III OSK 1500/22

III OSK 1500/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1733/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 oraz art. 204 art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1733/21 w sprawie ze skargi A. Z. na akt Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej – § 21 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 1 w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w przedmiocie wstępu do budynku pozostającego w zarządzie Kancelarii Sejmu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1733/21 oddalił skargę A. Z. na akt Marszałka Sejmu RP – § 21 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 1 w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w przedmiocie wstępu do budynku pozostającego w zarządzie Kancelarii Sejmu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 14 lipca 2021 r. A. Z. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt - zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu (ze zm., dalej: "Zarządzenie") w części dotyczącej § 21 zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia oraz art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji wobec ustanowienia przepisów ograniczających konstytucyjne prawa i wolności; prawa do uzyskiwania informacji obejmującego dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, w sposób naruszający konstytucyjne zasady, tj. w akcie niestanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego, co czyni taką ingerencję w prawa jednostki niedopuszczalną, w efekcie czego ograniczenie ustanowione z pominięciem właściwego trybu jest nieważne i nie wywołuje skutków prawnych, co dotyczy również czynności podjętych na podstawie takich przepisów.
Skarżąca wniosła o uchylenie Zarządzenia w części, tj. w zakresie § 21 Zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę wyjaśniła, że odmowa realizacji prawa udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej (de facto odmowa realizacji prawa dostępu do informacji publicznej) kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ będący dysponentem władztwa, dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej względem zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia (w tym zakresie przywołane zostały orzeczenia sądów administracyjnych).
Skarżąca stwierdziła, że poprzez zawieszenie jej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu pozbawiono ją na rok konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, którego realizacja polega również na dostępie do dokumentów oraz wstępie na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, to realizacja konstytucyjnego uprawnienia, które wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, bezprawnie ograniczono jej również uprawnienie do korzystania z wolności słowa i głoszenia poglądów (art. 54 ust. 1 Konstytucji) uniemożliwiając wstęp na posiedzenia Komisji Sejmowych i Komisji Senackich i zabieranie na nich głosu. Skarżąca zwróciła uwagę, że przepisy Regulaminu Senatu przewidują również prawo udziału w posiedzeniach Senatu przez osoby zaproszone przez Marszałka Senatu (art. 33 ust. 2 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. - Regulamin Senatu), a także udziału w komisjach senackich, w których mogą uczestniczyć, w tym prezentować opinie, zaproszone osoby (art. 60 ust. 6 Regulaminu). Analogiczne uprawnienia przewidują przepisy Regulaminu Sejmu (art. 42 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej). Skarżąca podkreśliła, że dotychczas korzystała z tych przywilejów, w związku z czym przedmiotowy akt i czynność ograniczyły jej również prawo do wyrażania swoich poglądów (art. 54 ust. 1 Konstytucji).
Skarżąca podniosła, że stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Dopełnieniem ww. regulacji jest art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Poza tym nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zdaniem skarżącej, art. 31 ust. 3 Konstytucji ma zastosowanie w niniejszej sprawie również z uwagi na fakt, że Zarządzenie narusza nie tylko prawo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, tj. prawo wstępu na posiedzenia Sejmu i Senatu, ale również wolność słowa polegającą na wyrażaniu swoich poglądów oraz pozyskiwaniu i rozpowszechnianiu informacji (art. 54 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Skarżąca stwierdziła, że użyte w art. 31 ust. 3 Konstytucji sformułowanie "tylko w ustawie" oznacza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą zostać wprowadzone w innym niż ustawa akcie. Wymóg zachowania formy ustawy jest obligatoryjny i wyłączny. To zatem ustawa musi kompletnie i samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Przepis w żaden sposób nie otwiera więc drogi do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw w tego rodzaju aktach, jak zarządzenia.
Zdaniem skarżącej, ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych w postaci zawieszenia prawa wstępu na tereny i do budynków oraz wjazdu na tereny nastąpiło w Zarządzeniu, które nie jest nawet aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zarządzenie jest aktem o charakterze co do zasady wewnętrznym i kierowanym do jednostek organizacyjnych podległych organowi, który je wydaje albo osób, których dotyczy. Co do zasady zarządzenie nie może więc stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż specyfiką tego aktu jest to, że zawiera przepisy o charakterze porządkowym. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że przepisy Zarządzenia nie mogły stanowić skutecznej podstawy prawnej do zawieszenia prawa wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu.
Skarżąca podniosła również, że żaden przepis prawa, który stanowi odstępstwo od pewnej generalnej reguły - a tym jest prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ustanowione w art. 61 ust. 2 Konstytucji - nie może być odkodowywany w sposób rozszerzający.
