III OSK 1509/22

III OSK 1509/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1359/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-09
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1895
art. 66 ust. 1 i art. 91 okt 47
Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym t. j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1359/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 14 listopada do 17 grudnia 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w siedzibie spółki w zakresie przestrzegania przez podmiot zajmujący się obrotem na rynku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz gospodarowaniem zużytym sprzętem, wymagań wynikających z ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1893, dalej: ustawa o zużytym sprzęcie). Kontrolą objęto zarówno 2018 r., jak i stan w czasie kontroli. Działalność spółki w tym okresie prowadzona była przy ul. Wróblewskiego 86 i 88 w Łodzi i na podstawie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 grudnia 2016 r. (zmieniona decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 29 grudnia 2017 r.) udzielającej pozwalenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwalającą na zbieranie i przetwarzanie odpadów w zakładzie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanym na terenie przedmiotowej nieruchomości. Spółka wpisana jest w rejestrze BDO jako zbierający zużyty sprzęt, prowadzący zakład przetwarzania oraz transportujący odpady. Prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego odbywało się przez ręczny demontaż odpadów. Od 27 grudnia 2018 r. nie przyjmowano odpadów, a od stycznia 2019 r. nie prowadzono przetwarzania zużytego sprzętu.
W trakcie oględzin działki nr ewid. [...] stwierdzono, że brak jest stanowisk do demontażu oraz instalacji do demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Z ewidencji odpadów wynikało, że w 2018 r. spółka przetworzyła we własnym zakresie 84,45 Mg odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Zakład przetwarzania w 2018 r. nie dysponował odpowiednią instalacją, żeby przetwarzać odpady niebezpieczne w postaci kineskopów. Spółka nie miała zawartych umów z wprowadzającymi sprzęt elektryczny i elektroniczny lub organizacjami odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego, więc nie wystawiała żadnych zaświadczeń o zużytym sprzęcie. Spółka wyjaśniła, że w związku z zawieszeniem działalności polegającej na wytwarzaniu, zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, nie przeprowadziła rocznego audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego za 2018 r. Spółka odmówiła podpisania protokołu z kontroli z 17 grudnia 2019 r.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi decyzją z 13 stycznia 2021 r. wymierzył spółce prowadzącej działalność jako zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, administracyjną karę pieniężną w kwocie 20.000,00 zł za nieprzeprowadzenie audytu za 2018 r., wbrew art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o zużytym sprzęcie. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 91 pkt 46, art. 92 pkt 2 oraz art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zużytym sprzęcie.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] czerwca 2021 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że szczegółowy zakres i sposób przeprowadzania rocznego audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz.U. z 2019 r. poz. 798, dalej: rozporządzenie). Spółka nie kwestionuje braku przeprowadzenia audytu zewnętrznego, natomiast wskazuje, że w 2019 r. nie prowadziła działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, więc nie była zobowiązana do przeprowadzenia audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania za 2018 r., którego termin przypada na 30 kwietnia 2019 r.
W ocenie organu, zawieszenie działalności (ale nie jej zaprzestanie), oznacza, że spółka formalnie taką działalność cały czas prowadziła (posiada zezwolenie za przetwarzanie zużytego sprzętu oraz wpis w rejestrze BDO jako prowadząca zakład przetwarzania) i powinna nawet w 2019 r. sporządzać i przesyłać do organów sprawozdania w zakresie gospodarki odpadami za 2018 r., jak również miała obowiązek przeprowadzić audyt zakładu przetwarzania za 2018 r., tym bardziej, że w tym roku prowadziła czynną działalność w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu. Spółka nie przedstawiła dowodów podważających ustalenia kontroli w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezprawnego wystąpienia organu dokonującego kontroli o konieczność asysty funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi podczas czynności w dniu 14 listopada 2019 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995) wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych.
