III OSK 152/24

III OSK 152/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 879/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-05
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 879/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 marca 2023 r. nr 1/FI/23 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia
5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 879/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 marca 2023 r. nr 1/FI/23 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby, na podstawie
art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", w pkt 1. sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 12 grudnia 2022 r., a w pkt 2. sentencji zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
WSA w Warszawie wskazał na poniższy stan faktyczny i prawny.
Skarżący pełnił służbę w [...] Oddziale SG na stanowisku starszego specjalisty Zespołu Operacyjnego Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG w [...], zwanej dalej "Placówką [...]". Rozkazem personalnym Komendanta Oddziału - z 19 stycznia 2022 r. - zwolniono go z zajmowanego stanowiska z dniem 20 lutego 2022 r.
Przed zwolnieniem ze służby skarżącemu , zgodnie z rozkazem dziennym nr 180 Komendanta Oddziału z 15 września 2020 r. (dalej "rozkazem nr 180"), wyznaczono od 18 września 2020 r. miejsce służby w oparciu o obiekty Drogowego Przejścia Granicznego w [...], zwane dalej "Obiektem w [...]". Powyższą zmianę uzasadniono przyczynami modernizacyjnymi oraz wskazano, że wyznaczenie tego miejsca ma charakter przejściowy.
W dniu 15 października 2021 r. skarżący wystąpił do Komendanta Oddziału o przydział lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ([...]) lub miejscowości pobliskiej, a po odmownym załatwieniu sprawy skarżący wystąpił z oświadczeniem mieszkaniowym w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Jako stałe, aktualne miejsce pełnienia służby wskazał [...].
Decyzją Komendanta Oddziału z 21 marca 2022 r. skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - od 18 września 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. (14,40 dziennie) oraz od 1 stycznia do 20 lutego 2022 r. (15,00 zł dziennie). Przesłanką determinującą ww. rozstrzygnięcie była zmiana miejsca pełnienia służby przez skarżącego.
Z kolei w piśmie z dnia 28 listopada 2022 r., kierowanym do Komendanta Oddziału, skarżący wniósł o wypłatę mu świadczeń należnych funkcjonariuszowi SG z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. Podstawą wniosku uczynił rozkaz nr 180, którym wyznaczono mu nowe miejsce pełnienia służby – jak już wskazano w oparciu o Obiekt w [...] w miejsce dotychczasowego miejsca - Placówki w [...]. Skarżący podkreślił, iż służbę w [...] pełnił od 18 września 2020 r. do 20 lutego 2022 r.
Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. Komendant Oddziału odmówił skarżącemu wypłaty świadczeń z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 marca 2023 r. nr 1/FI/23.
W uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego SG wskazano, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 137, ze zm.), zwanej dalej "ustawą pragmatyczną", stanowi, że do mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są Komendant Główny SG, Komendant BSWSG, komendanci oddziałów SG oraz komendanci ośrodków szkolenia. Natomiast w świetle art. 40 ust. 1 ustawy pragmatycznej, ustawodawca stworzył również możliwość przeniesienia lub delegowania funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG do innej miejscowości – z urzędu, jak również na prośbę funkcjonariusza. Uprawnienie w powyższym zakresie przysługuje m. in. komendantowi oddziału SG - w ramach terytorialnego zasięgu działania podległej mu jednostki organizacyjnej
(art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy pragmatycznej).
Z kolei, jak stwierdził dalej organ II instancji, delegowanie funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej SG lub innej miejscowości następuje na podstawie rozkazu personalnego - wydawanego w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2022 r. poz. 137), zwanego dalej "rozporządzeniem o stosunkach służbowych". Stosownie do brzmienia § 4 ust. 2 pkt 4 powołanego aktu, delegowanie funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości należy bowiem do katalogu spraw osobowych, a tym samym wymaga wydania rozkazu personalnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia o stosunkach służbowych.
W wyniku analizy dokumentacji personalnej skarżącego organ odwoławczy ustalił, że skarżący ostatnio zajmował stanowisko służbowe starszego specjalisty Zespołu Operacyjnego Grupy Operacyjno-Śledczej Placówki SG [...], na które został mianowany go na nie 1 lipca 2020 r. – na mocy rozkazu personalnego Komendanta Oddziału z 25 czerwca 2020 r. Zwolnienie skarżącego ze służby stałej w SG nastąpiło 20 lutego 2022 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Oddziału z 19 stycznia 2022 r.
