III OSK 1509/21

III OSK 1509/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 145/18 - Wyrok WSA w Lublinie z 2018-12-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 145/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 145/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) wyjaśniło, że 4 czerwca 2018 r. wystąpiło do Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] (dalej także: Koło Łowieckie) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, przesyłając go za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi Koło pismem z 15 czerwca 2018 r. wydłużyło termin rozpoznawania. Jednakże pomimo upływu wydłużonego terminu na udostępnianie informacji publicznej nie została ona udostępniona Stowarzyszeniu przez Koło. Dodatkowo Stowarzyszenie zauważyło, że w świetle informacji powszechnie dostępnych na portalu Ministerstwa Sprawiedliwości nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Stowarzyszenia był umocowany do samodzielnego reprezentowania tego podmiotu w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej.
Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę zarzucając Kołu Łowieckiemu bezczynność w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Stowarzyszenia uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd I instancji wskazał, ze kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13 stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Wykonują one bowiem zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.). Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.
Sąd I instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek Koło Łowieckie poinformowało stronę skarżącą, iż działa ono na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie oraz statutu z 2 lipca 2005 r. uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego i zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska. Zgodnie z § 66 ust. 1 tego statutu oświadczenia w imieniu Koła składają dwaj członkowie zarządu Koła lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd upoważniona do dokonania tej czynności. Zarząd Koła Łowieckiego nie upoważnił żadnej osoby do składania oświadczeń woli w imieniu Koła, a zatem żaden z członków zarządu Koła nie mógł podjąć jednoosobowo decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej. Decyzja taka miała być podjęta na najbliższym posiedzeniu zarządu Koła, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku, o czym Koło poinformowało Stowarzyszenie jako wnioskodawcę, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Koło Łowieckie – jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie występuje w roli "organu" – to nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej, lecz stanowi inny podmiot, którego główną ani zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji bądź udostępnianie informacji. Co więcej, oceniając prawidłowość działania takiego specyficznego podmiotu w sprawie z zakresu informacji publicznej, trzeba mieć na uwadze nie tylko wskazane wyżej względy organizacyjne, ale także skoro w tym przypadku chodzi o zrzeszenie osób fizycznych (art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego) należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez ten podmiot informacji powinien być dostosowany, w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p., do środków technicznych, jakimi on dysponuje (zob. przykładowo wyroki NSA z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3166/14, I OSK 2759/14, I OSK 2645/14 i I OSK 3101/14).
Nadto przed upływem zakreślonego terminu załatwienia sprawy, pismem z 3 sierpnia 2018 r. Koło Łowieckie zwróciło się do K. W., który wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w imieniu Stowarzyszenia, do wykazania umocowania do działania na rzecz tego podmiotu. Jednocześnie Koło poinformowało, że stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie tego braku – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania będzie skutkowało pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Poza sporem jest, że K. W. w zakreślonym terminie nie wskazał, na jakiej podstawie reprezentuje Stowarzyszenie. W szczególności nie poinformował on Koła Łowieckiego, co wynika dopiero ze skargi z 1 września 2018 r., że pełni funkcję Dyrektora Stowarzyszenia, a tym samym w myśl § 39 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia był uprawniony do reprezentowania tego podmiotu w sprawach niezwiązanych z zaciąganiem zobowiązań finansowych. Jedynie w odpowiedzi na powyższe wezwanie mailem z 3 sierpnia 2018 r. osoba ta zażądała przedstawienia "pełnomocnictwa" od sekretarza Zarządu Koła Łowieckiego G. T. do występowania w imieniu koła łowickiego, informując, że "nieusunięcie tego braku w terminie 17 godzin będzie skutkowało zignorowaniem tego emaila oraz gromkim wybuchem śmiechu".
Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić skutecznie Kołu Łowieckiemu bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zasadniczo postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej czy też za pośrednictwem poczty elektronicznej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16).
Zasada ta nie ma jednak zastosowania w sytuacji, gdy w sprawie – choćby jedynie potencjalnie – zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania bądź innego aktu administracyjnego, albowiem wówczas obowiązkiem organu władzy publicznej bądź innego podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji, niebędącego organem władzy publicznej, jak przykładowo Koło Łowieckie, jest jednoznaczne ustalenie podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a.
Tak więc, skoro Koło Łowieckie stwierdziło, że niniejszej sprawie zachodzi hipotetyczna choćby jedynie możliwość wydania decyzji administracyjnej, to w takim przypadku, zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem Koła, jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji, niebędącego organem władzy publicznej, było precyzyjne zbadanie, czy osoba występująca w imieniu Stowarzyszenia posiadała ku temu wymagane umocowanie. Niewątpliwie osoba ta nie wykazała w zakreślonym przez Koło terminie, że jest uprawniona do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 17 ust. 1 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 i 2 U.d.i.p., art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 54 § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne uznanie, iż wezwanie dokonywane w toku postępowania administracyjnego może nie spełniać wymogów ustawowych, to jest w szczególności przybierać formę e-maila, chociaż nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 55 § 1 k.p.a.
