III OSK 1503/21

III OSK 1503/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Ol 821/18 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-03-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 821/18 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 4 października 2018 r. nr WIOŚ-I.703.7.61.708.2018.mc w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 821/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. S.A. w P. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 4 października 2018 r., nr WIOŚ-I.703.7.61.708.2018.mc w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów - oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w zarządzeniu pokontrolnym z 4 października 2018r. Warmińsko–Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: WIOŚ), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r., poz. 1471 ze zm., dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od dnia 19 września 2018r. do dnia 27 września 2018r. w Z. S.A. (dalej: Spółka) Oddział Produkcyjny w K., udokumentowanej protokołem kontroli, zarządził:
1. prowadzić ewidencję odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych – termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia;
2. uzupełnić ewidencję odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych, od momentu wytworzenia tego odpadu – termin realizacji: 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia.
Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 26 października 2018r.
W uzasadnieniu wskazano, że kontrolowany zakład nie ewidencjonuje odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych, powstałych w czasie prowadzenia ich separacji z frakcji metalicznej zawierającej ołów, w której występują te przekładki, w okresie marzec – początek lipca 2018r. Odpady te powinny być zaś ewidencjonowane zgodnie z katalogiem odpadów jako odpady o kodzie 19 12 11 * - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Zaznaczono, iż jest to odpad ujęty w posiadanym przez zakład pozwoleniu zintegrowanym, jednakże w pozwoleniu tym zakład nie posiada ujętego procesu technologicznego, obejmującego oczyszczanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych z pasty ołowiowej oraz drobniejszych frakcji ołowiu metalicznego. Wskazano przy tym, że w procesie przetworzenia odpadu w postaci akumulatora w kruszarce powstają odpady w postaci m. in. tworzyw sztucznych z obudów, które są ewidencjonowane przez zakład i przekazywane podmiotom zewnętrznym do dalszego gospodarowania. Podobnie w procesie przetwarzania odpadu zużytego akumulatora powstają krzemionkowe przekładki akumulatorowe. Podniesiono, że zarówno odpady tworzyw sztucznych z obudów, jak i krzemionkowych przekładek akumulatorowych nie mogą być poddawane dalszemu przetworzeniu w instalacji kontrolowanego zakładu, ponieważ taki proces nie został ujęty w pozwoleniu zintegrowanym. W związku z tym organ uznał, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe, powstające w zakładzie z przetwarzania odpadu w postaci zużytego akumulatora stanowią odpad, który powinien podlegać ewidencjonowaniu, zgodnie z art. 66 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. 2018r. poz. 992 ze zm., dalej: u.o.).
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosła Spółka podnosząc zarzut naruszenia:
- art. 5 ustawy z 24 kwietnia 2009r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. z 2016r. poz. 1803 ze zm.; dalej jako: u.o.b.i.a.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w zakresie przetwarzania odpadów w postaci zużytych akumulatorów pierwszeństwo mają przepisy ustawy o odpadach, podczas gdy w zakresie gospodarowania, w tym przetwarzania pierwszeństwo, powinny mieć przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach,
- art. 1 pkt. 3 w zw. z art. 5 u.o.b.i.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w powyższym stanie faktycznym przepisy te powinny mieć zastosowanie,
- art. 63 ust. 2 w zw. z art. 5 u.o.b.i.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w powyższym stanie faktycznym przepisy te powinny mieć zastosowanie,
- rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 lipca 2017r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowo-ołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowo-ołowiowych oraz instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1474; dalej jako: rozporządzenie z 2017r.) przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w powyższym stanie faktycznym rozporządzenie te powinno mieć zastosowanie;
- art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż powstałe w procesie recyklingu krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad, podczas gdy stanowią frakcję pośrednią w procesie przetwarzania odpadów zawierającą ołów i związki ołowiu i są magazynowane do czasu zmiany pozwolenia zintegrowanego, w celu ich przetworzenia (odzyskania ołowiu), a Spółka nie jest zobowiązana na podstawie przepisów prawa do pozbycia się ich, nie posiada zamiaru ich pozbycia ani też się powyższej frakcji nie pozbywa.