Skarżąca stwierdziła, że podstawy prawnej do pozbawienia, czy choćby ograniczenia prawa obywatela do wstępu na teren zarządzany przez Kancelarię Sejmu, a tym samym na posiedzenie Sejmu lub Senatu, nie może stanowić również Regulamin Sejmu przyjęty uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin ten, podobnie, jak Zarządzenie, również nie ma rangi ustawy (uchwała Sejmu), a zatem nie może wprowadzać żadnych ograniczeń praw konstytucyjnych z uwagi na treść art. 31 ust.3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji.
Uprawnienia do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń na podstawie zarządzeń wydanych w oparciu o przepisy Regulaminu Sejmu czy Senatu nie może stanowić art. 61 ust. 4 Konstytucji, który stanowi jedynie, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. W akcie rangi regulaminu można określać tylko tryb udzielania informacji, a nie ograniczenia prawa do jej uzyskania. Przepis art. 61 ust. 4 nie odnosi się bowiem do ust. 3, który dotyczy ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji publicznej, a jedynie do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej, niedopuszczalne jest również przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. Treść wytycznych, zawartych w delegacji ustawowej, dotyczących treści aktu wykonawczego powinna umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. Akt podustawowy, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego może zawierać wyłącznie przepisy o charakterze technicznym, nie mającym zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Skarżąca zwróciła uwagę, że dopiero w § 21 Zarządzenia, a nie w akcie o randze ustawowej, zostały uregulowane zakresy ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw. W akcie rangi ustawowej nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści ograniczenia lub zakazania prawa wstępu na posiedzenia kolegialne Sejmu i Senatu, w szczególności, kto i w jakich okolicznościach może zadecydować o odmowie wstępu na teren zarządzany przez Kancelarię Sejmu. Co za tym idzie, całość ograniczeń wolności lub praw człowieka (a nie tylko doprecyzowanie kwestii technicznych) zostało przeniesione z ustawy na poziom Zarządzenia i dlatego Zarządzenie to w zakresie § 21 jest bezprawne, jako naruszające Konstytucję z powodu niedochowania ustawowej formy ograniczeń.
Zdaniem skarżącej, niezastosowanie się do dyspozycji art. 31 ust. 3 Konstytucji i dopuszczenie oraz wprowadzenie ograniczenia prawa uzyskania prawa wstępu aktem rangi podustawowej jest niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego, bezprawnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy chociażby wskazówek (wyrok TK z 22 września 1997 r. K 25/97 - OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).
W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że Marszałek Sejmu nie miał upoważnienia ustawowego do tego, aby w Zarządzeniu - akcie o charakterze wewnętrznym, wydanym na podstawie Regulaminu Sejmu - wprowadzać regulacje ograniczające prawa obywatelskie, ani szczegółowego upoważnienia ustawowego, regulującego podstawy i tryb obejmowania obywateli ograniczeniami i zakazami w korzystaniu z ich praw i wolności konstytucyjnych, jakie zostały wprowadzone do § 21 Zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że Zarządzenie jest zarządzeniem porządkowym wydanym przez Marszałka Sejmu na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 13 Regulaminu Sejmu (M. P. z 2021 r. poz. 483 ze zm.). Przepis ten stanowi, że Marszałek Sejmu "sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Marszałkowskiej". Marszałek Sejmu na szerokie kompetencje władcze w charakterze wewnętrznym, organizacyjnym, w stosunku do podległej mu Straży Marszałkowskiej. Art. 7 ust. 2 ustawy o Straży Marszałkowskiej stanowi, że to Marszałek Sejmu określi, w drodze zrządzenia organizację wewnętrzną, szczegółowy tryb działania Straży Marszałkowskiej oraz zakres zadań realizowanych na rzecz Straży Marszałkowskiej przez Kancelarię Sejmu. Na tej podstawie Marszałek Sejmu wydał zarządzenie nr 23 z dnia 7 września 2018 r. w sprawie organizacji wewnętrznej i szczegółowego trybu działania Straży Marszałkowskiej oraz zakresu zadań realizowanych na rzecz Straży Marszałkowskiej przez Kancelarię Sejmu. Częściowo jednak, w związku ze zmianami przepisów rangi ustawowej dotyczącymi funkcjonowania Straży Marszałkowskiej, które miały miejsce na przestrzeni ostatnich kilu lat, kompetencje władcze Marszałka Sejmu w stosunku do podległej mu formacji pozostały także w przepisach Zarządzenia.
