III OSK 1512/24

III OSK 1512/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1058/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 138
art. 107 ust. 3
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 113 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1510
art. 18 ind. 3a
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1058/23 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1058/23 oddalił skargę S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Ochrony Państwa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S. P. (dalej: "skarżący") złożył 23 listopada 2022 r. pisemne oświadczenie woli skierowane do Komendanta Służby Ochrony Państwa (dalej: Komendant SOP") o rozwiązanie stosunku służbowego i wystąpienie ze służby w Służbie Ochrony Państwa (dalej: "SOP") w trybie ustawowym.
Komendant Służby Ochrony Państwa rozkazem personalnym z [...] listopada 2022 r. nr [...] zwolnił z dniem 23 lutego 2023 r. S. P. ze służby w Służbie Ochrony Państwa, wskutek upływu ustawowego terminu pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. W podstawie prawnej powołał się na art. 107 ust. 3 w związku z art. 113 oraz art. 76 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575 z późn. zm., zwana dalej: "u.SOP") oraz art. 104 i art. 129 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.").
Skarżący pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. poinformował, że cofa swój wniosek, lecz przełożony właściwy w sprawach osobowych w dniu 2 lutego 2023 r. odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego o wycofanie wniosku.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] uchylił ww. rozkaz personalny Komendanta SOP w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w SOP i orzekł, że zwolnienie ze służby w SOP nastąpi 15 kwietnia 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta SOP.
Na powyższą decyzję S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę S. P. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór w sprawie dotyczył możliwości odwołania przez funkcjonariusza SOP oświadczenia woli, które złożył przełożonemu 23 listopada 2022 r. o wystąpieniu ze służby, już po tym jak Komendant SOP wydał rozkaz personalny z [...] listopada 2023 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w SOP.
Sąd I instancji stwierdził, że w sporze tym rację należało przyznać Ministrowi, który w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że przepis art. 107 ust. 3 u.SOP nie przewiduje możliwości cofnięcia złożonego przez skarżącego konkretnemu adresatowi oświadczenia woli o chęci wystąpienia ze służby. Ponadto trafnie też podniósł Minister, że problematyka oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby powinna być dokonywana przez organ z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwana dalej: "k.c."). Takie też stanowisko przyjmowane było wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. przepisu art. 41 ust. 3 ww. ustawy o Policji, który przewiduje analogiczne rozwiązanie prawne do art. 107 ust. 3 u.SOP, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji (np. wyroki NSA z: 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 593/01; 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 360/07).
Sąd I instancji nie znalazł też podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że w sprawie, z uwagi na treść art. 61 § 1 k.c., należało przyjąć, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Zdaniem WSA w Warszawie analiza dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym odwołałby wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w SOP ani 23 listopada 2022 r. ani przed wydaniem ww. rozkazu personalnego przez Komendanta SOP z 29 listopada 2022 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 23 lutego 2023 r. Prawidłowo również Minister w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżący w swoim pisemnym wniosku z 23 listopada 2022 r. o wystąpieniu ze służby wyraził kategoryczne żądanie, więc istniały w sprawie podstawy prawne do zastosowania art. 107 ust. 3 u.SOP.
Sąd, odnosząc się do eksponowanej w skardze kwestii próby uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, na podstawie art. 88 k.c., wskazał, że przepis ten dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne, nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa, w ramach obowiązujących procedur (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 11 grudnia 1998 r. sygn. akt II CK V 92/98 oraz wyroki NSA z: 30 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2142/00, Lex 82649; 21 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 749/09; a także wyroki WSA w Warszawie z: 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1582/05, Lex nr 187385; 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1681/08). Dodatkowo stwierdził, że treść oświadczenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby z 23 listopada 2022 r. była jasna i nie budziła wątpliwości co do jego woli. Tym samym organ nie był zobowiązany do badania motywów oraz intencji wystąpienia z żądaniem zwolnienia ze służby, ani późniejszego oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika ponadto, że uprawnienie do uchylania się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli ma charakter prawa podmiotowego kształtującego i przysługuje wyłącznie osobie, której oświadczenie dotknięte było wadą (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2193/16 - dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem skarżący wskazywał na etapie postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem, że jego wniosek z 11 stycznia 2023 r. stanowił odwołanie ("anulowanie") złożonego 29 listopada 2022 r. oświadczenia woli, to trafnie wniosek ten nie został zakwalifikowany przez organy administracyjne w sprawie jako oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli, także z uwagi na podnoszoną przez skarżącego argumentację.