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.o., podczas gdy stanowią frakcję pośrednią w procesie przetwarzania zużytych akumulatorów jako frakcja zawierająca związki ołowiu i są magazynowane w celu ich dalszego przetworzenia w procesie, po zmianie pozwolenia zintegrowanego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 5 u.o.b.i.a., w sprawach dotyczących zużytych baterii i zużytych akumulatorów w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Tym samym uregulowania ustawy o bateriach i akumulatorach, w tym zapisy odnośnie do gospodarowania odpadem (zużytym akumulatorem) w zakresie jego zbierania, przetwarzania oraz recyklingu i unieszkodliwiania mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o odpadach. Powołano się na rozporządzenie z 2017r. podnosząc, że rozporządzenie to, opisując proces przetwarzania, wprost określiło, iż proces (jeden) składa się z kilku następujących po sobie etapów. W związku z tym zdaniem Spółki należy uznać, iż zagospodarowanie (przetwarzanie) odpadu jakim są baterie i akumulatory zachodzi jako jeden proces, który składa się z kilku etapów. Przepisy powoływanego rozporządzenia, określając procesy odzysku zgodne z załącznikiem do ustawy o odpadach, wskazują sposób postępowania na danym etapie procesu oraz sposób postępowania z frakcją, nie z odpadem. Spółka powołała się również na przepisy szczególne obowiązujące w zakresie przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów, w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 493/2012 z 11 czerwca 2012r. ustanawiające na podstawie dyrektywy 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady szczegółowe przepisy dotyczące obliczania wydajności recyklingu dla procesów recyklingu zużytych baterii i akumulatorów. Podano, że proces recyklingu należy zdefiniować jako proces, który rozpoczyna się po odbiorze i ewentualnym sortowaniu lub przygotowaniu zużytych baterii i akumulatorów do recyklingu przez zakład zajmujący się recyklingiem, a kończy się z chwilą wytworzenia frakcji wyjściowych, które mogą być wykorzystywane do ich pierwotnych celów, bądź do innych celów bez konieczności dalszego przetwarzania i które przestały być odpadami. Wskazano, iż art. 1 powołanego rozporządzenia Komisji definiuje pojęcie frakcji wejściowej i wyjściowej i jest to jedyna legalna definicja. Załącznik do tego rozporządzenia wskazuje, że obowiązkiem przetwarzającego jest wykazywanie odpadów jedynie na końcu procesu przetwarzania, zaś w przypadku frakcji pośredniej, tj. podlegającej odzyskowi w dalszej części procesu, jedynie opcjonalnie przetwarzający ma za zadanie wykazywać kod odpadu. Wynika to nie tylko z definicji odpadu stosowanej w przepisach krajowych (tzn. zamiaru, obowiązku lub faktycznego pozbycia się przedmiotu lub substancji), ale również z faktu, iż przepisy europejskie oraz krajowe wskazują, że proces przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów jest jednym wieloetapowym procesem, a odpady, biorąc pod uwagę definicję ustawową, powinny być wykazywane na końcu procesu, jeżeli nie stanowią frakcji wyjściowej, ani też frakcji pośredniej.
W ocenie Spółki, niezastosowanie powyższych przepisów przez organ doprowadziło do błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt. 6 u.o. i zaliczenie frakcji przekładek krzemionkowych jako odpad. Wskazano, że organ pominął fakt, że odpad w postaci zużytych akumulatorów, które zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym wprowadzane są do instalacji prowadzonej przez zakład, posiada odrębne uregulowania prawne w postaci ustawy o bateriach i akumulatorach. Podniesiono, iż powstałe frakcje pośrednie nie są przedmiotami, wobec których następuje zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania od podstawowego przeznaczenia. Frakcja pośrednia ma bowiem charakter substancji, wobec których nie dochodzi do zmiany ich przeznaczenia, a wszelkie dokonywane czynności w procesie przetworzenia (recyklingu) mają na celu zapobieżenie negatywnym konsekwencjom dla człowieka lub środowiska w zakresie wytwarzania odpadów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podnosząc, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w trakcie prowadzenia procesu technologicznego kruszenia odpadu w postaci zużytego akumulatora ołowiowego w kruszarce powstają elementy zwane frakcjami o odpowiednich granulacjach. Frakcja stanowiąca mieszaninę metalicznego ołowiu razem z rozdrobnionymi krzemionkowymi przekładkami płyt akumulatorowych (jedna