2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem organ nie udostępnił wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w terminie;
3) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie wyjaśnienia zakresu uprawnień służących Sekretarzowi organu G. T. występującemu w jego imieniu;
4) prawa materialnego, a to: art. 32 ust. 4 pkt 3 Prawa łowieckiego, art. 33 ust. 2 Prawa łowieckiego, art. 33b ust. 1 pkt 2 Prawa łowieckiego w związku z § 66 Statutu Polskiego Związku łowieckiego - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynności w postępowaniu administracyjnym w imieniu koła łowieckiego może podejmować jakikolwiek jego pracownik, a nie dwóch członków zarządu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ skutecznie wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż Organ dopuścił się bezczynności, ocenę charakteru tej bezczynności i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W związku z brakiem odpowiedzi od r. pr. A. K. oraz Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] na pismo Sądu z dnia 3 marca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 lipca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Ze względu na ograniczenia wynikające z ww. regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ustosunkowując się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu nr 1, należy wyjaśnić, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze – dalej jako "Kpa"). Do k.p.a. ustawa odsyła w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu zobowiązanego. Trzeba podkreślić, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ decyzji administracyjnej (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą ustalenia strony postępowania oraz kwestii z tym związanych tj. prawidłowa reprezentacja strony.
Zatem w sytuacji gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienia informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej (odpowiednio: "rozstrzygnięcia", o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), to zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Wówczas Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także w koniecznym zakresie do usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie, to wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a.
W konsekwencji ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli pierwotny wniosek nie spełniał wymagań formalnych podania o jakich stanowi ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., I OSK 1342/19). Podanie wniesione przez osobę prawną, powinno być podpisane przez jej ustawowych lub statutowych przedstawicieli - osoby uprawnione do jej reprezentacji. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje upoważnieniem udzielonym wnoszącemu pismo w imieniu osoby prawnej, bądź dokumentem z którego wynika sposób jej reprezentacji - zachodzi wadliwość formalna. Dlatego takiemu pismu nie może zostać nadany dalszy bieg bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 64 k.p.a.
Zatem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe działanie Koła, które pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. zwróciło się do K. W. (osoby, która w imieniu ww. Stowarzyszenia wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej), o wykazanie umocowania do działania na rzecz tego podmiotu. Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że skoro zatem określony w wezwaniu termin upłynął bezskutecznie, to prawidłowo wniosek Stowarzyszenia z 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej pozostawiono bez rozpoznania i nie można było z tego tytułu czynić skutecznie Kołu Łowieckiemu zarzutu bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Przypomnieć na marginesie też należy, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem organ musi bezwzględnie ustalić dane niezbędne do wydania decyzji.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej został skonstruowany wadliwie. Zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 13 ust. 1 i 2 u.p.i.p. – a więc przepisów, który nie były przez Sąd w ogóle stosowane. Sąd skargę bowiem oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a,, tymczasem wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy kompetencyjne dotyczy rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, w którym Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Nawet przyjmując, w drodze dalekiej rekonstrukcji tak postawionego zarzutu, że skarżący zarzucił Sądowi I instancji wadliwe niezastosowanie powołanych przepisów, zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Nadto przywołanie tych przepisów wraz z art.151 p.p.s.a. jest o tyle niepoprawnie, że te przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mogą być naruszone równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Za nietrafny należy uznać również zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 3. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono również na czym miałoby polegać naruszanie przez WSA w Lublinie wskazanych przepisów postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że lakoniczność i zwięzłość uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwalała na zrekonstruowanie czy dopełnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko NSA zwarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21 w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Tymczasem w skardze kasacyjnej w istocie zarzut naruszania przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – "poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie wyjaśnienia zakresu uprawnień służących Sekretarzowi Organu G. T. występującemu w jego imieniu" - nie został ani uzasadniony ani tym bardziej nie stwierdzono w nim w jaki sposób tego rodzaju naruszanie miałoby wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza, że Sekretarz Koła G. T. nie formułował żadnych oświadczeń woli, a tym bardziej przybierających formę decyzji administracyjnej, lecz podejmował jedynie niezbędne czynności zmierzające co właściwego załatwienia wniosku z 4 czerwca 2018 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne zbadanie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy również stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego (pkt 4 skargi kasacyjnej) - a to: art. 32 ust. 4 pkt 3 Prawa łowieckiego, art. 33 ust. 2 Prawa łowieckiego, art. 33b ust. 1 pkt 2 Prawa łowieckiego w związku z § 66 Statutu Polskiego Związku łowieckiego - poprzez ich błędną wykładnię.
Po pierwsze – skoro bowiem Sąd I instancji nawet nie powołał w swoim uzasadnieniu podniesionych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów – tj. art. 32 ust. 4 pkt 3 Prawa łowieckiego, art. 33 ust. 2 Prawa łowieckiego, art. 33b ust. 1 pkt 2 Prawa łowieckiego, to tym bardziej nie dokonywał ich wykładni. Nie można skutecznie zarzucać wadliwej interpretacji określonych norm i wzorców konstytucyjnych, jeżeli nie były one źródłem zastosowanego prawa oraz przedmiotem analiz i rozważań w zaskarżonym wyroku (tak NSA w wyroku z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 652/21, LEX nr 3275796).
Po drugie - prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Ponadto zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania - a do czego zmierza w tym zarzucie autor skargi kasacyjnej - są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni ww. przepisów, efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, czyli skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały uznane za bezzasadne. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony.
Jak wynika z orzecznictwa NSA - naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej (vide: NSA w wyroku z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 1833/21).
W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.( NSA w wyroku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1506/21).
Ubocznie jedynie wskazać należy, że zapadłe rozstrzygnięcie nie stwarza dla wnioskodawcy ujemnych następstw procesowych, lecz może on ponownie złożyć wniosek w zakresie udzielenia informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną orzekł jak w sentencji wyroku.