Zdaniem Sądu ponadto Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, kierując się orzecznictwem sądów administracyjnych, był uprawniony do wyrażenia stanowiska, że dla organu podejmującego decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na jego prośbę nieistotne są motywy, jakimi kierował się funkcjonariusz, składając wniosek o zwolnienie ze służby (por. m.in. wyrok NSA z 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 318/10). W tym kontekście na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowe, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Minister dysponował obszernym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach, w tym osobowych skarżącego i na tej podstawie rozpatrzył całokształt okoliczności faktycznych sprawy, ustosunkowując się do argumentacji skarżącego prezentowanej w odwołaniu i we wniosku cofającym pierwotne oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby w SOP. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało ponadto wymogom z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. i nie mogło być uznane za naruszające zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przywołał w zaskarżonej decyzji obowiązujące przepisy prawa oraz dokonał ich wykładni, powołując się na stanowisko judykatury wyrażane w analogicznych sprawach, wiążących się z wnioskiem funkcjonariusza o wystąpienie ze służby.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r . poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."):
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 107 ust. 3 u.SOP poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że dyspozycja art. 107 ust. 3 u.SOP wskazuje na obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza SOP ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, w sytuacji gdy argumentacja i okoliczności faktyczne wskazane poniżej wyraźnie temu przeczą, w zw. z art. 82-88 k.c. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji że do pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 107 ust. 3 u.SOP nie mają zastosowania przepisy art. 61 k.c. i nast. Podczas, gdy analiza orzecznictwa prowadzi do wniosków odmiennych.
2. Naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, w szczególności czy skarżący skuteczne uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby w SOP w trybie art. 82-88 k.c. oraz dlaczego rzekomo obligatoryjny charakter art. 107 ust. 3 u.SOP stosowany jest wybiórczo wobec funkcjonariuszy służby mundurowych, w tym funkcjonariuszy SOP.
3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, co było skutkiem wybiórczej analizy materiału dowodowego, uwzględnienia przez Sąd jedynie dowodów niekorzystnych dla skarżącego z jednoczesnym pominięciem okoliczności przemawiających za racjonalnością i zasadnością stanowiska skarżącego, w postaci:
a) wprowadzenia dla funkcjonariuszy SOP występujących ze służby ścieżki, mającej na celu umożliwienie i ułatwienie tym funkcjonariuszom wycofanie oświadczeń o wystąpieniu ze służby, w postaci opracowania wzoru wniosku o wycofaniu oświadczenia o wystąpieniu ze służby, umożliwienie pozostania w służbie bez konsekwencji związanych ze złożeniem oświadczenia o wystąpieniu ze służby w SOP, anulowanie rozkazów personalnych wydanych wobec funkcjonariuszy, którzy złożyli oświadczenia o wystąpieniu ze służby w SOP, bez konsekwencji związanych ze złożeniem oświadczenia o wystąpieniu ze służby w SOP;
b) pominięcia wspólnego komunikatu kierownictwa MSWiA oraz związków zawodowych służb podległych resortowi z dnia 5 grudnia 2022 r., apelu kierownictwa MSWiA M. K. i M. W. o ponowną analizę decyzji, przez funkcjonariuszy służb mundurowych (w tym SOP) podjętą w przedmiocie wystąpienia ze służby i zobowiązania komendantów poszczególnych służb do umożliwienia funkcjonariuszom wycofania już złożonych wniosków bez żadnych konsekwencji;
c) pominięcia opinii Dyrektora Zarządu XIII dot. osoby skarżącego, wskazującej na potrzebę kontynuowania służby przez skarżącego;
