [...] 2000 r. nie stanowi potwierdzenia pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 4 pkt 1 Rozp.Podw.Em.
Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], na podstawie art. 219 k.p.a., art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz § 4 pkt 1, 2, 4 Rozp.Podw.Em., ponownie odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia we wspomnianym zakresie.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę D. C. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z zaskarżonych orzeczeń organy obu instancji przeprowadziły przy tym szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dokumentacji dotyczącej służby. Uwzględniono przy tym książki przebiegu służby i książki wydarzeń znajdujące się w Składnicy Akt Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz dane systemu e-komenda. Uzyskano także informacje dotyczące służby skarżącego od [...], [...], [...]. Trzeba przy tym podnieść, że wspomniane ustalenia, z powodu upływu czasu, zostały poczynione w warunkach wybrakowania części dokumentacji dotyczącej skarżącego (częściowo wybrakowana została dokumentacja obejmująca notatki służbowe, książki zabezpieczeń, książki służby oraz książki odpraw i narad służbowych). Jak wynika z przeprowadzonych przez organy wyjaśnień, posiadane dane nie potwierdzają, by skarżący podejmował w czasie służby wymienione w § 4 Rozp.Podw.Em. czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.
W świetle takich okoliczności Sąd podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było dowodów, które dawałyby podstawę do wydania stronie zaświadczenia o wnioskowanej treści, tj. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 1999-2020. Warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem zwykłych czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji. Podkreślić przy tym trzeba, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący od 1999 r. służył [...], w tym od 2009 r. w [...]. Wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, uczestniczył w fizycznej ochronie osób i mienia. Jako funkcjonariusz [...] skarżący ponosił też odpowiedzialność za realizację zadań i przestrzeganie obowiązujących zasad służby w [...]. Jak jednak trafnie akcentują organy, okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak i posiadane przez organy dane, nie dają podstaw do uznania, że skarżący w czasie swojej służby wykonywał czynności określone w § 4 Rozp.Podw.Em.
Zdaniem WSA we Wrocławiu okresu służby kandydackiej skarżącego nie kwalifikuje się jako służby pełnionej w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Także w okresie, gdy skarżący należał do struktur [...], nie stwierdzono, by w rejestrze odnotowany był fakt wydarzenia nadzwyczajnego, wypadku w służbie, uszczerbku na zdrowiu z udziałem skarżącego. Co do służby w [...], którą pełnił skarżący, to rację ma KWP, wskazując na jej specyfikę. Charakteryzuje się ona częstymi kontaktami policjanta z osobami [...]. Kontakt najczęściej następuje podczas przyjęcia osoby do [...], sprawdzenia jej pod kątem posiadania niebezpiecznych przedmiotów, cyklicznego sprawdzania podstawowych funkcji życiowych, wydawania posiłków, odprowadzania do toalety, wydawania osoby zatrzymanej do przeprowadzenia z nią czynności procesowych oraz jej zwolnienia. Powyższe czynności są uregulowane w [...]. W przytoczonym akcie prawnym nie znajduje się żaden zapis, który kwalifikowałby wykonywane w [...] jakiekolwiek czynności służbowe do warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Wyjątek mogą stanowić wydarzenia nadzwyczajne w postaci zamachu na życie lub zdrowie człowieka. W [...] na porządku dziennym są wulgarne, a czasem agresywne zachowania osób zatrzymanych względem funkcjonariuszy, jednakże zazwyczaj jest to agresja słowna. Do napaści na funkcjonariusza dochodzi niezwykle rzadko, przy czym napaści - mogące stanowić zagrożenie życia lub zdrowia człowieka - nie można utożsamiać z biernym lub czynnym oporem, czy też niewykonywaniem poleceń policjanta przez zatrzymanego. Stosowanie środków przymusu bezpośredniego w celu przeciwdziałania biernemu lub czynnemu oporowi, bądź też zmuszenie zatrzymanego do wykonania polecenia stanowią codzienny i nieodłączny element służby każdego policjanta. Trudno uznać ich stosowanie za szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Jak zasadnie wyjaśnił Komendant Wojewódzki Policji w [...], sam kontakt z osobami zatrzymanymi będącymi [...], a także osobami [...], również nie należy do sytuacji zagrażających w sposób szczególny życiu lub zdrowiu policjanta. Stan [...] zatrzymanego lub jego [...] nie jest dla funkcjonariusza zagrożeniem. Zagrożeniem mogłaby być np. czynna napaść na policjanta, do której – w świetle posiadanej dokumentacji – nie dochodziło względem skarżącego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że nawet jeśli w trakcie wykonywania przez skarżącego obowiązków nie zawsze stosowano się do obowiązujących zarządzeń (np. prowadzanie zatrzymanych w ograniczonym składzie osobowym), to powinnością skarżącego było zasygnalizować takie przypadki na drodze służbowej. Nie może to natomiast przemawiać za zasadnością podwyższenia skarżącemu świadczenia emerytalnego na zasadzie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Tak samo nie stanowią żadnej z okoliczności wymienionej w § 4 Rozp.Podw.Em., warunki pracy skarżącego pod względem sanitarnym. Jak słusznie wyjaśniły organy, skoro pomieszczenia pracy były dopuszczone do użytkowania przez właściwe organy nie można uznać, że wykonywanie w nich swoich obowiązków zagraża w sposób szczególny zdrowiu lub życiu. Jeżeli organ dokonujący warunkowego dopuszczenia do użytku stwierdziłby, że pełnienie służby lub pobyt osób zatrzymanych w [...] powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia (nie wspominając o szczególnym zagrożeniu) nie wydałby decyzji umożliwiającej otwarcie i korzystania z [...]. Brak właściwej wentylacji, tudzież wyjścia ewakuacyjnego z [...], a także narażenie na kontakt dróg oddechowych oparami środków stosowanych do dezynfekcji również nie kwalifikował służby w takich warunkach jako szczególnie zagrażającej życiu lub zdrowiu. Należy wskazać, iż zastosowanie substancji chemicznych było prowadzone przez wyspecjalizowane podmioty gospodarcze, a cele, w których dokonywano dezynfekcji, były wyłączone z użytkowania, zamykano do nich drzwi i otwierano w nich okna. Pełnienie zaś służby [...] było rekompensowane dodatkowym urlopem.