Ponadto, w ocenie organu, w tej sprawie nie miały zastosowania art. 194, art. 196 i art. 199 ustawy z 14 grudnia 2011 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), wbrew temu co podnosi spółka. Okoliczności naruszenia natomiast uwzględnia art. 93 ust. 4 ustawy o zużytym sprzęcie, na podstawie którego organ bada czy strona posiada dowody, że naruszając ustawę o zużytym sprzęcie dochowała należytej staranności i uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie oczekiwać, aby do naruszenia nie doszło lub że nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia. Te przesłanki zostały przez organ uwzględnione. W ocenie organu, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w stopniu wystarczającym. Przedmiotem sporu nie jest ustalenie, czy spółka prowadziła zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w 2019 r., ponieważ zostało to już udowodnione w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego oraz prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia zasady szybkości prowadzonego postępowania. Spółka nie była informowana przez organ I instancji o nowych terminach załatwienia sprawy, jednak nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) mógł mieć zastosowanie w tej sprawie, ale spółka nie spełniła warunków odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, ponieważ nie przeprowadziła audytu zewnętrznego za 2018 r., a samo naruszenie prawa w tym zakresie nie może zostać uznane za znikome. Nawet zaprzestanie prowadzenia nielegalnej działalności, ze względu na skalę naruszenia, nie mogłoby wpłynąć na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W ocenie organu, brak było także przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o zużytym sprzęcie. Spółka nie przedstawiła organowi dowodów i okoliczności wskazujących, że dochowała należytej staranności i uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie oczekiwać, aby do naruszenia nie doszło lub że nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których spółka nie mogła przewidzieć.
Organ wskazał, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona w prawidłowej wysokości. Spółka nie przeprowadziła audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu za 2018 r., w którym przetworzono 84,45 Mg odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Wymierzona administracyjna kara pieniężna znajduje się w dolnym przedziale jej wysokości, który dla stwierdzonego naruszenia wynosi od 15 000 zł do 500 000 zł.
Spółka wniosła skargę na decyzję z [...] czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że celem audytu jest sprawdzenie zgodności z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska, działalności prowadzącego zakład przetwarzania, w szczególności w zakresie gospodarowania zużytym sprzętem, w tym procesów przetwarzania prowadzonych przez ten zakład. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że pomimo zawieszenia działalności spółka była zobowiązana przeprowadzić audyt za 2018 r., ponieważ w 2018 r. prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i przetworzyła 84,45 Mg. Skarżąca zaprzestała przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego dopiero w 2019 r. (pod koniec grudnia 2018 r. zaprzestano zbierania zużytego sprzętu), z uwagi na utratę tytułu prawnego do terenu, na którym dotychczas funkcjonował zakład przetwarzania. Zebrane dowody nie pozostawiały wątpliwości, że spółka nie wykonała audytu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, żeby wymierzyć skarżącej administracyjną karę pieniężną.
W ocenie Sądu I instancji, argumentacja spółki sprowadza się do wniosku, że nie miała możliwości przeprowadzenia audytu w zakresie technicznym (brak instalacji w zakresie przetwarzania), tj. poprawności działania linii przetwarzania zużytego sprzętu oraz prawidłowości działania urządzeń, więc nie miała obowiązku przeprowadzenia audytu w pozostałej części, w szczególności oceny formalno-prawnej posiadanych dokumentów. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Nie ma podstaw do twierdzenia, że brak możliwości przeprowadzenia części czynności w ramach obowiązkowego audytu zewnętrznego zwalnia zakład przetwarzający odpady elektroniczne i elektryczne z obowiązku przeprowadzenia wszystkich czynności, nawet tych, które były możliwe do wykonania. Przepisy ustawy nie przewidują tego rodzaju wyłączenia.
Sąd I instancji podzielił także rozważania organu dotyczące braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. oraz umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o zużytym sprzęcie. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki, że w tym okresie tylko dwie firmy funkcjonowały na rynku podmiotów przeprowadzających przedmiotowe audyty. Wobec uzyskania negatywnej odpowiedzi od dwóch firm (jak twierdzi skarżąca), rozsądnym wydaje się poszukiwanie innych podmiotów funkcjonujących w tym zakresie na rynku i wysłanie do nich zapytania ofertowego. Strona jako profesjonalista powinna zdawać sobie sprawę z obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa i dążyć do ich wypełnienia oraz w razie niemożliwości ich wykonania w pełnym zakresie - udokumentowania podejmowanych w tym zakresie działań.
