III OSK 15/23

III OSK 15/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1027/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-17
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.218 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1027/22 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr 168 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1027/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. (dalej jako strona lub skarżący) na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej jako organ odwoławczy, Komendant lub organ skarżący kasacyjnie) z dnia 8 kwietnia 2022 r., Nr 168, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Nr 3 Komendanta Stołecznego Policji (dalej jako organ pierwszej instancji lub KSP) z dnia 14 stycznia 2022 r., zaś w pkt II zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Strona raportem z dnia 13 lipca 2021 r. oraz aneksem do wskazanego raportu zwróciła się do KSP o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1611, dalej jako rozporządzenie z 2005 r.) oraz za okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 3 sierpnia 2021 r. w warunkach określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r.
Organ pierwszej instancji postanowieniem Nr 3 z dnia 14 stycznia 2022 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia oraz w okresie od dnia 15 października 2018 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzeni z 2005 r.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona, a wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r. Komendant utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym i czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest rozróżnienie zagrożenia życia i zdrowia jakie jest immanentnie związane ze służbą i koniecznością podejmowania w jej trakcie zadań i czynności służbowych o określonym charakterze i zagrożenia mającego charakter wyjątkowy, który pozwala na zakwalifikowanie go jako zagrożenia szczególnego rodzaju. W rezultacie uznano, że słowo "szczególne" dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Owo zagrożenie musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na normalne zagrożenie życia i zdrowia. Nie można wobec tego uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, nawet w takich sytuacjach, gdy w wyniku podjętych czynności funkcjonariusz doznał wypadku w trakcie służby, którego skutkiem jest uraz - uszczerbek na zdrowiu, jeśli nie był on spowodowany szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Dla uzyskania prawa do zwiększenia emerytury policyjnej nie wystarcza zatem wystąpienie jakichkolwiek okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu, ale ustawodawca wzmocnił powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. W ocenie Komendanta, zagrożenie o jakim mowa w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć - nie może też mieć zatem charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne.
W ocenie organu odwoławczego nie można zatem zakładać a limine, że wykonywanie określonych czynności, w szczególności polegających na zatrzymaniu osób poszukiwanych, podejrzanych o udział w zorganizowanej grupie przestępczej, mogących posiadać broń palną, bądź o dokonanie przestępstw o znacznym ciężarze gatunkowym, świadczy już niewątpliwie wykonywaniu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skutkowałoby to tym, że kwalifikacja osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego w zwiększonej wysokości odbywałaby się na podstawie charakteru takich czynności, w których automatycznie należałoby przyjąć, że takie "szczególne" zagrożenie mogłoby wystąpić, tj. których podjęcie mogłoby potencjalnie skutkować wystąpieniem tego rodzaju zagrożenia. Tym samym brak byłoby konieczności analizowania przebiegu konkretnych zdarzeń, tj. czynności, w których policjant brał udział, bowiem konieczne byłoby przyjęcie założenia, że ex definitione spełniają one kryterium, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., bo np. podmiot zlecający ich wykonanie zakwalifikował je w odpowiedni sposób, przekazując na odprawach informacje o możliwym ich charakterze oraz przebiegu.
Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń, jakoby każda czynność realizowana przez wyspecjalizowaną komórkę, w której strona pełniła służbę, tj. przez Wydział Realizacyjny KSP, ze względu na zakres zadań przypisanych tej komórce, stanowi zdarzenie spełniające kryterium, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.