frakcja) była przetwarzana w instalacji kontrolowanego zakładu, tj. w piecu obrotowym. Jednakże z chwilą wejście w życie rozporządzenia z 2017r. należało oddzielać krzemionkowe przekładki akumulatorowe od frakcji metalicznej. Podczas kontroli przeprowadzonej w zakładzie ustalono, że skarżąca Spółka nie ewidencjonuje odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych, powstałych w czasie prowadzenia ich separacji z frakcji metalicznej zawierającej ołów, w której występują te przekładki, a zgodnie z katalogiem odpadów winny być one ewidencjonowane jako odpady inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Wyjaśniono, że organ przeanalizował ustalenia kontroli oraz treść zgłoszonego zastrzeżenia do protokołu. Podkreślono, że w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym Spółka nie posiada ujętego procesu technologicznego obejmującego oczyszczanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych z pasty ołowiowej oraz drobniejszych frakcji ołowiu metalicznego, a w związku z tym nie ma możliwości zgodnego z prawem ich przetworzenia we własnym zakresie. Wyjaśniono także, że skazano, że definicja odpadu oraz obowiązek ewidencjonowania odpadów wynika z ustawy o odpadach. Natomiast ustawa o bateriach i akumulatorach określa wymagania dotyczące wprowadzanych do obrotu baterii i akumulatorów, zasady wprowadzania do obrotu baterii i akumulatorów, zasady zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i akumulatorów, ale nie rozstrzyga kwestii obowiązku ewidencjonowania odpadów powstałych w procesach objętych zakresem swojej regulacji. Stąd też w tym przypadku należało odnieść się do postanowień ustawy o odpadach, na co wskazuje również art. 5 u.o.b.i.a. Wskazano, że w ustawie o bateriach i akumulatorach oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy używane jest pojęcie frakcji, jednakże w przypadku zużytych baterii i akumulatorów ołowiowych mamy do czynienia w pierwszej kolejności z odpadem, który jest przetwarzany, a w wyniku jego przetwarzania powstają m. in. odpady w postaci zużytego elektrolitu, odpadów tworzyw sztucznych z obudów, jak i odpadów z tworzyw sztucznych w postaci przekładek. Przetwarzanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych na terenie zakładu będzie zaś możliwe jedynie w przypadku uzyskania zgody na przetwarzanie odpadu w postaci właśnie krzemionkowych przekładek, przy czym zmiana powinna nastąpić w posiadanym pozwolenia zintegrowanym.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w zarządzeniu pokontrolnym wydanym przez inspektora ochrony środowiska nakazano Spółce prowadzenie ewidencji odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych i uzupełnienie ewidencji odpadów tym zakresie od momentu wytworzenia odpadu. Nieprawidłowości we wskazanym zakresie organ stwierdził po przeprowadzeniu kontroli w zakładzie prowadzonym przez Spółkę, co zostało potwierdzone stosownym protokołem. Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo.
W ocenie Sądu I instancji, kontrola przeprowadzona przez organ odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, zaś zaskarżone zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach, w wyniku tej kontroli poczynionych. Według organu, wyniki kontroli wskazują na konieczność prowadzenia przez Spółkę ewidencji odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych. Spółka twierdzi, że rozporządzenie z 2017r. oraz ustawa o bateriach i akumulatorach wskazują, że zagospodarowanie przetwarzanie odpadu jakim są baterie i akumulatory zachodzi jako jeden proces składający się z kilku etapów, a także określa sposób postępowania na danym etapie procesu i sposób postepowania z frakcją. Według Spółki, dopiero po zakończeniu całego procesu można ustalić, co jest odpadem. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Taki katalog jest określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014r. poz. 1923). Zgodnie z tym przepisami ewidencjonowaniu podlegają odpady o kodzie 19 12 11* - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany. O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga zatem przesłanka pozbycia się. Nie chodzi przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Przesłankę "pozbycia się" można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji). Wyjątkiem od tej zasady jest ustalenie przepisu, który nakłada obowiązek pozbycia się przedmiotu lub substancji. Konieczne jest zatem indywidualne rozpatrzenie danego przypadku przez uprawniony organ.