Odnosząc się do wniosków spółki dotyczących dopuszczenia do materiału dowodowego zeznań świadków oraz dokumentów, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie jest zasadne rozszerzanie zebranego materiału dowodowego o te dokumenty i ustalenia. Nie było bowiem sporne, że spółka w 2019 r. nie prowadziła działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Istotne było, że działalność taką spółka prowadziła w 2018 r. Brak było również podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie wyjaśnienia przyczyn asysty Policji przy wykonywaniu kontroli. Okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli organ przeprowadzający kontrolę uznał, że do jej prawidłowego przeprowadzenia niezbędna jest obecność funkcjonariuszy Policji, to miał prawo o taką pomoc wystąpić, w celu, np. zapewnienia bezpieczeństwa inspektorowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)" w związku z art. 91 pkt 46 ustawy o zużytym sprzęcie przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że wobec braku możliwości sporządzenia audytu spełniającego wymagania z art. 66 i art. 68 ustawy o zużytym sprzęcie, skarżąca dopuściła się naruszenia skutkującego obowiązkiem wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 91 pkt 46 ustawy o zużytym sprzęcie.
Po drugie, "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)" w związku z art. 66 i art. 68 pkt 1 i 3 ustawy o zużytym sprzęcie oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania w związku z art. 50 i art. 51 ustawy o zużytym sprzęcie oraz norm organizacji audytorskich m.in. PN-EN 50625-2:3:2017 i PN-EN 50574:2012 przez "błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie".
Po trzecie, "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)" w związku z § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania, wydanego na podstawie art. 71 ustawy o zużytym sprzęcie, przez błędną wykładnię oraz brak analizy i oceny możliwości prawnych, technicznych i faktycznych obowiązku przeprowadzenia audytu w świetle przepisów rozporządzenia.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)" w związku z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 78, art. 75, art. 80, art. 81 i art. 84 k.p.a. i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o niepełny i błędnie ustalony stan faktyczny, w tym pominięcie dowodów wskazywanych przez spółkę, pominięcie korzystnych dla spółki faktów znanych organom z urzędu i przedstawianych przez spółkę oraz niewłaściwą ocenę poszczególnych dowodów, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego.
Po drugie, "ogólnych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej" określonych w przepisach szczególnych tj. art. 93 ust. 3 ustawy o zużytym sprzęcie oraz art. 189d i 189f k.p.a. przez błędną wykładnię, w tym w szczególności brak prawidłowego rozważenia przesłanki znikomej szkodliwości naruszenia, okresu trwania naruszenia i dotychczasowej działalności spółki w świetle okoliczności możliwości wykonania audytu, spełniającego wymogi ustawy o zużytym sprzęcie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania.
Po trzecie, błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację art. 93 ust. 4 ustawy o zużytym sprzęcie określającym przesłanki umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności dołożenia przez stronę należytej staranności w celu uniknięcia naruszenia, powstania naruszenia z przyczyn niezależnych od strony.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tej sprawie te wstępne rozważania mają istotne znaczenie, ponieważ skarga kasacyjna zawiera liczne uchybienia formalne. Przede wszystkim spółka zarzuciła naruszenie licznych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W odniesieniu do obu tych ustaw spółka powołała ich pierwotne teksty jednolite, pomimo, że obie ustawy były wielokrotnie nowelizowane, a ich teksty były kilkukrotnie ujednolicane. Natomiast wskazanie prawidłowego tekstu jednolitego ustawy ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia stanu prawnego przyjętego przez skarżącego kasacyjnie jako podstawa kasacyjna. Z kolei, powołane w ramach tych zarzutów normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Spółka tego rodzaju powiązania w tej sprawie dokonała i to te zarzuty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei norma z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma wyłącznie ustrojowy charakter i określa zakres kognicji sądów administracyjnych, który w tej sprawie nie jest kwestionowany. Nieprawidłowe jest także sformułowanie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danych przepisów, ponieważ są to pojęcia rozłączne. Z kolei "błędna wykładnia i niewłaściwa interpretacja" stanowią w istocie synonimy. Nie można także skutecznie zarzucić naruszenia "norm organizacji audytorskich", ponieważ normy (w znaczeniu dokumentu normatywnego stosowanego na zasadzie dobrowolności, powszechnie dostępnego i zaakceptowanego przez uznaną jednostkę normalizacyjną) nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a spółka nie wskazała nawet konkretnych jednostek redakcyjnych tych norm w ramach tego zarzutu kasacyjnego.