d) pominięcia opinii Dyrektora Zarządu Szkolenia o potrzebie pozyskania funkcjonariusza SOP S. P. - skarżącego - do komórki szkoleniowej szkoleń specjalnych, z uwagi na jego wiedzę i doświadczenie w służbie; w komórce tej zapewniony był dla w/w etat;
e) pominięcia rekomendacji Zastępcy Komendanta SOP o pozostawieniu w służbie funkcjonariusza SOP S. P.;
f) pominięcia notatki służbowej wygenerowanej w procesie występowania skarżącego ze służby, sporządzonej przez Naczelnika Wydziału Zarządu Szkolenia, wskazującej na potrzebę skierowania funkcjonariusza S. P. do wykonywania zadań w Wydziale Szkoleń Specjalnych;
g) pominięcia faktu skutecznego złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, z uwagi na złożenie go pod wpływem błędu, tj. złożenia go przed zwolnieniem ze służby w SOP (około 3 tyg przed zwolnieniem ze służby), przy jednoczesnym uwzględnianiu oświadczeń woli o cofnięciu oświadczenia o wystąpieniu ze służby, wobec innych funkcjonariuszy SOP pomimo twierdzenia przez MSWiA o obligatoryjnym brzmieniu dyspozycji art. 107 ust. 3 u.SOP;
h) uwzględnienia oświadczeń woli co najmniej kilkunastu, lub kilkudziesięciu innych funkcjonariuszy SOP (innych niż skarżący) o cofnięciu oświadczeń woli o wystąpieniu ze służby lub wniosków o anulowanie rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby, pomimo twierdzenia przez MSWiA (w sprawie skarżącego S. P.) o obligatoryjnym brzmieniu dyspozycji art. 107 ust. 3 u.SOP, co może wskazywać na naruszenie zasady równego traktowania w zatrudnieniu;
i) pominięcia faktu, że jedyna osoba, która wskazała na brak możliwości kontynuowania współpracy z funkcjonariuszem SOP S. P. - Naczelnik Wydziału I Zarządu XIII - major R. S. - był karany za przewinienia w służbie, a następnie w styczniu 2024 r. został zwolniony ze służby w trybie pilnym, który to fakt i jego przyczyna jest przedmiotem kontroli prowadzonej przez MSWiA w SOP;
j) pominięcia okoliczności, że skarżący występował w charakterze świadka w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko majorowi SOP - R. S., który, jak wynika z akt sprawy, jako jedyny nie widział możliwości współpracy z funkcjonariuszem S. P., a co stanowiło podstawę uznania za nieskuteczne oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o wystąpieniu ze służby;
k) pominięcia okoliczności, że w strukturach MSWiA praktykowana była możliwość pozostawiania w służbie funkcjonariuszy, którzy uprzednio składali oświadczenia o wystąpieniu ze służby, poprzez anulowanie rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby lub przyjmowanie oświadczeń woli o cofnięciu oświadczenia o wystąpieniu ze służby;
I) nie uwzględnienie przez Sąd okoliczności skazania za przestępstwo umyślne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz viceministra Spraw Wewnętrznych i Administracji właściwego do spraw służb mundurowych, podczas gdy skarżący - były funkcjonariusz SOP w stopniu kapitana S. P. - nosi przymiot niekaralności i cieszy się nieposzlakowana opinią;
w wyniku czego błędnie ustalono, że dyspozycja art. 107 ust. 3 u.SOP powoduje obligatoryjne zwolnienie ze służby w SOP, bez względu na okoliczności złożenia oświadczenia o wystąpieniu ze służby i skutecznego uchylenia się do skutków prawnych tego oświadczenia, i uwzględniania tych oświadczeń wobec innych niż skarżący funkcjonariuszy SOP, co bezspornie stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego:
4. Ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. 2016 r., poz.1219) - potocznie zwanej ustawą antydyskryminacyjną - art. 3 w/w ustawy definiuje zasadę równego traktowania wskazując m.in. na dyskryminację pośrednią, która istnieje wtedy, gdy na skutek pozornie neutralnego postanowienia, zastosowanego kryterium lub podjętego działania występują lub mogłyby wystąpić niekorzystne dysproporcje albo szczególnie niekorzystna sytuacja w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych wobec wszystkich lub znacznej liczby osób należących do grupy wyróżnionej ze względu na jedną lub kilka przyczyn.