W ocenie Sądu I instancji, rację ma organ twierdząc, że należy rozróżnić zakres regulacji objęty przepisami ustawy o odpadach od zakresu regulacji zawartego w ustawie o bateriach i akumulatorach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestie dotyczące kwalifikacji odpadów reguluje wyłącznie ustawa o odpadach. Nie kwestionuje tego sam skarżący, skoro odwołuje się do definicji odpadu zawartego w ustawie o odpadach. W związku z tym w ocenie
Sądu I instancji, okoliczność, że przepisy rozporządzenia z 2017r., wydane na podstawie art. 63 ust. 7 u.o.b.i.a., określają przetwarzanie zużytych baterii i akumulatorów samochodowych, czy też baterii i akumulatorów przemysłowych jako proces składający się z kilku etapów, nie wyklucza możliwości powstania odpadów w toku tego procesu, a nie dopiero po jego zakończeniu. Jak wyjaśnili bowiem przedstawiciele Spółki w zastrzeżeniach do protokołu akumulatorowe przekładki krzemionkowe są wydzielane na wstępnym etapie procesu przetwarzania - etapie rozdzielenia zużytych akumulatorów na poszczególne frakcje – a następnie są magazynowane i oczekują na poddanie dalszemu procesowi produkcyjnemu polegającemu na odseparowaniu z niej pasty ołowiowej oraz powbijanych w jej strukturę drobniejszych elementów frakcji ołowiu metalicznego. Zatem przedmiotowe przekładki nie podlegają dalszemu przetwarzaniu w tym procesie. Ponadto zakład nie legitymuje się pozwoleniem na przetwarzanie przekładek, a w związku z tym skarżąca jest zobowiązana się do jego pozbycia jako odpadu niebezpiecznego. W tych okolicznościach faktycznych ocena organu, że należy je kwalifikować jako odpad jest całkowicie uzasadniona. W związku z powyższym zawarty w zaskarżonym zarządzeniu nakaz co do ewidencjonowania odpadów nie narusza przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez r.pr. M.Ł. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na błędnej kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, który nie został dostatecznie wyjaśniony poprzez:
a. przyjęcie, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach podczas gdy, stanowią frakcję pośrednią w procesie przetwarzania zużytych akumulatorów jako frakcja zawierająca związki ołowiu i są magazynowane, w celu ich dalszego przetworzenia w procesie, po zmianie pozwolenia zintegrowanego.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucam zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 5 ustawy o bateriach i akumulatorach poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przepis winien mieć zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie przetwarzania odpadów w postaci zużytych akumulatorów, pierwszeństwo mają przepisy ustawy o odpadach, podczas gdy w zakresie gospodarowania, w tym przetwarzania pierwszeństwo powinny mieć przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach,
b. art. 1 pkt. 3 w zw. z art. 5 ustawy o bateriach i akumulatorach przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy, w powyższym stanie faktycznym przepisy te powinny mieć zastosowanie,
c. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o bateriach i akumulatorach przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy, w powyższym stanie faktycznym przepisy te powinny mieć zastosowanie,
d. rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowo-ołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowo-ołowiowych oraz instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w powyższym stanie faktycznym rozporządzenie te powinno mieć zastosowanie,
e. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), przez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż powstałe w procesie recyklingu krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad, podczas gdy stanowią "frakcje pośrednią" w procesie przetwarzania odpadów zawierającą ołów i związki ołowiu i są magazynowane do czasu zmiany pozwolenia zintegrowanego, w celu ich przetworzenia (odzyskania ołowiu), a Spółka nie jest zobowiązana na podstawie przepisów prawa do ich pozbycia, nie posiada zamiaru ich pozbycia ani też się powyższej frakcji nie pozbywa.
Mając na uwadze powyższe: 1. na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie właściwemu Sądowi do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd I instancji podobnie jak organ ad hoc przyjął, że ujęcie w pozwoleniu zintegrowanym wytworzenia odpadów o kodzie 19 12 11* jest wystarczającą podstawą do kwalifikacji przekładek akumulatorowych jako odpadu o powyższym kodzie, podczas gdy w toku kontroli wskazywano, że jest to frakcja pośrednia w rozumieniu obowiązujących przepisów, która może zostać poddana dalszemu przetworzeniu w celu odzysku ołowiu, bez konieczności zmian w instalacji, bowiem nie wymaga dodatkowych procesów niż płukanie. W tym celu wskazywano na rozpoczęcie procedury zmiany pozwolenia zintegrowanego, zaś zmagazynowane przekładki stanowiły frakcję pośrednią, której skarżący nie miał obowiązku i zamiaru w dotychczasowym procesie się pozbyć. Ustawa o odpadach wskazuje, że przez gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem na tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Wobec czego w zakresie gospodarowania odpadem (zużytym akumulatorem) w zakresie jego zbierania, przetwarzania oraz recyklingu i unieszkodliwiania pierwszeństwo maja zapisy ustawy o bateriach i akumulatorach, bowiem jedynie w braku uregulowań zastosowanie ma ustawa o odpadach. Ustawa o bateriach i akumulatorach wskazuje w art. 63 ust. 2, szczegółowy sposób postępowania przez podmiot prowadzący zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, który zapewnić ma co najmniej przekazanie powstałych w wyniku przetwarzania frakcji zawierającej ołów i jego związki oraz frakcji tworzyw sztucznych, spełniających wymagania określone w przepisach wydanych na postawie ust. 7. Powyższy ustęp ó art. 63 ustawy o bateriach i akumulatorach wskazuje, że minister właściwy do spraw środowiska określi w drodze rozporządzenia szczegółowe wymagania dotyczące: 1) procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowoołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowo-ołowiowych, 2) instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych - biorąc pod uwagę rozwój techniczny i naukowy oraz najlepsze dostępne techniki, a także kierując się potrzebą zapewnienia bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi przetwarzania i recyklingu zużytych baterii i zużytych akumulatorów.