W ramach zarzutów kasacyjnych spółka nieprawidłowo powołała art. 66 i "art. 68 pkt 1 i 3" ustawy o zużytym sprzęcie oraz § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania w związku z art. 50 i art. 51 ustawy o zużytym sprzęcie. Każdy z tych przepisów dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, których spółka nie wskazała. Z kolei art. 68 ustawy o zużytym sprzęcie dzieli się na ustępy, a dopiero następnie na punkty, a zatem nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 68 pkt 1 i 3".
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego, a więc podnoszące naruszenie art. 91 pkt 46 ustawy o zużytym sprzęcie i § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania, dotyczą w istocie wyłącznie jednej kwestii. Spółka wskazuje bowiem, że wobec zawieszenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów oraz wobec braku tytułu prawnego do instalacji, w której były przetwarzane odpady, nie mogła skutecznie zlecić wykonania audytu zewnętrznego. Spółka wskazuje także, że żaden z weryfikatorów środowiskowych nie podjąłby się przeprowadzenia tego rodzaju audytu wobec braku dostępu do instalacji, w której przetwarzano odpady. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o zużytym sprzęcie, [...] prowadzący zakład przetwarzania są zobowiązani do przeprowadzenia rocznego audytu zewnętrznego. Prowadzący zakład przetwarzania to podmiot prowadzący zakład przetwarzania, który posiada decyzję w zakresie gospodarki odpadami zezwalającą na przetwarzanie zużytego sprzętu (art. 3 pkt 7 ustawy o zużytym sprzęcie). Z kolei zakład przetwarzania to instalacja, obiekt budowlany lub jego część, w których jest prowadzony demontaż zużytego sprzętu oraz przygotowanie do ponownego użycia zużytego sprzętu lub odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu, które posiadają decyzję w zakresie gospodarki odpadami zezwalającą na przetwarzanie zużytego sprzętu. Nie ulega wątpliwości, że w 2018 r. spółka spełniała powyższe wymagania i w związku z tym na koniec tego roku zaktualizował się obowiązek wykonania przez spółkę audytu. Bez znaczenia jest przy tym, czy spółka zawiesiła działalność, czy w ogóle jej trwale zaprzestała i czy straciła tytuł prawny do instalacji, w której prowadzone było przetwarzanie odpadów. Należy bowiem pamiętać, że działalność w zakresie przetwarzania odpadów, w tym odpadów w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, jest działalności reglamentowaną i podlegającą ścisłym regulacjom prawnym oraz kontroli ze strony właściwych organów. Podmiot prowadzący tego rodzaju działalność jest zatem zobowiązany w każdej sytuacji do takiego zorganizowania swojej działalności, żeby zapewnić przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie obowiązków wynikających z norm powszechnie obowiązujących. Zawieszając działalność, spółka powinna zatem zaplanować również przeprowadzenie audytu, ponieważ taki obowiązek wynika z art. 66 ust. 1 ustawy o zużytym sprzęcie.