W ocenie Sądu prawidłowo też organy obu instancji oceniły świadectwo służby kandydackiej z dnia [...] 2000 r. wystawione za okres służby w [...] od [...] 1999 r. do [...] 2000 r. Zawarta w pkt. [...] tego świadectwa wzmianka stwierdzająca, że "okres służby w Policji traktuje się w szczególnym charakterze, w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin" stanowi w istocie powtórzenie art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145). Praca w szczególnych warunkach obejmuje zaś prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku (zob. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych – Dz.U. z 2023 r. poz. 164). Nie można więc oświadczenia zawartego w pkt. [...] świadectwa utożsamiać z określoną w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przesłanką służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu".
Konkludując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa skutkującego jego uchyleniem. W konsekwencji skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W świetle posiadanych danych organy nie miały podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że skarżący wykonywał obowiązki służbowe w warunkach określonych w § 4 Rozp.Podw.Em.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt. 3 i ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez ich błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że D. C. nie spełnienia warunków pracy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie swojej służby, a w konsekwencji odmowę wydania zaświadczenia w tym zakresie;
2. nieuwzględnienie w orzeczeniu świadectwa służby z dnia [...] 2000 r. wystawionym przez [...], gdzie potwierdzono szczególne warunki służby, choć dokument ten jest prawomocny i nigdy nie został w żaden sposób wyłączony z obrotu prawnego, a pismo Komendanta [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., na które powołano się w zaskarżanym postanowieniu jest w ocenie skarżącego jedynie wykładnią świadectwa z 2000 r., nie pozbawiającą tego świadectwa mocy prawnej, a w zaskarżanym wyroku przyjęto, że oświadczenie w tym dokumencie zawarte nie może być utożsamiane z przesłankami określonymi w art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zaliczenie do materiału dowodowego załączonego odpisu pisma Komendanta [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie gromadzenia w aktach osobowych dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek do sporządzenia zaświadczenia o okresach służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, z którego a contrario wynika, że przed datą wydania tego dokumentu były błędy w prowadzeniu dokumentacji lub dokumentacja taka nie była w ogóle prowadzona, pomimo istnienia takiego obowiązku i występowania związanych z tym trudności po stronie organu.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach wydane na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Prawidłowość zastosowania tych przepisów w żaden sposób nie została zakwestionowana w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie została nawet zakwestionowana prawidłowość zastosowania art. 219 k.p.a. stanowiącego podstawę odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała podstaw prawnych wydanych w sprawie postanowień. Dodać należy, że nie zakwestionowała także stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie przez organy i Sąd I instancji.
Po drugie niezasadny jest zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Co więcej WSA we Wrocławiu w ogóle nie odnosił się do art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (nie stosował go, ani nie dokonywał jego wykładni), a tym samym nie mógł go naruszyć.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Sam skarżący kasacyjnie nie przedstawił w zasadzie żadnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie ograniczył się do przywołania wyroku TK z 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13, mocą którego Trybunał uznał, że § 4 pkt 1 Rozp.Podw.Em. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście bezzasadne jest twierdzenie, że konieczna jest "weryfikacja stanu faktycznego w świetle nowych przepisów (a w zasadzie bez zastosowania przepisów wyeliminowanych)". Otóż wspomniany wyrok ma charakter zakresowy, a zatem oceniana regulacja normatywna nadal obowiązuje z pominięciem zawartej w nim przesłanki bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. I do tak ukształtowanej normy prawnej odnosiły się zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji.
W treści zarzutu oraz uzasadnienia wynika, że zarzut ten odnosi się w zasadzie do nieprawidłowego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Jak wskazano wyżej skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie przyjętego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.
Ubocznie jedynie zauważyć należy, że zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem, gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09).
Powyższe prowadzi do uznania bezzasadności zarzutów skargi kasacyjne. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. 2018 r., poz. 2373) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.