Na podstawie powyższej delegacji ustawowej. Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 18 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowoołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowo-ołowiowych oraz instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych.
Powyższe rozporządzenie określając proces przetwarzania wprost unormowało, że proces (jeden) składa się z kilku następujących po sobie etapów. W skrócie na pierwszy etap składa się sortowanie zużytych baterii i akumulatorów, na etap drugi rozdzielenie na co najmniej dwie frakcje - zawierające ołów i jego związki (1) oraz fakcje tworzyw sztucznych (2) oraz usunięcie zużytego elektrolitu (nie będącego frakcją). W trzecim etapie należy zagospodarować zużyty elektrolit poprzez poddanie go odzyskowi lub unieszkodliwianiu, a w etapie czwartym należy przetopić fakcje zawierającą ołów i jego związki a następnie przeprowadzić rafinację ołowiu do postaci umożliwiającej jego powtórne wykorzystanie w procesach produkcyjnych. W piątym etapie należy przeprowadzić recykling frakcji tworzyw sztucznych. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 lipca 2017r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowoołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowo-ołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowoołowiowych oraz instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych, jak również sama ustawa o bateriach i akumulatorach wyraźnie wskazują, że zagospodarowanie (przetwarzanie) odpadu jakim są baterie i akumulatory zachodzi jako jeden "proces", który składa się z kilku etapów. Rozporządzenie określając procesy odzysku zgodne z załącznikiem do ustawy z 2012 r. o odpadach, wskazuje sposób postępowania na danym etapie procesu i sposób postępowania z frakcją nie zaś odpadem jakim jest jak twierdzi organ każda substancja powstała w wyniku danego etapu przetwarzania. Należy podkreślić, że brak jest w definicji ustawy o odpadach oraz ustawy o bateriach i akumulatorach legalnej definicji znaczenia pojęcia "frakcja". Z uwagi na przepisy szczególne obowiązujące w zakresie przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów w tym rozporządzenia komisji (UE) nr 493/2012 z dnia 11 czerwca 2012 ustanawiające na podstawie dyrektywy 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady szczegółowe przepisy dotyczące obliczania wydajności recyklingu dla procesów recyklingu zużytych baterii i akumulatorów. Powyższe rozporządzenie wskazuje, że i "należy odpowiednio zdefiniować proces recyklingu jako proces, który rozpoczyna się po odbiorze i ewentualnym sortowaniu lub przygotowaniu zużytych baterii i akumulatorów do recyklingu przez zakład zajmujący się recyklingiem, a kończy się z chwilą wytworzenia frakcji wyjściowych, które mogą być wykorzystywane do ich pierwotnych celów bądź do innych celów bez konieczności dalszego przetwarzania i które przestały być odpadami. Aby zachęcić do ulepszania istniejących i rozwoju nowych technologii recyklingu i przetwarzania, wartości wydajności recyklingu powinny być osiągane dla każdego procesu recyklingu". Rozporządzenie wskazuje również, że "wydajność procesów recyklingu zużytych baterii i akumulatorów należy obliczać w odniesieniu do składu chemicznego frakcji wejściowych i wyjściowych, z uwzględnieniem najnowszych osiągnięć technicznych i naukowych, oraz podawać do publicznej wiadomości". Artykuł pierwszy niniejszego rozporządzenia definiuje pojęcie frakcji wejściowej i fakcji wyjściowej tj. "frakcja wejściowa" oznacza masę zebranych zużytych baterii i akumulatorów wprowadzanych do procesu recyklingu, jak określono w załączniku 1, zaś "frakcja wyjściowa" oznacza masę materiałów wytworzonych z frakcji wejściowej w wyniku procesu recyklingu, jak określono w załączniku I, bez dalszego przetwarzania, które przestały być odpadami lub które będą wykorzystywane w ich pierwotnym celu lub w innych celach, z wyjątkiem odzysku energii. Jest to jedyna legalna definicja pojęcia frakcji wejściowej i wyjściowej. Załącznik do niniejszego rozporządzenia wskazuje, że obowiązkiem przetwarzającego jest wykazywanie odpadów jedynie na końcu procesu przetwarzania, o czym świadczy, że w przypadku fakcji pośredniej (tj. podlegającej odzyskowi w dalszej części procesu) jedynie opcjonalnie przetwarzający ma za zadnie wykazywać kod odpadu. Wynika to nie tylko z definicji odpadu stosowanej w przepisach krajowych (tzn. zamiaru, obowiązku lub faktycznego pozbycia się przedmiotu lub substancji) ale również faktu, iż przepisy europejskie oraz krajowe wskazują, że proces przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów jest jednym wieloetapowym procesem, a odpady biorąc pod uwagę definicję ustawową winny być wykazywane na końcu procesu, jeżeli nie stanowią frakcji wyjściowej, ani też frakcji pośredniej.
