III OSK 151/23

III OSK 151/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 566/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-11-02
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 566/22 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 2 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 566/22 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) zwanej dalej w skrócie u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 4 ust. 2 u.g.k. stanowi wprost, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zaskarżona uchwała jest uchwałą wydaną na podstawie upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.g.k. i sama w sobie jest uchwałą wyłącznie powierzającą Prezydentowi Miasta S. uprawnienie określone w § 1 tej uchwały.
Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona uchwała jako uchwała powierzająca nie wprowadza w swojej treści "nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego", jak i nie "ustanawia" takiego rzekomo nieznanego ustawie źródła dochodu. Przepis § 1 uchwały jako przepis prawa miejscowego wyłącznie powierza Prezydentowi Miasta S. "ustalenie wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez P. W. i K. w S. spółka z o.o.". Uprawnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest prawem jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 2 lit. f ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1672 z późn. zm.) zwanej dalej u.d.j.s.t.. Ponadto z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych miejską kanalizacją deszczowa ma być nieodpłatna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w związku z art. 4 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez:
- jego błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd do wniosku, iż przepis ten pozwala na ustanowienie przez samorząd gminny odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji miejskiej oraz w konsekwencji także scedowanie tego uprawnienia na organ wykonawczy gminy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że m.in. z uwagi na brak dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej, nie jest możliwe ustanowienie takowej odpłatności,
- niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na bezzasadnym tolerowaniu przez Sąd błędu subsumcji popełnionego przez Radę Miejską w S., która zastosowała przywołany przepis do scedowania na Prezydenta Miasta uprawnienia do ustanowienia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji miejskiej, w sytuacji gdy uprawnienie do stanowienia tego rodzaju opłat Radzie nie przysługuje (z uwagi na brak dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej a także ze względu na brak tego rodzaju dochodu w katalogu dochodów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.j.s.t.).
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy. Strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na ustanowienie odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji miejskiej w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do ustalenia, że nie ma możliwości ustalania owych opłat z powodu braku dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej.
Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis ten zawiera normę upoważniającą organ stanowiący do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.
Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., tym niemniej dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis ten zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13; 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6815/21; 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela.
Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego i tym samym mają one charakter normatywny. Wynikające z takich uchwał ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej oraz odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samodzielną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. gmina może ustalić ceny lub opłaty za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Nie powinno przy tym budzić żadnych wątpliwości, że stanowi usługę komunalną odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją miejską. Taka kanalizacja odprowadzająca wody opadowe lub roztopowe stanowi urządzenie użyteczności publicznej i wybudowanie takiej kanalizacji oraz jej utrzymywanie stanowi jedno z zadań publicznych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. pozwala organowi stanowiącemu gminy na ustalenie wysokości odpłatności albo sposobu ustalania takiej odpłatności za usługę komunalną polegającą na odprowadzaniu takich wód miejską (gminną) siecią kanalizacyjną. Z powołanego przepisu wynika, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.
Powołany przepis nie nakazuje organowi stanowiącemu pobierania opłat lub ustalania cen za wykonywanie usług komunalnych, ale jedynie pozwala na ich pobieranie. Jedynie przepis rangi ustawowej może zakazać pobierania od osób korzystających z takich usług (lub obiektów publicznych bądź urządzeń) opłat, ale wówczas ustawodawca musi wskazać inne źródło pokrywające koszty wykonywania danego zadania publicznego.
Tym samym w każdym przypadku, gdy wykonywanie zadania publicznego stanowi świadczoną usługę komunalną w zakresie użyteczności publicznej lub polega na korzystaniu z gminnego obiektu lub gminnego urządzenia użyteczności publicznej i jednocześnie pociągają za sobą koszty tego korzystania lub świadczenia usługi komunalnej – rada gminy ma prawo do ustalenia odpłatności za takie korzystanie lub świadczenie usługi. Kwestia wysokości takiej odpłatności nie jest przedmiotem tej sprawy, aczkolwiek jedynie pobocznie należy zauważyć, że nie powinna ona przekraczać realnych kosztów jej wykonywania lub korzystania z danego obiektu.