Zdaniem organu, ze znajdującej się w teczce akt osobowych skarżącego dokumentacji wynikało, że w okresie pomiędzy mianowaniem na wskazane stanowisko służbowe, a zwolnieniem ze służby nie zwalniano go z zajmowanego stanowiska służbowego, nie mianowano na inne stanowisko służbowe, jak również nie delegowano do pełnienia służby w innej miejscowości lub jednostce organizacyjnej,
Z tych powodów organ II instancji stwierdził, że nie można uznać, aby skarżącego delegowano – w trybie art. 40 ust. 1 ustawy pragmatycznej - do pełnienia służby w miejscowości [...]. Według organu odwoławczego, także szczegółowy zakres obowiązków i uprawnień, przyjęty przez skarżącego do realizacji 27 lipca 2020 r., nie pozostawia wątpliwości w zakresie jego podległości służbowej - nie uległa ona w tym okresie zmianie. Organ wyjaśnił też, że delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości jest, w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia o stosunkach służbowych, podobnie jak przeniesienie do innej miejscowości, sprawą osobową, a w konsekwencji wymaga wydania rozkazu personalnego (§ 5 ust. 1 wskazanego aktu).
Tym samym organ uznał, że w okresie od 18 września 2020 r. do 20 lutego 2022 r. - zgodnie z dokumentacją służbową, znajdującą się w teczce akt osobowych skarżący "pozostawał funkcjonariuszem Placówki Straży Granicznej w [...], który tymczasowo realizował zadania służbowe w pomieszczeniach służbowych Placówki Straży Granicznej w [...], z uwagi na modernizację obiektu [...]". Natomiast wyznaczenie miejsca pełnienia służby, które nastąpiło w oparciu o rozkaz nr 180, który, zdaniem organu II instancji, było aktem wewnętrznym
o charakterze władczym - służącym prawidłowemu zabezpieczeniu realizowanych czynności. W ocenie organu, rozkaz dzienny jest aktem władczym właściwego przełożonego, spełniającym rolę pisemnego polecenia określonego zachowania, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia o stosunkach służbowych, i nie podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym ani sądowym. To z tego właśnie powodu zastosowana przez Komendanta Oddziału forma skierowania skarżącego do pełnienia służby, nie wywołuje skutków przewidzianych dla delegowania lub przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości. W sprawie nie wydano bowiem stosownego rozkazu personalnego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy pragmatycznej.
Skarżący opisaną powyżej decyzję organu II instancji uczynił przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że różnica stanowisk między stronami sprowadza się do tego, czy delegowanie funkcjonariusza SG, które jest konieczne do uzyskania uprawnienia określonego w art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej, musi nastąpić zgodnie z regułami wyznaczonymi rozporządzeniem o stosunkach służbowych (tak organ), czy też kluczowe znaczenie ma stan faktyczny, tzn. wystąpienie zmiany co do warunków pełnienia służby - opisanej w art. 40 ust. 1 ustawy pragmatycznej (tak skarżący).
Zdaniem WSA w Warszawie, w świetle ww. przepisu, jeżeli tylko nastąpi faktyczna zmiana miejsca pełnienia służby, względem miejscowości jej dotychczasowego realizowania, np. wskazanej w akcie mianowania, to powinność systematycznego wykonywania obowiązków gdzie indziej - skoro nie jest działaniem samowolnym - musi być kwalifikowana jako przeniesienie albo delegowanie.
W ocenie Sądu I instancji, odmienne koncepcja, oparta na założeniu, że funkcjonariusz może stale pełnić obowiązki poza miejscem wskazanym w akcie mianowania, zaś uzyskanie świadczeń jest warunkowane zachowaniem odpowiedniej formy delegowania (wydanie rozkazu personalnego), jest nie do zaakceptowania. Nie zapewnia bowiem, jak podkreślił Sąd I instancji, gwarancji ochrony przyznanych ustawowo funkcjonariuszom danej służby mundurowej uprawnień. Powstanie uprawnienia do świadczeń nie może być uzależnione od okoliczności zachowania przez organ rygorów delegowania, wynikających z aktu niższego rzędu - rozporządzenia o stosunkach służbowych (wydanie rozkazu personalnego), czy też uzyskania zgody funkcjonariusza na delegowanie dłuższe niż 6 miesięcy – w myśl art. 40 ust. 3 ustawy pragmatycznej.