Według autora skargi kasacyjnej, o zasadności powyższych twierdzeń stanowi również stanowisko Wojciecha Radeckiego zawarte w wyd. IV Komentarza do ustawy o odpadach, który wskazuje, że dopiero po poddaniu odzyskowi można oceniać, czy to, co się pojawiło, spełnia warunki i wymagania określone w przepisie. Jeżeli tak — przestaje być odpadem, jeżeli nie — pozostaje odpadem. W przypadku baterii i akumulatorów ocena taka odbywa się dopiero po procesie określonym przepisami prawa (rozporządzenia) i pozwolenia zintegrowanego. W wyniku braku zastosowanie powyższych przepisów określających sposób gospodarowania odpadami jakimi są baterie i akumulatory, organ i Sąd dokonał błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. Z 2018 r. poz. 992 ze zm. ) zaliczając frakcję przekładek krzemionkowych jako odpad. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ pominą fakt, że odpad w postaci zużytych akumulatorów, które zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym wprowadzane są do instalacji prowadzonej przez Spółkę, posiada odrębne uregulowania prawne w postaci ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach. Powstałe fakcje pośrednie nie są przedmiotami, wobec których następuje zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania od podstawowego przeznaczenia. Frakcja pośrednia ma bowiem charakter substancji wobec których nie dochodzi do zmiany ich przeznaczenia, a wszelkie dokonywane czynności w procesie przetworzenia (recyklingu), mają na celu zapobieżenie negatywnym konsekwencjom dla człowieka lub środowiska w zakresie wytwarzania odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Jeżeli stawiając powyższe zarzuty autor kasacji jedynie w sposób generalny sygnalizuje wadliwość zastosowania ww. przepisów, nie łącząc tego ze wskazaniem, na czym konkretnie polegała wadliwość sporządzonego uzasadnienia, tj. do jakich konkretnie zarzutów skarżącej nie odniesiono się w motywach zaskarżonego wyroku, to sam sposób sformułowania skargi kasacyjnej uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutów naruszenia art. art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. ab initio - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy np. w oparciu o wyniki postępowania w innych sprawach. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że przedmiotem skargi było zarządzenie pokontrolnego, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w zarządzeniu pokontrolnym wydanym przez inspektora ochrony środowiska nakazano Spółce prowadzenie ewidencji odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych i uzupełnienie ewidencji odpadów tym zakresie od momentu wytworzenia odpadu. Nieprawidłowości we wskazanym zakresie organ stwierdził po przeprowadzeniu kontroli w zakładzie prowadzonym przez Spółkę, co zostało potwierdzone stosownym protokołem.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. nie może być jednak interpretowany w taki sposób, że umożliwia i obliguje sąd administracyjny do badania wszystkich kwestii wiążących się ze sprawą, także tych, które nie mieściły się w zakresie postępowania kontrolnego, w toku którego wydane zostało zaskarżone skargą zarządzenie pokontrolne.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie oddalający skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olszynie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146, a nie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 19-27 września 2018 r. w Spółce udokumentowanych protokołem kontroli WIOS-OLSZT nr 263/2018.
Całkowicie chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Kontrola wykonywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest działaniem polegającym na: 1) badaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności, 4) sformułowaniu zaleceń w zarządzeniu pokontrolnym mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności. Kontrola wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obejmuje czynności sprawdzające, podjęte dla ustalenia, czy działania podmiotu kontrolowanego w niniejszej sprawie podmiotu korzystającego ze środowisk są zgodne z wymaganymi kryteriami oraz sformułowanie ocen, a w miarę potrzeby wniosków w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub wprowadzenia usprawnień. Zalecenia pokontrolne mają niewątpliwie cechy jednostronnego rozstrzygnięcia wskazującego adresatowi pewne określone zachowania zmierzające do uzgodnienia stanu faktycznego z wzorcem określonym w normie kształtującej. (zob. szerzej A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, wydaw. Kolonia Limited, Wrocław 2005, s. 543).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. W razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważność, oddalenie skargi nie stanowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. II OSK 193/21, LEX nr 3247105).
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej przez przyjęcie, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.o. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w okolicznościach tej sprawy krzemionkowe przekładki akumulatorowe nie są odpadem, lecz stanowią frakcję pośrednią w procesie przetwarzania zużytych akumulatorów. Wyjaśnić należy, że odpady w postaci krzemionkowych przekładek powinny być ewidencjonowane zgodnie z katalogiem odpadów jako odpad o kodzie 19 12 11* - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne.