Jak trafnie zauważono w orzecznictwie sądowym, wprowadzona na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. opłata nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (tak np. NSA w wyroku z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21). W istocie strona skarżąca kasacyjnie wskazując na brak podstawy prawnej do ustalania opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych miejską kanalizacją deszczową podnosi, że wynika to z braku dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej, albo wybór ten jest marginalny i dotyczy niewielkiej liczby mieszkańców. Argument ten nie jest zasadny i nie tylko nie wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., ale też wskazuje na odmienne od przyjętego przez ustawodawcę rozumienia funkcji samorządu terytorialnego. Jednym z podstawowych celów tego samorządu jest wykonywanie przy pomocy administracji samorządowej (jednostek samorządowych) lub odrębnych osób prawnych usług publicznych, przy czym nieprzypadkowo część z tych usług realizowana jest w warunkach faktycznego monopolu danej jednostki samorządu terytorialnego. Przykładowo, jeżeli dana gmina (poprzez np. samorządowy zakład budżetowy lub kapitałową spółkę samorządową) wybuduje wodociąg, którym będzie dostarczana woda do gospodarstw domowych, to w istocie mieszkańcy będą zobowiązani do podłączenia swoich instalacji wodociągowych do takiego wodociągu. Analogiczna zasada obowiązuje w przypadku wybudowania kanalizacji odprowadzającej ścieki komunalne, czy też w przypadku zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego w zakresie komunikacji miejskiej. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które wybuduje lub będzie eksploatować sieć wodociągową i/lub kanalizacyjną będzie najczęściej faktycznym monopolistą, żaden bowiem inny przedsiębiorca nie będzie budował na tym samym obszarze alternatywnej sieci. Analogicznie, jeżeli operator publicznego transportu zbiorowego będzie eksploatował np. linię tramwajową, to w praktyce nie zdarza się, aby na tej samej trasie inny podmiot wybudował inną alternatywną linię tramwajową.
Są to tylko przykłady pokazujące, że zadania publiczne nieraz polegają na świadczeniu takich usług, co do których mieszkańcy nie będą mieć możliwości zaspokojenia swoich potrzeb w inny sposób. Tym samym wielkie znaczenie ma określenie sposobu ustalania tych opłat lub cen tak, aby gmina korzystając z faktycznego monopolu nie generowała zysków, co z kolei upodobniłoby ją do typowych przedsiębiorców nastawionych na maksymalizację zysku. Przeciwdziała temu pojęcie gospodarki komunalnej wykonywanej w zakresie zadań użyteczności publicznej.
Mając powyższe należy stwierdzić, że okoliczność braku dobrowolności w korzystaniu z danych usług komunalnych nie stanowi przeszkody przed ustalaniem opłatności za nie.
Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę, liczba domów podłączonych do kanalizacji deszczowej w Mieście S. stanowi ok. 20 % ogólnej liczby domów (tzn. podłączonych do takiej sieci jest 844 domów na ogółem ok. 4100 domów). Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie podłączanie do sieci kanalizacji deszczowej nie stanowi jedynej możliwości odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.
Tym samym skoro Rada Miejska w S. mogła, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustalić wysokość opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej eksploatowanej przez P. W. i K. sp. z o.o. z siedzibą w S., to na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. uprawnienie do ustalania wysokości takich opłat mogła powierzyć Prezydentowi Miasta S. jako organowi wykonawczemu.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającego na przyjęciu, że dochody z takiego źródła (tj. z tak ustalonych opłat) mieszczą się w katalogu objętym ww. art. 4 ust. 1 u.d.j.s.t.
Oceniając ten zarzut należy wskazać, że skoro ustawodawca pozwala w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. na ustalanie opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, to błędną wykładnią systemową byłoby przyjęcie, że tak ustalone opłaty (i ceny) nie mogłyby być dochodami danej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli więc art. 4 ww. ustawy w sposób nie budzący wątpliwości pozwala, i to w przypadku nieuregulowanym w innych przepisach, na ustalanie odpłatności, to należy dokonać takiej wykładni art. 4 u.d.j.s.t., aby kwoty wynikające z takich opłat można było uznać za jedno ze źródeł dochodów samorządowych. Art. 4 u.d.j.s.t. nie stanowi źródła ustalania opłat lub innych dochodów samorządowych (np. podatków), a jedynie je przyporządkowuje do określonych kategorii. Nie można więc uznać za trafny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że skoro art. 4 u.d.j.s.t. jednostek samorządu terytorialnego nie posługuje się pojęciem opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej, to taka opłata nie może być ustalana.
Jak już zostało to wskazane nie budzi żadnych wątpliwości, że podstawą ustawową do ustalenia takiej opłaty jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Tym samym to powołany art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy może być uznany za "odrębny przepis" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.j.s.t. Stosownie bowiem do ostatnio powołanego przepisu jednym ze źródeł dochodów własnych gminy są wpływy z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów.
Takie też stanowisko zawarł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i nie jest wadliwe, przy czym kwestie prawidłowego zakwalifikowania wpływów budżetowych danej jednostki samorządu terytorialnego do jej budżetu pozostają w okolicznościach tej sprawy poza jej przedmiotem.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. zasądzić na rzecz Miasta S. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).