III OSK 1517/21

III OSK 1517/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 582/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/18 w sprawie ze skargi D. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w T. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2/ zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie na rzecz D. Spółka z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/18 oddalił skargę D. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2018 r.
W niniejszej sprawie D. Sp. z o.o. S.K.A. wystąpiła do Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu osobowego wszystkich ekspertów uczestniczących w ocenie wniosku Spółki nr [...] pn. "[...]" oraz w ocenie wniosku N. Sp. z o.o. z siedzibą w T. nr [...] pn. "[...]", na wszystkich etapach ich oceny związanych z przebiegiem odbytej procedury odwoławczej, łącznie ze wskazaniem w każdym z wykazów w jakim etapie oceny danego wniosku uczestniczył dany ekspert oraz którzy eksperci byli jednocześnie pracownikami PARP, a którzy z nich byli ekspertami zewnętrznymi.
W odpowiedzi organ poinformował skarżącą, że wykaz członków Komisji Oceny Projektów, biorących udział w ocenie wskazanych wniosków o dofinansowanie jest dostępny na stronie internetowej, natomiast żądanie w części dotyczącej wskazania na jakim etapie oceny danego wniosku uczestniczył dany ekspert, w ocenie organu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem ma na celu uzyskanie informacji na potrzeby postępowań sądowych lub odwoławczych.
WSA w Warszawie uznał stanowisko organu za prawidłowe. Odnosząc się do spornej części wniosku dotyczącej wskazania na jakim etapie oceny danego wniosku uczestniczył dany ekspert, wyjaśnił, że przedmiotem informacji publicznej może być problem lub kwestie mające znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli, bądź są ważne z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania organów państwa. Celem uzyskania dostępu do informacji publicznej nie może być zaspokajanie indywidualnych potrzeb poprzez uzyskiwanie informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych ale przeznaczonych dla innych celów. W ocenie Sądu wskazane we wniosku skarżącej Spółki dokumenty sporządzone zostały na potrzeby i w celu załatwienia konkretnej sprawy (odmowa udzielenia pomocy finansowej na realizację projektu) i nie można przypisać im waloru informacji publicznej.
Od opisanego wyroku D. Sp. z o.o. S.K.A. złożyła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu reguły, iż dokumentom sporządzonym na potrzeby i w celu załatwienia konkretnej sprawy, wnioskowanym przez podmiot będący stroną, nie można przypisać waloru informacji publicznej, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu winna dopuszczać możliwość, w której z uwagi na przedmiot danej sprawy nie jest wykluczone, że w dokumentach, zgromadzonych w indywidualnej sprawie żądanych przez jej uczestnika będą znajdować się informacje mające cechy informacji publicznej, podlegające udostępnieniu w interesie publicznym,
b) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art.133 § 1 oraz 106 § 5 p.p.s.a. przez niepełną, niewszechstronną i nietrafną ocenę przez Sąd I instancji materiału dowodowego, a w szczególności błędne przyjęcie, iż skarżąca Spółka zamierza wykorzystać wnioskowane informacje do ochrony swoich własnych indywidualnych interesów związanych z wątpliwościami dotyczącymi przyczyn odmowy udzielenia jej pomocy finansowej na realizację projektu, a tym samym brak uwzględnienia faktu, iż w istocie skarżąca zamierza wykorzystać sporne informacje w sposób pozostający w ścisłym związku z interesem publicznym.
Mając powyższe na względzie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2022 r., na podstawie art. 182 § 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać je za nieuzasadnione.
Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Tymczasem w niniejszej sprawie podstawą orzekania przez Sąd I instancji był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Tym samym nie można zarzucić WSA, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu jest polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji, dotyczącym uznania wnioskowanych informacji za pozbawionych waloru informacji publicznych. Zatem w istocie Spółka zarzuca, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji polega na niezastosowaniu lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego.
Podobnie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd I instancji nie przeprowadzał jakiegokolwiek postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., zatem skarżąca kasacyjnie Spółka nietrafnie zarzuca, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 5 p.p.s.a. dokonując niepełnej, niewszechstronnej i tym samym nietrafnej oceny materiału dowodowego.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd I instancji motywy rozstrzygnięcia odniósł wyłącznie do ogólnie przywołanych art. 1 i art. 6 u.d.i.p. W konsekwencji stwierdzając, że "pisma, oświadczenia i dokumenty, dotyczące wniosku skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na realizację projektu, to dokumenty dotyczące indywidualnej (prywatnej) sprawy skarżącej, a konkretnie jej wniosku o udzielenie (jej) pomocy finansowej, i jako takie nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej." Tymczasem z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. W ocenie WSA w Warszawie wskazane we wniosku skarżącej dokumenty sporządzone zostały na potrzeby i w celu załatwienia konkretnej sprawy - sprawy Skarżącej, co wprost wynika z analizy wniosku.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej).
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidualny interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny.
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1205/21, że Sąd I instancji odwołując się do konstrukcji subiektywnego indywidualnego interesu wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy.
Powyższe może skłaniać do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. (...) Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; a także z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12).
Poglądy te odwołujące się do określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu (nie uczynił tego również Sąd I instancji) dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób.
Z powyżej opisanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej prostej.
Z uwagi na powyższe konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ze względu na to, że przyjęte przez Sąd kryteria oceny wnioskowanej informacji jako informacji publicznej okazały się wadliwe, bo nieznajdujące podstaw prawnych, a do innych kryteriów Sąd nie nawiązywał, w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa oraz kwestię dostępu do akt postępowania prowadzonego przez Prezesa PARP na wniosek D. Sp. z o.o. S.K.A.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.