W konsekwencji WSA w Warszawie wyprowadził wniosek, że w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy poza sporem była okoliczność długotrwałego pełnienie przez skarżącego obowiązków poza miejscem wskazanym w akcie mianowania. Z tytułu realizacji zadań w Obiekcie w [...] przyznano mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak kwatery w miejscu spełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jednocześnie - co było niesporne - pierwotnym miejscem pełnienia służby była placówka [...]. To tam skarżący uprzednio realizował swoje zadania. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, a wbrew wywodom organu, nie mogło mieć kluczowego znaczenia, że skarżący, wnosząc o wypłatę równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wskazywał jako miejsce pełnienia służby [...]. Potwierdza to wyłącznie, że w danym miejscu w istocie realizował obowiązki w okresie, za który wnosił o wypłatę równoważnika. Okoliczność ta nie wyklucza ustalenia, że było to następstwem jego faktycznego delegowania.
W świetle treści rozkazu nr 180 nie sposób bowiem wyprowadzać wniosku, aby swoje obowiązki skarżący pełnił tam bez polecenia przełożonych.
Sąd I instancji zauważył również, że sam organ stwierdził, że wskazanie rozkazem nr 180 nowego miejsca pełnienia służby miało charakter przejściowy.
W takim zaś przypadku skoro w sprawie nie wydano rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia skarżącego do dopełnienia służby w innej miejscowości, przedwczesne byłoby przyjęcie, że określony stan faktyczny, w którym opisane zdarzenie miało charakter czasowy, nie obejmował delegowania w rozumieniu
art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Ponadto dla ustalenia stanu faktycznego nie można uznać za wystarczające samo stwierdzenie organu, że nie zwracano się do skarżącego o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy pragmatycznej. Jak zaznaczył Sąd I instancji, ewentualne uchybienie przez organ tej powinności nie może bowiem samodzielnie determinować kwalifikacji charakteru prawnego zmiany miejsca pełnienia obowiązków przez skarżącego - w następstwie wydania rozkazu
nr 180.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości.
Wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wystąpił
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych.
Oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji nr l/Fl/23 z dnia 9 marca 2023 r. w oparciu o błędną tezę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych w sprawie i niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia ww. decyzji, odnoszących się do pominięcia przez organ okoliczności, iż mimo niewydania rozkazu personalnego w przedmiocie delegowania funkcjonariusza Straży Granicznej do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości należało ustalić, że delegowanie to miało miejsce, co w efekcie doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 pragmatycznej, mimo że stan faktyczny nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia, a Sąd I instancji pod pozorem wytknięcia organowi uchybień formalnych dokonał własnej interpretacji ww. przepisu prawa materialnego, co przy stwierdzonych uchybieniach formalnych było przedwczesne;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej poprzez nieprawidłową wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, iż dla uznania, że doszło do delegowania funkcjonariusza Straży Granicznej w rozumieniu art. 117 ust. 2 tej ustawy wystarcza sam fakt wykonywania czynności służbowej w innej miejscowości, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wobec ww. nie wydano rozkazu personalnego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, co świetle treści § 4 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, w konsekwencji przełożyło się na fakt, że zdaniem Sądu funkcjonariuszowi skierowanemu do pełnienia służby na podstawie polecenia określonego w § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia i delegowania przysługiwały należności określone w tymże rozporządzeniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Oświadczył, że również zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu ww. pisma procesowego podniósł m.in., że istotą wadliwości uchylonych decyzji podniesionych przez Sąd jest fakt błędnej interpretacji prawa materialnego, tj. normy z art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W pierwszej zatem kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji nr 1/FI/23 z dnia 9 marca 2023 r. w oparciu o błędną tezę, że doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji wydał orzeczenie wskazujące jednocześnie na uchybienia formalne i materialne, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – należy uznać za "wzajemnie wykluczające się i czyniące wyrok z dnia 5 października 2023 r. nieczytelnym". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi:
1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego;
2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem lub uznał, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (albo stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20).
Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wskazane wymogi. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenie z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 117 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Podkreślić należy, iż przedmiot postępowania w sprawie wyznacza norma prawa materialnego rekonstruowana z przywołanych przepisów, w relacji do której, normy procesowe mają wyłącznie instrumentalny charakter. Wskazana norma materialnoprawna wyznacza więc ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń. Skoro zatem WSA w Warszawie zakwestionował wykładnię wskazanych przepisów zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji i przedstawił odmienną ich interpretację, to konsekwencją tego było uznanie, iż dotychczasowy zakres postępowania dowodowego nie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako zarzut naruszenia art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że doszło do delegowania funkcjonariusza Straży Granicznej w rozumieniu art. 117 ust. 2 tej ustawy i przyjęcie, że wystarcza sam fakt wykonywania czynności służbowej w innej miejscowości, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wobec funkcjonariusza nie wydano rozkazu personalnego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W myśl natomiast art. 117 ust. 2ustawy pragmatycznej: "W razie przeniesienia do pełnienia służby do innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, funkcjonariuszowi przysługują należności z tytułu przeniesienia lub delegowania".
Na tle przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby jest decyzją administracyjną, w związku z czym pozostaje pod kontrolą sądu, z tym że zakres kontroli jest ograniczony. Decyzja ta ma bowiem charakter uznaniowy, w konsekwencji czego odpowiedni organ ma możliwość jednostronnego i władczego kształtowania istotnych składników stosunku służbowego funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., II SA/Wa 1704/11, LEX nr 1213338).
Jak podkreśla Marta Derlatka, odmienny charakter należy jednak przypisać delegowaniu funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Autorka zauważa, że oprócz możliwości przeniesienia funkcjonariusza ustawa przewiduje również możliwość jego delegacji do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. W przeciwieństwie do przeniesienia rozkaz w przedmiocie delegowania funkcjonariusza nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie delegowania funkcjonariusza jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza. Powyższe potwierdza treść przepisu art. 36 ustawy o Straży Granicznej, który wskazuje, że decyzje wydawane są jedynie w sprawach dot. mianowania, przenoszenia oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Ponadto stosownie do treści przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwych organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1470) postępowania w sprawach nawiązania, zmiany i rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a contrario przepisy te nie mają zastosowania w sprawach dotyczących delegacji. (por. Marta Derlatka (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 31-147b ustawy o Straży Granicznej, opublikowano Lex/el 2018, Komentarz do art. 40, teza 8 i 9).
Przyjęcie zatem przez orzekające w sprawie organy, że skarżący funkcjonariusz nie został skutecznie delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości, jako że w sprawie nie został wydany wobec tego funkcjonariusza rozkaz personalny delegujący go do czasowego pełnienia służby mający charakter decyzji administracyjnej, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, było wadliwe. Zasadnie w tym zakresie WSA w Warszawie powołał się na wydany w dniu 15 września 2020 r. rozkaz dzienny nr 180 Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, z którego wynika, że skarżący od dnia 18 września 2020 r. został skierowany do dalszego odbycia służby w obiektach drogowego przejścia granicznego w [...], a także powołał się na fakt wykonania tego rozkazu. Trafnie też podkreślono, że powodem zmiany miejsca odbywania służby z Placówki Straży Granicznej w [...] na ww. przejście graniczne w [...] było modernizacja strażnicy SG w [...]. Wskazane okoliczności faktyczne, tj. fakt wydania ww. rozkazu dziennego nr 180 oraz fakt jego wykonania winny stanowić podstawę faktyczną decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia z tytułu delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości wydanej w oparciu o przepis art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu co do zasady jest zatem prawidłowa, a rezultat tej wykładni prowadzi do trafnego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie co prawda przyjął, że rozstrzygnięcie w sprawie delegowania winno mieć formę rozkazu personalnego, niemniej jednak pogląd ten nie wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W rezultacie przyjąć należało, że w sprawie w wyniku wydania ww. rozkazu dziennego nr 180, a więc aktu władczego o charakterze wewnętrznym, doszło do delegowania skarżącego kasacyjnie do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. W rezultacie spełniona została przesłanka z art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej w postaci delegowania skarżącego funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby. Biorąc pod uwagę powyższe podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 117 ust. 2 ustawy pragmatycznej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.