Komendant stwierdził nadto, że ocena, czy dane zdarzenia spełnia wymogi, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r, musi mieć charakter obiektywny. Organ zobligowany jest do ustalenia, czy dane zdarzenie pociągało za sobą realne i konkretne szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Ocena taka możliwa jest wyłącznie na podstawie pozostającej w dyspozycji organu dokumentacji. Z jej treści musi wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że takie szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia policjanta w związku z uczestnictwem przez niego w danym zdarzeniu wystąpiło. Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że każda czynność służbowa, którą na podstawie istniejących okoliczności można zakwalifikować jako czynność o potencjalnie podwyższonym ryzyku, niesie rzeczywiste, wprost wynikające i dające się przewidzieć zagrożenie. Takie założenie czyniłoby bezprzedmiotową weryfikację rzeczywistego jej przebiegu. Jeżeli zebrane informacje (w szczególności operacyjne) wskazują na możliwość wystąpienia określonego rodzaju zagrożenia, to w takiej sytuacji można jedynie mówić o potencjalnym zagrożeniu, którego źródłem są te informacje. Ocena tych czynności wyłącznie w oparciu o uprzednio uzyskane informacje, może skutkować założeniem, że czynności te mogą być czynnościami o podwyższonym ryzyku, ale nie oznacza to, że urealniają i konkretyzują przedmiotowe zagrożenie. Ocena w kontekście abstrakcyjności, bądź realności danego zagrożenia następuje po przeanalizowaniu (w oparciu o posiadaną przez organ dokumentację) rzeczywistego przebiegu czynności, w wyniku której zostanie potwierdzone lub zaprzeczone jaki w istocie był charakter tej czynności. Tylko ustalenie, na podstawie analizowanej dokumentacji, zaistnienia określonych okoliczności, może skutkować przyjęciem, że w danym przypadku, wystąpiło realne i konkretne zagrożenie dla życia i zdrowia. Organ nie może a priori zakładać, że skoro zebrane informacje o charakterze operacyjnym uzasadniają wdrożenie przewidzianych przez przepisy procedur, odmiennych od przyjmowanych w innych przypadkach, a więc w sytuacji, gdy jedynie potencjalnie przewiduje się wystąpienie określonego zagrożenia, już z tego względu winno się automatycznie kwalifikować takie zdarzenie jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, zwłaszcza, gdy w wyniku jego przebiegu takie szczególne zagrożenie nie wystąpiło. Przeciwne stanowisko, zobowiązujące do założenia ad hoc, bez konieczności odniesienia się do przebiegu zdarzenia, a tym samym do ustalenia faktu, który w rzeczywistości miał miejsce, sprowadzałoby tę ocenę nie do samego zdarzenia, w którym uczestniczył funkcjonariusz, ale do oceny informacji, która poprzedzała całe zdarzenie, w którym uczestniczył funkcjonariusz. Nawet gdyby przyjąć, że już sama wstępna informacja winna determinować ocenę całego zdarzenia, tj. czynności, w której uczestniczył policjant, to niewątpliwie ocena czy w danym przypadku wystąpiło realne i konkretne zagrożenie życia i zdrowia oparta byłaby nie na faktach (nie wynikałaby z rzeczywistego przebiegu zdarzenia), ale na założeniu o tym jaki charakter mogłoby mieć to zdarzenie.
W konsekwencji Komendant uznał, że w sprawie z żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu organu nie wynika, aby strona w trakcie pełnienia służby w Policji, w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r., wykonywała czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Jednocześnie brak było podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez organ pierwszej instancji.
Odnośnie zarzutu dotyczącego niezasadnej odmowy wydania przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o pełnieniu przez stronę służby w okresie od dnia 15 października 2018 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r. Komendant podniósł, że konieczne jest ustalenie w jakiej jednostce lub komórce organizacyjnej funkcjonariusz faktycznie pełnił służbę, bowiem tylko pełnienie służby przez danego policjanta, polegające bezpośrednio na fizycznym zwalczaniu terroryzmu może stanowić podstawę do skorzystania z uprawnienia, o którym mowa § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r. Zadania te mogły być i nadal mogą być realizowane wyłącznie przez ściśle określone jednostki Policji. Jak wskazano strona pełniła służbę w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 4 kwietnia 2019 r. w Samodzielnym Pododdziale Antyterrorystycznym Policji w Warszawie (dalej jako SPAP), a następnie w okresie od dnia 5 kwietnia 2019 r. do dnia 3 sierpnia 2021r. w Samodzielnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji w Warszawie (dalej jako SPKP). W okresie od dnia 15 października 2018 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. była delegowana do czasowego pełnienia służby w Wydziale Ochrony Placówek Dyplomatycznych KSP (dalej jako WOPD KSP). Dalej organ zauważył, że strona w okresie pełnienia służby w SPAP, a następnie w SPKP spełniała wszystkie wymogi do wydania mu zaświadczenia o służbie pełnionej w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r., z wyłączeniem okresu delegowania go od dnia 15 października 2018 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. do WOPD KSP. W ocenie Komendanta delegowanie policjanta do innej jednostki Policji uniemożliwia automatyczne traktowanie tego okresu jako służby w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r., jeśli jednostka Policji, w której policjant zobowiązany jest do czasowego pełnienia służby w okresie tego delegowania nie jest uprawniona (zobowiązana) do realizacji zadań spełniających kryteria wskazane wymienionym przepisem.