W treści zarządzenia pokontrolnego wyjaśniono, że w pozwoleniu zintegrowanym Spółka nie posiada ujętego procesu technologicznego obejmującego oczyszczanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych z pasty ołowiowej oraz drobniejszych frakcji ołowiu metalicznego. W procesie przetwarzania odpadu jakim jest zużyty akumulator w kruszarce powstają odpady w postaci m.in. tworzyw sztucznych z jego obudowy. Te odpady powinny być ewidencjonowane i przekazywane podmiotom zewnętrznym do dalszego gospodarowania. Podobnie rzecz się ma z powstającymi krzemionkowymi przekładkami akumulatorowymi. Też powstają w procesie przetwarzania odpadu w postaci zużytego akumulatora. Zarówno odpady tworzyw sztucznych z obudów jak i krzemionkowych przekładek akumulatorowych nie mogą być poddawane dalszemu przetworzeniu w instalacji zakładu Spółki, ponieważ taki proces nie został ujęty w pozwoleniu zintegrowanym. Wobec powyższego powstające przekładki stanowią odpad, gdyż skarżąca kasacyjnie Spółka nie ma możliwości zgodnego z prawem ich przetworzenia we własnym zakresie. W związku z tym Spółka ma obowiązek przekazać ten odpad uprawnionemu podmiotowi. Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane w skardze do Sądu I instancji oraz w skardze kasacyjnej.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego. Nie było podstaw do zastosowania przez WIOŚ przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 2 lit. a,b,c,e skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucając w pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 lipca 2017 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowo-ołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowo-ołowiowych oraz instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych (Dz.U. 2017 poz. 1474) nie wskazał, które przepisy tego aktu prawnego zostały naruszone. Powołane wyżej rozporządzenie składa się z siedmiu jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o rozbudowanej treści normatywnej. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z 14 października 2022 r., sygn. III OSK 4611/21, LEX nr 3421309).
WIOŚ nie naruszył art. 5 u.o.b.i.a. , który przewiduje, że w sprawach dotyczących zużytych baterii i zużytych akumulatorów w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.). Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepisy u.o. regulują zasady postępowania z każdym rodzajem odpadów, różnicując podmiotowy zakres odpowiednich obowiązków – generalne założenia postępowania są jednak ustalane po prostu dla odpadów, czyli każdego ich rodzaju. Postępowanie z odpadami w prawie polskim regulowane jest wieloma aktami rangi ustawowej, dotyczącymi różnych zagadnień szczegółowych (głównie postępowania z określonymi rodzajami odpadów). Jednym z tych aktów prawnych jest u.o.b.i.a. Art. 5 tego aktu prawnego przewiduje rozwiązanie polegające na wskazaniu w aktach szczegółowym podporządkowania regulacji tego aktu przepisom u.o., czyli faktycznie przepisom ogólnym zawartym w u.o.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 u.o.b.i.a. Zgodnie z art. 1 pkt 3 u.o.b.i.a., ustawa określa: zasady zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i zużytych akumulatorów. Przepisy u.o.b.i.a. stosuje się do baterii i akumulatorów produkowanych i wprowadzanych do obrotu, niezależnie od ich kształtu, pojemności, masy, składu materiałowego, sposobu użycia oraz tego, czy stanowią przynależność albo część składową urządzenia lub dodatek do innych produktów. Przepisy te odnoszą się również do odpadów powstałych z baterii i akumulatorów, regulując m.in. zasady zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i akumulatorów. Z protokołu kontroli nr WIOS-OLSZT 263/2018 wynika, że Spółka prowadzi działalność w zakresie zbiórki, segregacji i przerobu zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych w celu odzysku ołowiu surowego. W protokole kontroli stwierdzono, że w momencie separowania przekładek od frakcji metalicznej ołowiowej powstaje odpad w postaci przekładek o kodzie 19 12 11* - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Jest to odpad ujęty w posiadanym przez zakład pozwoleniu zintegrowanym. Zakład nie prowadzi ewidencji tego odpadu, który powstał w czasie prowadzenia separacji, w okresie marzec-początek lipca 2018 r. Zakład nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postaci krzemionkowych przekładek. Głoszony przez upoważnione osoby do reprezentowania Spółki, zamiar ponownego poddania oczyszczaniu magazynowanych przekładek w celu odzyskania osadzonej na nich pasty ołowiowej nie świadczy, zdaniem kontrolujących, że powstające w procesie separacji przekładek nie stanowią odpadu. W trakcie kontroli uzyskano informację, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Wniosek był w trakcie rozpatrywania. W skardze kasacyjnej wskazano, że rozpoczęcie procedury zmiany pozwolenia zintegrowanego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ust. 2 w zw. z art. 5 u.o.b.i.a. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.o.b.i.a., prowadzący zakład przetwarzania, w którym przetwarza się zużyte baterie samochodowe kwasowo-ołowiowe, zużyte akumulatory samochodowe kwasowo-ołowiowe, zużyte baterie przemysłowe kwasowo-ołowiowe lub zużyte akumulatory przemysłowe kwasowo-ołowiowe, zapewnia co najmniej przekazanie powstałych w wyniku przetwarzania frakcji zawierających ołów i jego związki oraz frakcji tworzyw sztucznych do instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych, spełniających wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 7.