Część z przepisów Zarządzenia, w tym § 21 ust. 1, mają charakter organizacyjny, systematyzujący pewne zagadnienia związane z organizacją i porządkiem funkcjonowania Sejmu i Kancelarii Sejmu. Powyższe uzasadnia wskazanie ich w związku z podstawą ustawową. W realiach przedmiotowej sprawy przepis § 21 Zarządzenia, który został zawarty w Rozdziale I Zasady ogólne, należy odczytywać, jako przepis, który wskazuje, że to Komendant Straży Marszałkowskiej, a nie żaden inny funkcjonariusz może wydać polecenie czasowego zakazu wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu (por. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o SM). Ponadto, nakłada on na Komendanta Straży Marszałkowskiej obowiązek poinformowania Szefa Kancelarii Sejmu o wydanym zakazie.
Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącą, iż aktem prawa wewnętrznego czy wręcz aktem wydanym na podstawie prawa wewnętrznego, wbrew zakazowi wynikającemu z Konstytucji, ogranicza się jej konstytucyjne prawa. Prawa te w zakresie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów wybranych w drodze wyborów powszechnych ogranicza bowiem już ustawa o dostępie do informacji publicznej, a nadto ulec muszą ograniczeniu wobec ustawowego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa najważniejszych osób i obiektów służących organom państwa. W zakresie zasad dostępu do posiedzeń Sejmu i Senatu znajdą w szczególności zastosowanie postanowienia ich regulaminów (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Według doktryny stanowi to przejaw tzw. autonomii regulaminowej parlamentu (K. Kędzierska, Bezwnioskowy tryb udzielania informacji publicznej, w; Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014 r., s. 141). Pozwala to traktować regulaminy obu izb parlamentu, jako samodzielne akty wydawane na podstawie Konstytucji i będące aktami wykonawczymi do niej (M. Zubik, W sprawie dostępu do informacji w Kancelarii Sejmu, Opinie, Przegląd Sejmowy z 2003 r., z. 1 (54), s. 59)".
Organ zwrócił uwagę, że mimo iż skarżąca swą skargę opiera na prawie dostępu do informacji publicznej i dostępu do posiedzeń Sejmu, nie ubiegała się o przepustkę właśnie w tym celu. W dniu 24 listopada 2020 r., kiedy skarżącej wydano zakaz, który legł u podstaw niniejszego postępowania skarżąca zaproszona była na posiedzenie jednej z komisji senackich. Ale żaden przepis ustawy nie daje prawa, roszczenia do udziału w posiedzeniu organu Sejmu czy Senatu.
Organ podkreślił, że skarżąca przed wydaniem wobec niej zakazu wstępu wielokrotnie była w budynkach parlamentu, ale nigdy w celu realizowania prawa dostępu do informacji publicznej, polegającego na obserwowaniu obrad Sejmu.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Zarządzenie (także w części ujętej w § 21) jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego powodu podlegać może kontroli przez sądy administracyjne.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że Zarządzenie, a w konsekwencji i treść § 21, stanowi podustawowe ograniczenie jej konstytucyjnych uprawnień, niedopuszczalne zwłaszcza w myśl art. 31 ust. 4 Konstytucji.
Argumentując powyższe wyjaśnił, że wyrażona w art. 31 ust. 1 Konstytucji zasada wolności przewiduje w ust. 3, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 61 ust. ust. 4 Konstytucji wyraźnie stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Dyspozycja tego przepisu konstytucyjnego nawiązuje zatem do art. 112 Konstytucji, zgodnie z którym organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro Zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu, to tym samym wydane zostało na podstawie przepisu kompetencyjnego aktu wykonawczego do Konstytucji, a więc nie można prawnie zasadnie twierdzić, że regulacja związana z czasowym zawieszeniem prawa wstępu na tereny i do budynków oraz wjazdu na teren Sejmu osobie, na rzecz której wystawiono dokument nie posiada delegacji rangi aktu, mającego moc prawną adekwatną do mocy prawnej ustawy.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z ust. 4 art. 61 Konstytucji tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, ale w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ów "tryb udzielania informacji publicznej" zdefiniowany został przez Trybunał Konstytucyjny, jako – w odróżnieniu od zakresu i granic prawa do informacji – dyrektywy proceduralne wskazujące sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa (wyrok z 16 września 2002 r., K 38/01) i jako konkretyzację zasad dostępu oraz korzystania z dokumentów, uwzględniającą warunki lokalne związane z dostępem.