5. Ustawy z dnia "27 czerwca 1974 r." Kodeks pracy (Dz.U. 2022.1510) - art. 183a stanowiący o zakazie dyskryminacji w zatrudnieniu: pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych (...) Równe traktowanie oznacza niedyskryminowanie w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio.
a co miało istotny wpływ na wydanie i treść rozstrzygnięć obu instancji.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 107 ust. 3 u.SOP poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nie wskazał odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 107 ust. 3 u.SOP. Cała wskazana tam argumentacja odnosi się do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez organy administracyjne, praktyki ich działania, komunikatu "kierownictwa MSWiA", długoletniej służby skarżącego, jego doświadczenia zawodowego, poświęcenia i zaangażowania w służbę, czy też kwestionowania przez Sąd I instancji możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli. Widoczne jest to zresztą w samej treści zarzutu, gdzie wskazuje, że "argumentacja i okoliczności faktyczne" przeczą "stwierdzeniu, że dyspozycja art. 107 ust. 3 u.SOP wskazuje na obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza SOP ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby."
Natomiast w związku drugą postacią naruszenia tego przepisu tj. niewłaściwym zastosowaniem należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie w niniejszej skardze kasacyjnej przyjętego przez organy i Sąd I instancji stanu faktycznego (o czym poniżej).
Ubocznie jedynie w tym miejsce podnieść należy, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał ziszczenia się przesłanek z art. 61 oraz art. 82 – 88 k.c. (odwołania oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, które doszło do organu jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej; działania w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, pozorność oświadczenia woli, zaistnienie błędu, podstępu, groźby, czy też zniekształcenie oświadczenia woli przez posłańca).
Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie. Przepis ten zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem podjęcia się przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie. Dotyczy zatem możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej (wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1476/22). Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być więc samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro przepis ten ma charakter techniczny, to może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle; wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, czy też gdyby zamkną rozprawę, pomimo tego, że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie (wyrok NSA z 28 września 2023 r., sygn. II OSK 3355/20). Przepis ten nie stanowi zatem podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (zob. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2788/20, z 19 marca 2024 r., sygn. III OSK 1435/22).
Wbrew treści zarzutu przewodniczący składu orzekającego w I instancji zastosował art. 113 § 1 p.p.s.a. i zamknął rozprawę (vide protokół rozprawy z dnia 22 marca 2023 r., k. 43 a.s.). Nadto zarzut ten odwołując się do kwestii "dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, w szczególności czy skarżący skuteczne uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby w SOP w trybie art. 82-88 k.c. oraz dlaczego rzekomo obligatoryjny charakter art. 107 ust. 3 u.SOP stosowany jest wybiórczo wobec funkcjonariuszy służby mundurowych, w tym funkcjonariuszy SOP", odnosi się de facto do ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy, które - jak wskazano wyżej – nie mogą stanowić podstawy dla stawiania zarzutu naruszenia art. 113 p.p.s.a.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wyroku Sądu I instancji (był nim art. 151 p.p.s.a.), a tym samym nie mógł być naruszony. Nadto ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie naruszenie takie nie miało miejsca nie można mu czynić zarzutu, że przepisu tego nie stosował.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zwolnienia S. P. ze służby w SOP. na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 575 ze zm.), a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wskazał postaci naruszenia tych przepisów tj. czy nastąpiło to poprzez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe ich zastosowanie. Biorąc pod uwagę treść zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć należy, że skarżącemu najprawdopodobniej chodziło o ich niewłaściwe zastosowanie. Po drugie zarzut ten w odniesieniu do naruszenia poszczególnych przepisów nie został uzasadniony. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie jest wystarczające powołanie się na błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, a więc stwierdzenie, że nie podjęto prawidłowych działań w celu ustalenia istoty sprawy. Po trzecie ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego powiązane zostały z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jak wskazano wyżej nie był stosowany przez Sąd I instancji i z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Po czwarte zakres postepowania administracyjnego, zebrania i oceny materiału dowodowego wyznacza norma materialnoprawna wynikająca z art. 107 ust. 3 u.SOP. Z treści tego przepisu wynika, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przedmiotem badania materiału dowodowego był zatem fakt czy funkcjonariusz złożył pisemne zgłoszenie o zwolnienie ze służby oraz czy zwolnienie nastąpiło w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia takiego oświadczenia. Nie budzi wątpliwości, że taki pisemny wniosek o rozwiązanie stosunku służbowego i wystąpienie ze służby w Służbie Ochrony Państwa w trybie ustawowym skierowany do Komendanta Służby Ochrony Państwa został złożony przez skarżącego 23 listopada 2022 r. W konsekwencji Komendant Służby Ochrony Państwa rozkazem personalnym z [...] listopada 2022 r. nr [...] zwolnił z dniem 23 lutego 2023 r. S. P. ze służby w Służbie Ochrony Państwa, wskutek upływu ustawowego terminu pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Nastąpiło to zatem w ustawowo przewidzianym terminie. Jednocześnie organ odwoławczy uchylił w tym zakresie decyzję organu I instancji i orzekł, że zwolnienie ze służby w SOP nastąpi z dniem 15 kwietnia 2023 r.
W związku z tym powstaje istotne pytanie, czy zwolnienie, o którym mowa w art. 107 ust. 3 u.SOP, to zwolnienie ostateczną decyzją, czy też wystarczy, że data zwolnienia określona w decyzji organu pierwszej instancji będzie mieściła się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia funkcjonariusza ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego względy funkcjonalne przemawiają za tym, aby uznać, że w powołanym przepisie chodzi o datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby określoną w decyzji organu pierwszej instancji. Przepis art. 107 ust. 3 u.SOP zawiera normę, która nakazuje przełożonemu funkcjonariusza, który zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, zwolnić go nie później niż w terminie 3 miesięcy od tego wystąpienia. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona takiego funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w SOP (art. 69 ust. 1 pkt 1 i art. 76 ust. 1 u.SOP), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin zwolnienia określony w decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby. Jeżeli zaś policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek wystąpienia, to godzi on się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Uznanie, że w takim przypadku data zwolnienia ze służby nadal powinna zawierać się w terminie do 3 miesięcy od pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby kłóci się z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Skoro decyzja administracyjna wiąże od chwili doręczenia (art. 110 k.p.a.), to w razie wniesienia odwołania zachowanie terminu wskazanego w art. 107 ust. 3 u.SOP byłoby bardzo utrudnione. Mogłoby to wręcz prowadzić do wykorzystywania odwołania do uchylania się od skutków oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Wówczas zawarta art. 107 ust. 3 u.SOP norma o charakterze gwarancyjnym prowadziłaby do niezamierzonych przez ustawodawcę skutków. Nadto przepis ten stanowiłby dysfunkcjonalny element w procedurze zwalniania funkcjonariuszy SOP. Nie można zaś zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadza uregulowania, które mają na celu dezorganizację.
W związku z tym należy przyjąć, że przewidziany w art. 107 ust. 3 u.SOP termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia funkcjonariusza ze służby mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia przez niego ze służby.
Odnośnie naruszenia art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania oraz art. 183a Kodeksu pracy zwrócić należy uwagę, iż Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, a także nie stanowiły one podstawy prawnej zaskarżonego aktu, a więc nie mógł ich naruszyć.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.