W zarządzeniu pokontrolnym WIOŚ wyjaśnił, że w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym Spółka nie posiada ujętego procesu technologicznego obejmującego oczyszczanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych z pasty ołowiowej oraz drobniejszych frakcji ołowiu metalicznego. W procesie przetworzenia odpadu w postaci akumulatora w kruszarce powstają odpady w postaci m. in. tworzyw sztucznych z obudów. Te odpady są ewidencjonowane i przekazywane podmiotom zewnętrznym do dalszego gospodarowania. Podobnie rzecz się ma z powstającymi krzemionkowymi przekładkami akumulatorowymi. Też powstają w procesie przetwarzania odpadu zużytego akumulatora. Zarówno odpady tworzyw sztucznych z obudów jak i krzemionkowych przekładek akumulatorowych nie mogą być poddawane dalszemu przetworzeniu w instalacji zakładu w Korszach, ponieważ taki proces nie został ujęty w pozwoleniu zintegrowanym. Wobec powyższego powstające przekładki stanowią odpad, gdyż Zakład nie ma możliwości zgodnego z prawem ich przetworzenia we własnym zakresie. W związku z tym Spółka będzie obowiązany przekazać odpad uprawnionej firmie. Powyższe stwierdzenie WIOŚ nie narusza treści art. 63 ust. 2 u.o.b.i.a.
W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Odnosząc się do tego zarzuty i jego uzasadnienia wyjaśnić należy, kluczową kwestią stanowiącą oś sporu w niniejszej sprawie było zakwalifikowanie przez WIOŚ, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe, powstające w zakładzie z przetwarzania odpadu w postaci zużytego akumulatora stanowią odpad, który powinien podlegać ewidencjonowaniu. Kluczowym elementem definicji zawartej w art. jest zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie wspólnotowym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu (szerzej na temat interpretacji definicji zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 39 i n.; także M. Górski, Usuwanie..., passim (uwzględnione nowe orzecznictwo). Jeżeli pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób(odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Trzeba też pamiętać o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych Prawa ochrony środowiska, w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej: p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach unijnych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję ustawy o odpadach i innych ustaw. Po analizie całości materiału sprawy WIOŚ zasadnie uznał, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe, powstające w zakładzie z przetwarzania odpadu w postaci zużytego akumulatora stanowią odpad, który powinien podlegać ewidencjonowaniu. Zgodnie z art. 66 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2018 r. poz. 992 ze zm.) posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej: ewidencją odpadów. Stanowisko organu zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji.
Pogląd autora skargi kasacyjnej wskazujący na to, że w procesie przetwarzania odpadów powstają frakcje, a nie odpady jest sprzeczny z treścią przepisów u.o. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2) u.o., przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie - oznacza procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W piśmiennictwie podkreśla się, że w ogólnym rozumieniu odzysk jako wykorzystanie odpadów jest wykorzystaniem właśnie odpadów – to, że są one wykorzystywane, nie pozbawia ich charakteru odpadów (zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 43). Spółka prowadząc działalność opisaną w protokole kontroli nr WIOS-OLSZT 263/2018 na str. 1, polegającą na "zbiórce, segregacji i przerobu zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych w celu odzysku ołowiu surowego" nie spowodowała, że odpady utraciły swój status i stały się "frakcją". W przepisach u.o. oraz u.o.b.i.a. ustawodawca nie uregulował postaci przedmiotów lub substancji o nazwie "frakcja". Według art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., przez odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Utrata statusu odpadów uregulowana jest w art. 14 u.o. W myśl art. 14 ust. 1 u.o. określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.o., przedmiot lub substancja, które przestały spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, są odpadami. Można mówić o frakcji odpadów (por. odpowiednio A. K. Modrzejewski, "Frakcja energetyczna" pochodząca z odpadów komunalnych, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2016 nr 1, s. 12 i nast.). Nazwanie odpadu frakcją nie oznacza, że substancja lub przedmiot przestają być odpadem.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.