Sąd I instancji, powołując się na komentarz do art. 61 Konstytucji RP (por. L. Garlicki (red.), M. Zubik Marek (red.) "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz" Tom II, wyd. II, Wyd. Sejmowe 2016) "(...) wyjaśnił, że wyłączność regulacji ustawowej jest ograniczona na rzecz regulaminowej tylko w zakresie spraw proceduralnych (...); we wszystkich innych sprawach ustawa zachowuje pierwszeństwo przed regulaminami parlamentarnymi. Z uwagi na wyjątkowy charakter tej konstrukcji, pojęcie trybu musi być interpretowane strictissimo". Sąd wskazał także, że "(...) określenie trybu nie jest wyłącznie wewnętrznym unormowaniem sposobu udzielania przez dany organ informacji publicznej. Stwarza bowiem przy tym prawnie gwarantowane uprawnienia podmiotom "zewnętrznym" domagającym się tej informacji. W tym przeto zakresie regulaminy parlamentarne – z mocy i wskazania konstytucji – zawierać będą przepisy powszechnie obowiązujące, ze wszystkimi tej charakterystyki konsekwencjami (...)".
Zdaniem Sądu I instancji, regulaminy obu izb parlamentu, jako samodzielne akty wydawane na podstawie Konstytucji i będące aktami wykonawczymi do niej (por. M. Zubik. W sprawie dostępu do informacji w Kancelarii Sejmu, Opinie, Przegląd Sejmowy z 2003 r., z. 1 (54), s. 59). Analiza postanowień Regulaminu Sejmu pozwala natomiast na konstatację, że określona osoba nie ma prawa, roszczenia, do udziału w obradach, a zgoda na uczestnictwo osób trzecich pozostawiona jest w zasadzie swobodnemu uznaniu uprawnionego organu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, op. cit. s. 214). Natomiast to od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością (bezczynnością) organu administracji publicznej, uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił też, że należy prawnie rozróżniać "wstęp na obrady", będący realizacją uprawnienia obywatela do konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji publicznej i mający charakter "obserwacyjny", a więc biernego uczestnictwa od czynnego "udziału w posiedzeniach" Sejmu.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 172 ust. 1 pkt 3 Konstytucji zapewnienie jawności posiedzeń Sejmu w postaci wstępu na obrady Sejmu i umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu odbywa się na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Takie przepisy porządkowe zawarte zostały – zgodnie z delegacją ustawy zasadniczej - m.in. w Zarządzeniu Nr 1.
Zdaniem Sądu I instancji uzyskanie przez skarżącą okresowego prawa wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu (zawieszone przez Komendanta Straży Marszałkowskiej na podstawie § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 1) nie było równoznaczne z prawem wstępu na salę posiedzeń Sejmu, o którym mowa w art. 170 ust. 4 Konstytucji, gdyż do wstępu na salę posiedzeń Sejmu niezbędnym było uzyskanie zaproszenia Marszałka Sejmu. Prawo wstępu, jakie zostało odjęte skarżącej obejmowało wyłącznie uprawnienie do wstępu na obrady Sejmu (a nie udziału w posiedzeniach Sejmu) i i obserwowanie obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu.
W ocenie Sądu I instancji, prawo do wyrażania swoich poglądów przez skarżącą nie zostało w żaden sposób ograniczone § 21 Zarządzenia Nr 1. Przewidziana w tym paragrafie możliwość zawieszenia w określonych sytuacjach prawa okresowego wstępu na teren i do budynków Sejmu nie może być bowiem poczytywana za ograniczenie jej tego właśnie konstytucyjnego prawa. Skarżąca może bowiem nadal wyrażać swoje poglądy publicznie, w tym także uczestniczyć w zgromadzeniach i prezentować poglądy na łamach prasy. Sejm sprawuje władzę ustawodawczą i sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw (art. 95 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie jest tym samym forum, powołanym w celu wygłaszania przez obywateli własnych poglądów. Nie uniemożliwia to jednak obywatelom głoszenia ich w inny, dowolnie wybrany sposób.