Zdaniem organu instytucja delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce Policji lub w innej miejscowości, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, nie powoduje zmian w istniejącym stosunku służbowym, a w szczególności nie powoduje zmiany stanowiska służbowego i poszczególnych parametrów immanentnie z nim związanych. W ocenie KGP nie budziło wątpliwości, że skarżący wskutek delegowania zmienił jednostkę organizacyjną Policji i tam zobowiązany był do czasowego pełnienia służby w okresie tego delegowania. Z kolei warunkiem podwyższenia emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r. jest pełnienie przez policjanta tej służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu m.in. poprzez branie udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji. Zobowiązuje więc do pełnienia przez policjanta służby w jednostce Policji, która na podstawie przepisów prawa jest zobowiązana do realizacji tego rodzaju zadań.
Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się strona, natomiast Sąd Wojewódzki, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2022 r., uwzględnił skargę, uznając ją za zasadną.
Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wyroku uznał za dowolne ustalenia organów obu instancji, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2005-2011 (od dnia 1 stycznia 2005 r.) i 2013-2017 r. (do dnia 30 kwietnia 2017 r.) podejmował co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Jak wskazano ocena organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w treści notatki służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r. wymienione zostały konkretne interwencje podejmowane przez skarżącego we wskazanych wyżej latach (wymieniono po 6 takich interwencji w latach 2005-2011 i 2013-2017 r.).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego argumentacja organu, która przedstawiona została w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2022 r. nie pozwalała na zakwestionowanie wymienionych w notatce konkretnych czynności podjętych przez skarżącego w określonych dniach, jako czynności podjętych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Sąd pierwszej instancji spostrzegł, że skarżący uczestniczył w zatrzymaniu konkretnych osób w konkretnych sytuacjach i w określonych dniach. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego okoliczność, że skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom tego Wydziału (Realizacyjnego) nie jest przeszkodą do stwierdzenia, że w trakcie wymienionych w notatce czynności podejmowanych przez skarżącego istniało zagrożenie zdrowia lub życia. Sąd pierwszej instancji zwrócił jednocześnie uwagę, że nie podważa twierdzenia organu, iż istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby, jednakże nie zgadza się z twierdzeniem, że wykonywanie przez skarżącego wymienionych w notatce konkretnych czynności, także wówczas, gdy są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego, jak m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub osób podejrzanych o dokonanie zabójstw, nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Jak wskazano tego rodzaju czynności, jak wymienione w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r. nie są np. typowymi czynnościami wykonywanymi przez każdego policjanta, którego służba co do zasady związana jest z wystąpieniem wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego okoliczność, że każdy funkcjonariusz ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia nie daje podstaw do odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy funkcjonariusz faktycznie podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., nawet, gdy co do zasady tego "rodzaju" czynności jako "typowe" przypisane były funkcjonariuszom tego Wydziału.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wątpliwości co do kwalifikowania podjętych przez skarżącego konkretnych czynności, jako czynności podjętych w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, rozwiewają wyjaśnienia Dowódcy SPKP przedstawione w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. Wbrew twierdzeniom Komendanta, w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021r., nie wskazano wyłącznie uczestnictwa w "określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach", ale wskazano na konkretne podjęte przez skarżącego czynności w ściśle określonych dniach. Jak zaznaczono organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył skutecznie w postanowieniu, że podjęte przez skarżącego w latach 2005-2011 i 2013-2017 (6 razy w każdym roku) konkretne wymienione przez organ pierwszej instancji czynności nie zostały podjęte w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia. Zwrócono uwagę, że Dowódca SPKP w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. jednoznacznie wskazywał, że podczas wykonywanych przez skarżącego realizacji nie było mowy o napastniku nieokreślonym, że zagrożenie nie było "wyimaginowane". Dowódca wskazał też na realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia i zdrowia. Odmienna ocena Komendanta wyrażona w zaskarżonym postanowieniu musiała, w świetle powyższego, zostać uznana za dowolną, tym bardziej, że organ mając wiedzę o istnieniu dokumentacji, na podstawie której wskazano konkretne podejmowane przez skarżącego czynności, sam nie wskazał przebiegu zdarzeń, które kwestionuje w zakresie istnienia zagrożenia życia lub zdrowia. Sąd Wojewódzki wskazał, że dostrzeżone uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy we wskazanym zakresie.
Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszony został również przepis art. 218 § 2 k.p.a. Organy nie przeprowadziły bowiem pełnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji – w sprawie – organ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, w tym dotyczących twierdzenia zażalenia, że poza wskazanymi czynnościami podejmowanymi w latach 2005-2017, wymienionymi w postanowieniu organu pierwszej instancji, skarżący podejmował też m.in. czynności związane z likwidowaniem nielegalnego laboratorium, w którym znajdowały się niebezpieczne substancje chemiczne i istniało zagrożenia wystąpienia pożaru, czy wybuchu. Treść postanowień organów nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy istnieją inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2005-2017, poza przywołanymi Dziennikami Realizacji Bojowych, które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie z postanowienia Komendanta wynika, że organ nie tylko nie kwestionuje podejmowania przez skarżącego tego rodzaju czynności, ale przyjmuje wprost, że czynności takie skarżący nie podejmował. Organ nie wyjaśnia jednakże na podstawie jakiej dokumentacji przyjmuje powyższe, nie określa na czym dokładnie czynności te polegały – nie ocenia ich wprost na gruncie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. – a jedynie stwierdza, że nie kwalifikuje ich jako czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Tego rodzaju działanie organu nie stanowi o przeprowadzeniu koniecznego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a.
Jednocześnie, zarówno z akt sprawy, jak i wydanych postanowień nie wynika jaką dokumentację, czy rejestry, ewidencje poddano analizie przy ocenie czynności podejmowanych przez skarżącego w okresie delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji UE w zakresie praworządności w Kosowie od dnia 15 lutego 2012 r. do 15 listopada 2012 r. W piśmie Zastępcy Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP z dnia 3 sierpnia 2021 r. wskazano jedynie, że w Biurze dokonano analizy dostępnej dokumentacji "dotyczącej przygotowania i przebiegu" rotacji Jednostki ze szczególnym uwzględnieniem czynności służbowych wskazanych we wniosku skarżącego. Wniosek skarżącego z dnia 13 lipca 2021 r. nie zawierał jednakże wskazania konkretnych czynności, które podejmował. Z postanowień organów obu instancji nie wynika także jakie czynności pełnione przez skarżącego podczas wymienionej służby poddano analizie, nie kwalifikując ich jako spełniających warunki § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostrzeżone uchybienia wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie wydane we wskazanym wyżej zakresie z uchybieniem art. 218 § 2 k.p.a., naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Formułując zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że organ będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą posiadaną dokumentację dotyczącą czynności podejmowanych przez skarżącego. W przypadku, gdyby w ocenie organu nadal brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, uzasadnienie postanowienia powinno szczegółowo wskazywać jaką dokładnie dokumentację, jakie rejestry, czy ewidencje poddano analizie i winno wyjaśniać dlaczego organ nie zakwalifikował określonych czynności, czy zadań wykonywanych przez skarżącego jako spełniających wymogi z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.