Wbrew twierdzeniom spółki, brak tytułu prawnego do instalacji oraz zawieszenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, nie stoi na przeszkodzenia w przeprowadzeniu audytu. Audyt dotyczy bowiem ze swojej istoty stanu faktycznego i prawnego sprzed daty jego prowadzenia. Ponadto, zgodnie art. 68 ust. 3 ustawy o zużytym sprzęcie, "audyt prowadzącego zakład przetwarzania obejmuje kontrolę, w szczególności" wymagań wskazanych w pkt 1-3 tego przepisu. Okoliczność, że w art. 68 ust. 3 pkt 2 ustawy o zużytym sprzęcie wskazano na "możliwości techniczne, w tym moce przerobowe instalacji służących do przetwarzania, w szczególności umożliwiających demontaż oraz przygotowanie do ponownego użycia zebranego zużytego sprzętu, który powstał ze sprzętu wprowadzonego do obrotu przez wprowadzających sprzęt, z którymi zawarł umowy, oraz odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu", nie oznacza przecież, że weryfikator środowiskowy ma dokonać oceny tych możliwości technicznych obecnie (w dacie audytu), ale przede wszystkim z uwzględnieniem okresu objętego audytem (a więc w tym przypadku 2018 r., w którym spółka prowadziła działalność). Zgodnie przecież z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r., sposobem przeprowadzenia audytu zakładu przetwarzania jest sprawdzenie dokumentacji, o której mowa w § 7 pkt 1 i 3-6 tego rozporządzenia, i ocena spełniania przez prowadzącego zakład przetwarzania wymogów, o których mowa w § 7 pkt 2 i 7 rozporządzenia. Wymóg, o którym stanowi § 7 pkt 2 rozporządzenia, to spełnienie minimalnych wymagań dla zakładu przetwarzania, o których mowa w art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy o zużytym sprzęcie. Te przepisy ustawy o zużytym sprzęcie dotyczą z kolei zasad wyposażenia miejsc służących do magazynowania zużytego sprzętu przed poddaniem go przetwarzaniu oraz wymaganego wyposażenia zakładu przetwarzania. W tym zakresie audyt powinien być zatem przeprowadzony w zakładzie przetwarzania (§ 3 pkt 1 rozporządzenia). Warunkiem przeprowadzenia audytu nie jest jednak posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości oraz znajdującej się na niej instalacji, ponieważ to na spółce ciążył obowiązek takiego uregulowania stanu formalnoprawnego prowadzonej instalacji, żeby możliwe było wykonanie przez nią ustawowego obowiązku przeprowadzenia audytu. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że spółka nie zleciła i nie przeprowadziła audytu w miejscu przechowywania dokumentacji i na jej podstawie, pomimo, że dostęp do tej dokumentacji nie został w żaden sposób spółce (a więc i weryfikatorowi środowiskowemu) ograniczony.
Spółka podkreśla, że przeprowadzenie audytu nie było możliwe, ponieważ żaden podmiot zajmujący się prowadzeniem działalności w tym zakresie, wobec braku dostępu do instalacji, nie zgodzi się na wykonanie audytu. Stanowisko spółki w tym zakresie nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Należy podkreślić, że to na stronie, która z określonych okoliczności faktycznych wyprowadza korzystne dla siebie skutki prawne, ciąży obowiązek przedstawienia dowodu na tę okoliczność. Tego rodzaju dowodów spółka nie przestawiła, oczekując, że to organ będzie prowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, co nie jest prawidłowe. Spółka twierdzi, że prowadziła rozmowy z dwoma podmiotami w sprawie przeprowadzenia audytu, natomiast nie przedstawia w tym zakresie żadnych dowodów, na przykład korespondencji. Nie przedstawiła również oświadczeń osób, z którymi prowadziła rozmowy, oczekując przesłuchania tych osób w charakterze świadków przez organ. Obowiązki w tym zakresie, jak już wyżej wskazano, spoczywały jednak na spółce, a nie na organie. Na organie spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność zlecenia przez spółką sporządzenia audytu, ponieważ brak sporządzenia audytu stanowił podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast ewentualny obowiązek przedstawienia dowodu na okoliczność braku podstaw do sporządzenia audytu lub braku możliwości jego sporządzenia spoczywał na spółce. Stąd też zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 78, art. 75, art. 80, art. 81 i art. 84 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym spółka nie wskazuje nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegało naruszenie art. 84 k.p.a., który stanowi podstawę sporządzenia opinii biegłego i który został nieprawidłowo powołany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej (uchybienie to dotyczy także zarzutu naruszenia art. 8, art. 12, art. 77, art. 75 i art. 78 k.p.a.). W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 93 ust. 4 ustawy o zużytym sprzęcie, który określa przesłanki umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Spółka nie wykazała bowiem, że dochowała należytej staranności w celu uniknięcia naruszenia, oczekując, że dowód w tym zakresie przeprowadzi organ.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie "ogólnych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej" określonych w przepisach szczególnych tj. art. 93 ust. 3 ustawy o zużytym sprzęcie oraz art. 189d i art. 189f k.p.a., przy czym te ostatnie zarzuty zostały błędnie sformułowane, ponieważ nie wskazano właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o zużytym sprzęcie, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się stopień szkodliwości naruszenia, rodzaj, zakres i okres trwania naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Przepis ten stanowi zatem określenie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji w tego rodzaju sprawie nie stosuje się art. 189d pkt 1-7 k.p.a., co wynika z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 189f k.p.a., który dotyczy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.