Sąd I instancji stwierdził, że również komisje sejmowe i senackie nie są stanowione po to, aby to obywatele wyrażali w czasie ich obrad swoje poglądy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu komisje sejmowe są bowiem organami powołanymi do rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu i wyrażania opinii w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu. Komisje sejmowe są też organami kontroli sejmowej w zakresie określonym Konstytucją i ustawami.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że § 21 Zarządzenia w żaden sposób nie ogranicza wolności słowa skarżącej.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro ustawa zasadnicza przewiduje dopuszczalność określenia trybu – a więc przepisów proceduralnych - udzielania informacji publicznej w regulaminie Sejmu, a ten z kolei zawiera delegację dla Marszałka Sejmu do ustalenia w przepisach porządkowych zasad umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu (art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu), to nie można uznać, że § 21 Zarządzenia Marszałka Sejmu stanowi naruszenie generalnego uprawnienia obywatela dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sadu I instancji, § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 1 nie stanowi w żadnym fragmencie o ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej (w rozumieniu art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji), ani ograniczeniu innych wolności obywatelskich w rozumieniu art. 31 ust. 1 i 4 Konstytucji). Przedmiotem bowiem tego paragrafu jest wyłącznie czasowe zawieszenie prawa wstępu na tereny i do budynków sejmowych i senackich. Nie jest to równoznaczne z odmową (lub zakazem) wstępu na teren i do budynków sejmowych, a w konsekwencji ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji.
Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 Zarządzenia wstęp do budynków, w tym na salę posiedzeń Sejmu, w kuluary i na galerię podczas obrad Sejmu oraz wstęp i wjazd na tereny odbywa się po okazaniu dokumentów uprawniających do wstępu lub wjazdu, chyba że przepisy zarządzenia stanowią inaczej. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 i 7 Zarządzenia dokumentami uprawniającymi do wstępu do budynków są okresowa karta wstępu i jednorazowa karta wstępu. Opatrzenie karty odpowiednim symbolem (§ 5 ust. 2 pkt 3 - 4) uprawnia do określonego rodzaju wstępu, np. symbol "S" – uprawnia do wstępu na salę posiedzeń Sejmu podczas obrad Sejmu, symbol "K" – uprawnia do wstępu w kuluary podczas obrad Sejmu, a symbol "G" – uprawnia do wstępu na galerię podczas obrad Sejmu. Natomiast osoby nieposiadające dokumentów uprawniających do wstępu do budynków, mogą wchodzić do budynku przy ul. Zagórnej 3 po uprzednim zgłoszeniu ich wejścia do Straży Marszałkowskiej przez dyrektorów komórek organizacyjnych Kancelarii Sejmu, których biura mieszczą się w tym budynku lub upoważnionych przez nich pracowników i po wpisaniu przez strażnika Straży Marszałkowskiej do "Książki osób wchodzących" danych personalnych osoby wchodzącej, na podstawie dokumentu tożsamości ze zdjęciem, oraz imienia i nazwiska osoby zgłaszającej wejście (§ 5 ust. 5 Zarządzenia). Otrzymanie karty wstępu (okresowej lub jednorazowej) o określonym symbolu stanowi więc podstawę do wstępu do Sejmu. Zgodnie z § 20 ust. 1 Zarządzenia § 20 w uzasadnionych przypadkach, mając na względzie zachowanie spokoju i porządku oraz zapewnienie bezpieczeństwa Sejmu i Senatu, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu, może odmówić wydania ww. dokumentów uprawniających do wstępu. To ten właśnie przepis może co do zasady dotyczyć ograniczenia prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ograniczenie albo wyłączenie prawa wstępu na te tereny i do budynków uregulowane zostało również w § 6 pkt. 4 Zarządzenia, ale w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2018/18 uchylił ww. § 6 pkt 4 Zarządzenia. Argumentacja Sądu, podniesiona w uzasadnieniu ww. wyroku dotyczyła zupełnie innej regulacji zawartej w akcie podustawowym i jej rzeczywistego wpływu na prawa konstytucyjne i nie ma zastosowania w odniesieniu do § 21 Zarządzenia.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zawieszenie na oznaczony czas uprawnień, wynikających z posiadania okresowej karty wstępu dotyczy wyłącznie przysługującego w oznaczonym okresie przywileju nieubiegania się każdorazowo o zgodę na wstęp do Sejmu, ale nie uniemożliwia zainteresowanej osobie ubiegania się o jednorazową kartę wstępu lub skorzystania z ww. możliwości, przewidzianej w § 5 ust. 5 Zarządzenia. Tym samym osoba, której uprawnienie zawieszono nie zostaje pozbawiona prawa wstępu, ale określonego przywileju w postaci stałego, w określonym czasie, dostępu do terenu i budynków Sejmu.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczące Zarządzenia (w zaskarżonej części), odnoszące się do "ustanowienia przepisów ograniczających konstytucyjne prawa i wolności - prawa do uzyskiwania informacji obejmującego dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, w sposób naruszający konstytucyjne zasady, tj. w akcie niestanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego (w zarządzeniu), co czyni taką ingerencję w prawa jednostki niedopuszczalną, w efekcie czego ograniczenie ustanowione z pominięciem właściwego trybu jest nieważne i nie wywołuje skutków prawnych" były prawnie niezasadne.
W ocenie Sądu I instancji niezasadnym okazał się zarzut naruszenia § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia oraz art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia oraz art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiedzionej w sprawie skargi i tym samym usankcjonowanie ustanowienia przepisów ograniczających konstytucyjne prawa i wolności; prawa do uzyskiwania informacji obejmującego dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub źródła prawa powszechnie obowiązującego, co czyni taką ingerencję w prawa jednostki niedopuszczalną, w efekcie, czego ograniczenie ustanowione z pominięciem właściwego trybu jest nieważne i nie wywołuje skutków prawnych, co dotyczy również czynności podjętych na podstawie takich przepisów,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 113 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiedzionej w sprawie skargi i tym samym usankcjonowanie uznanie za prawidłowe bezzasadne pozbawienia Skarżącej prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - Sejmu i Senatu,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 113 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji poprzez oddalenie przez Sąd I Instancji wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi i w konsekwencji usankcjonowanie pozbawienia Skarżącej prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - Sejmu i Senatu, wobec:
a) powołania się w treści kwestionowanej czynności na wydarzenia, które nie miały miejsca 30 października 2021 r.;
b) brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zaskarżonej czynności, dlaczego obecność Skarżącej w wydarzeniach w okolicy garaży znajdujących się na terenie będącym w zarządzie Kancelarii Sejmu, które miały miejsce w wyjątkowym czasie (tj. w czasie największej fali protestów przeciwko władzy po 1989 r.) i stanowiących wyraz realizacji konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń oraz wolności słowa, stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa budynków Sejmu i Senatu oraz osób tam przebywających;
c) braku jakiegokolwiek uzasadnienia w zaskarżonej czynności, dlaczego zawieszenie w prawach i wolnościach obywatelskich było niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa budynków Sejmu i Senatu oraz osób tam przebywających lub dla zapewnienia porządku publicznego;
d) braku jakiegokolwiek uzasadnienia w zaskarżonej czynności, dlaczego zawieszenie prawa A. Z. do wstępu na teren Sejmu i Senatu przez rok czasu miałoby poprawić względy bezpieczeństwa,
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2, art. 113 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji poprzez oddalenie przez Sąd I instancji wywiedzionej w sprawie skargi i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - Sejmu i Senatu, w sytuacji gdy skarżąca uczestnicząc w dniu 28 października 2021 r. w zgromadzeniu spontanicznym pod budynkami pozostającymi w zarządzie Sejmu realizowała swoje konstytucyjne uprawnienia do korzystania z obywatelskich praw i wolności (prawa do zgromadzeń, wolności słowa i wyrażania swoich poglądów), a jej zachowanie było - przy uwzględnieniu kontekstu sytuacyjnego i motywacji - uzasadnione dla funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego; wskazała, że zachowanie skarżącej również w żaden sposób nie wpłynęło negatywnie na bezpieczeństwo i porządek publiczny, co potwierdza dodatkowo okoliczność, że wobec skarżącej nie toczy się żadne postępowanie karne za zachowania powołane przez Komendanta Straży Marszałkowskiej w kwestionowanej czynności; w konsekwencji nie występowały ze strony skarżącej zachowania stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa budynków Sejmu i Senatu oraz osób tam przebywających i naruszające porządek na terenie pozostającym w zarządzie Kancelarii Sejmu.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09): "(...) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Jeżeli jednak zarzuty skargi kasacyjnej będą źle postawione lub wskazane wbrew wymogowi z art. 176 p.p.s.a. (np. nie będą zawierały uzasadnienia) to Naczelny Sąd Administracyjny będzie zobligowany skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 967/11). Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
2. W pierwszej kolejności, dla uporządkowania ocen prawnych formułowanych w ramach rozpoznania poszczególnych zarzutów kasacyjnych, należy wstępnie podać, że skarżąca wniosła do Sądu I instancji skargę na:
a) "akt" - zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu w części dotyczącej § 21;
b) "czynność" Komendanta Straży Marszałkowskiej z 24 listopada 2020 r. potwierdzoną pismem z 24 listopada 2020 r., (znak: SM.322.37.2020.2) polegającą na zawieszeniu skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r.
W związku z tak skonstruowaną skargą Sąd I instancji dokonał podziału skargi na dwie odrębne sprawy:
a) o sygn. akt VII SA/Wa 1733/21, której przedmiotem była skarga na "akt" Marszałka Sejmu (zarządzenie); to właśnie ta sprawa jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez NSA;
b) o sygn. akt VII SA/Wa 1734/21, której przedmiotem była skarga na czynność Komendanta Straży Marszałkowskiej z 24 listopada 2020 r.; WSA w Warszawie postanowieniem z 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1734/21) odrzucił skargę skarżącej na "czynność" Komendanta Straży Marszałkowskiej w przedmiocie zawieszenia skarżącej prawa wstępu na tereny i do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wjazdu na te tereny na okres od 24 listopada 2020 r. do 23 listopada 2021 r. a NSA w postanowieniu z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 1131/22) oddalił skargę kasacyjną.
We wskazanym postanowieniu NSA z 30 czerwca 2022 r. wskazano między innymi na to, że:
- Komendant Staży Marszałkowskiej (a także Straż Marszałkowska) nie jest organem administracji publicznej i w związku z tym jego czynności w zakresie ochrony Sejmu nie podlegają kognicji sądów administracyjnych;
- organem, w imieniu którego podejmowane są działania w zakresie dostępu do informacji publicznej, jest Marszałek Sejmu i Szef Kancelarii Sejmu;
- zaskarżone pismo Komendanta Straży Marszałkowskiej powiadamiające skarżącą o czasowym zawieszeniu prawa do wstępu do budynków sejmowych ma charakter informacyjny; zawiadamia o działaniach regulacyjnych podjętych w celu zapewnienia porządku na terenie Sejmu; nie stanowi potwierdzenia wobec skarżącej jej uprawnienia lub braku uprawnienia do udziału w obradach Sejmu;
- podjęta w niniejszej sprawie "czynność" Komendanta Straży Marszałkowskiej nie jest czynnością Marszałka Sejmu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje wskazane tezy zawarte w postanowieniu NSA z 30 czerwca 2022 r. Wskazanie powyższych okoliczności jest bardzo ważne w niniejszej sprawie ze względu między innymi na charakter i sposób sformułowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie rozróżniać tych dwóch, odrębnych instytucji, tj. skargi na "akt" i skargi na "czynność". W skardze kasacyjnej wielokrotnie bowiem odnosi się właśnie do owej "czynności" (por. s. 3, 4, 6, 7, 8, 12, 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej) opisując po raz kolejny stan faktyczny sprawy. Bardzo zdawkowe są jednak odniesienia do głównego problemu prawnego, tj. do "aktu" jakim jest zarządzenie Nr 1 z 9 stycznia 2008 r. Marszałka Sejmu w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu w zakresie § 21, co czyni skargę kasacyjną mało zrozumiałą i nieczytelną.
W ocenie NSA, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w sposób prawidłowy wskazał na "granice sprawy". Wskazał w sposób bardzo szczegółowy i skrupulatny na istotne okoliczności prawne, które NSA w pełni podziela, uzasadniające oddalenie skargi. W związku z tym niezasadne jest ponowne odnoszenie się do szczegółowej i prawidłowej analizy przepisów prawa (w tym opisanych w uzasadnieniu relacji: Konstytucja, Regulamin Sejmu, ustawy, zarządzenie) we wskazanym zakresie dokonanej przez Sąd I instancji a jedynie do uwypuklenia konkluzji z nich wynikających, które NSA w pełni podziela.
Po pierwsze - zarządzenie Nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. jest "aktem z zakresu administracji publicznej" dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego powodu podlegać może kontroli przez sądy administracyjnej. Zostało wydane na podstawie art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu a więc wydane zostało na podstawie przepisu kompetencyjnego aktu wykonawczego do Konstytucji. Zatem nie można prawnie zasadnie twierdzić, że regulacja związana z "czasowym zawieszeniem" prawa wstępu na tereny i do budynków oraz wjazdu na teren Sejmu osobie, na rzecz której wystawiono dokument nie posiada delegacji rangi aktu, mającego moc prawną adekwatną do mocy prawnej ustawy.
Po drugie - prawo dostępu do posiedzeń Sejmu nie ma charakteru bezwzględnego i musi podlegać pewnym ograniczeniom ze względów organizacyjnych i bezpieczeństwa, gdyż żaden organ nie jest w stanie zapewnić każdemu, kto wyrazi gotowość, prawa wstępu na posiedzenia. Określona osoba nie ma prawa, czy swoistego roszczenia, do udziału w obradach Sejmu, a zgoda na uczestnictwo osób trzecich pozostawiona jest w zasadzie swobodnemu uznaniu uprawnionego organu.
Po trzecie - należy prawnie rozróżniać "wstęp na obrady", będący realizacją uprawnienia obywatela do konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do informacji publicznej i mający charakter "obserwacyjny", a więc biernego uczestnictwa od czynnego "udziału w posiedzeniach" Sejmu. Zgodnie z art. 172 ust. 1 pkt 3 Konstytucji zapewnienie jawności posiedzeń Sejmu w postaci wstępu na obrady Sejmu i umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu odbywa się na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. Takie przepisy porządkowe zawarte zostały - zgodnie z delegacją ustawy zasadniczej - m.in. w kwestionowanym Zarządzeniu Nr 1. Natomiast "udział w obradach Sejmu" uregulowany został w art. 170 Konstytucji. Zatem uzyskanie przez skarżącą okresowego prawa wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu (zawieszone przez Komendanta Straży Marszałkowskiej na podstawie § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 1) nie było równoznaczne z "prawem wstępu na salę posiedzeń Sejmu", o którym mowa w art. 170 ust. 4 Konstytucji, gdyż do wstępu na salę posiedzeń Sejmu niezbędnym było uzyskanie zaproszenia Marszałka Sejmu. Prawo wstępu, jakie zostało odjęte skarżącej obejmowało wyłącznie uprawnienie do wstępu na obrady Sejmu (a nie udziału w posiedzeniach Sejmu) i obserwowanie obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu.
Po czwarte – kwestionowany § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 1 w brzmieniu: "1.W uzasadnionych przypadkach, mając na względzie zachowanie spokoju i porządku oraz zapewnienie bezpieczeństwa Sejmu i Senatu, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu, może czasowo zawiesić prawo wstępu na tereny i do budynków oraz wjazdu na tereny osobie, na rzecz której wystawiono dokument, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 4-8 i § 7 ust. 1, albo taki dokument unieważnić. 2. Postanowienie ust. 1 stosuje się w szczególności w razie stwierdzenia, że osoba, na rzecz której dokument został wystawiony, nie przestrzega przepisów porządkowych lub zakłóca spokój i porządek w budynkach i na terenach, a także narusza powagę Sejmu lub Senatu, dobre obyczaje lut' rażąco narusza prawo do prywatności innych osób" - nie stanowi w żadnym fragmencie o ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej (w rozumieniu art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji), ani ograniczeniu innych wolności obywatelskich w rozumieniu art. 31 ust. 1 i 4 Konstytucji. Regulacja ta stanowi o "czasowym zawieszeniu" prawa wstępu na tereny i do budynków sejmowych i senackich. Nie jest to równoznaczne z odmową (lub zakazem) wstępu na teren i do budynków sejmowych, a w konsekwencji ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji. Zawieszenie na oznaczony czas uprawnień, wynikających z posiadania okresowej karty wstępu dotyczy wyłącznie przysługującego w oznaczonym okresie przywileju nieubiegania się każdorazowo o zgodę na wstęp do Sejmu, ale nie uniemożliwia zainteresowanej osobie ubiegania się o jednorazową karlę wstępu lub skorzystania z możliwości przewidzianej w § 5 ust. 5 Zarządzenia Nr 1. Tym samym osoba, której uprawnienie "zawieszono" nie zostaje pozbawiona prawa wstępu, ale określonego przywileju w postaci stałego, w określonym czasie, dostępu do terenu i budynków Sejmu.
3. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd I instancji wskazujące na art. 151 p.p.s.a. w zw. § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 1 oraz w związku ze szczegółowymi przepisami u.d.i.p. oraz postanowieniami Konstytucji są całkowicie niezasadne. Ze względu na ich treść i charakter można odnieść się do nich w sposób komplementarny.
Zdaniem NSA, naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił (por. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1556/23). Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej.
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wskazane przepisy § 21 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 1 ograniczają konstytucyjne prawa skarżącej i pozbawiają skarżącą prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Szeroki wywód na ten temat wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu i NSA w pełni takie tezy aprobuje. Za całkowite nieprozumienie NSA traktuje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do kwestionowanej "czynności" Komendanta Straży Marszałkowskiej. Skarga na "czynność" i skarga na "akt" to dwie różne instytucje prawne i nie są to prawne synonimy.
Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania - jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać dokładności, rzetelności i profesjonalizmu, a w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Niewątpliwie w niniejszej sprawie pełnomocnik nie sprostał temu zadaniu, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie nie odnoszą się zakwestionowana przyjętej przez Sąd I instancji wykładni zaskarżonego "aktu" a do "czynności" czy faktycznego "działania" Komendanta Straży Marszałkowskiej. To z kolei stanowi jedynie o pozorności uzasadnienia postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
4. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie w pełni odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.