W konsekwencji wskazanych wyżej rozważań, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że organy obu instancji poczyniły dowolne ustalenia w sprawie, skutkujące tym, że skarżący nie spełniał przesłanek do podwyższenia emerytury, podczas gdy z materiałów dowodowych zgromadzonych w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że skarżący rzeczywiście nie spełniał tych przesłanek, a organy wydając rozstrzygnięcia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, a tym bardziej nie dopuściły się dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia o spełnianiu przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, podczas gdy organy te przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w koniecznym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zakresie i na tej podstawie podjęły rozstrzygnięcie;
3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. polegające na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, a mianowicie uznaniu za prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny, w kontekście braku spełniania przez skarżącego przesłanek do podwyższenia emerytury, w związku z pełnieniem służby w WOPD KSP, a jednocześnie zakwestionowanie tego stanu faktycznego poprzez uznanie za konieczne poczynienie dodatkowych wyjaśnień i dokonanie ponownej oceny niektórych (5) zdarzeń, co w efekcie nie ma wpływu na spełnianie przesłanek do podwyższenia emerytury i wydania w tym zakresie zaświadczenia, a jednocześnie wykracza także poza konieczny zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. polegające na:
a) uznaniu, że organy naruszyły wymienione przepisy, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy już organ pierwszej instancji (a w ślad za nim i organ odwoławczy) jednoznacznie zaznaczył, że w aktach osobowych skarżącego brak jest informacji świadczących o spełnianiu przesłanek uprawniających do podwyższenia emerytury i w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o inne dokumenty (w tym przypadku Dzienniki Realizacji Bojowych i notatnik służbowy skarżącego - w danym wnioskowanym okresie oraz inne dokumenty), które mogłyby potwierdzić stan faktyczny w sprawie, co jednoznacznie świadczy o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu,
b) uznaniu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu do postanowienia powinien wskazać przesłanki urealniające i konkretyzujące zagrożenie życia i zdrowia, a następnie wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie, podczas gdy żaden przepis prawa materialnego i procesowego nie nakłada na organy obowiązku wskazywania hipotetycznych (urealniających i konkretyzujących) przesłanek na podstawie których organy wydają rozstrzygnięcie;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373, ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2018 r.), poprzez uznanie, że w celu wydania postanowienia, organy obowiązane są przeprowadzić analizę w zakresie wszystkich czynności wykonywanych przez skarżącego, podczas gdy przepis ten wskazuje, że środkiem dowodowym potwierdzającym zaliczenie okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach tej służby, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 3 u.p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu wymienionego przepisu w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynikają żadne przesłanki skutkujące wadliwością przeprowadzonego postępowania administracyjnego przed organami;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7) § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący pełnił służbę w warunkach w nim określonych, podczas gdy skarżący w okresie od dnia 15 października 2018 r. do 14 stycznia 2019 r. pełnił służbę w WOPD KSP, a tym samym, z istoty charakteru pełnionej w tej komórce służby, nie spełniał przesłanek w nim zawartych - służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu;
8) § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. (w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U 12/13) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący spełnił przesłanki zawarte w tym przepisie, które powinny skutkować wydaniem zaświadczenia, w sytuacji gdy ze wskazanych przez skarżącego szeregu wykonywanych czynności/zadań służbowych, nie wynika, że wykonywane były w skonkretyzowanych, a nie potencjalnych i abstrakcyjnych, warunkach szczególnie zagrażających życiu.
Mając powyższe na uwadze organ skarżący kasacyjnie wniósł w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego- kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalanie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że istota sporu koncentruje się w ustaleniu, czy zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. oraz w okresie od dnia 15 października 2018 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r., które to rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez organ skarżący kasacyjnie. Ze względu na fakt, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią swoiste dopełnienie konieczne jest łączne rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów sformułowanych w ramach naruszenia przepisów postępowania, tj. pkt 1 i pkt 2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym, analiza materiału aktowego prowadzi do wniosku, że rację ma Sąd Wojewódzki wskazując, iż za dowolne należało uznać ustalenia organów obu instancji, jakoby w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2005-2011 (od 1 stycznia 2005 r.) i 2013-2017 r. (do 30 kwietnia 2017 r.) podejmował co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Nie może bowiem umykać z pola widzenia, że w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r. (sporządzonej po analizie archiwalnej dokumentacji służbowej udostępnionej przez WIONiA KSP) wymienione zostały konkretne interwencje podejmowane przez skarżącego we wskazanych wyżej latach (wymieniono po 6 takich interwencji w latach 2005-2011 i 2013-2017 r.). Stanowisko organu skarżącego kasacyjnie, zaprezentowane w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2022 r., nie pozwala na zakwestionowanie wymienionych w notatce konkretnych czynności podjętych przez skarżącego w określonych dniach, jako czynności podjętych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący uczestniczył w zatrzymaniu konkretnych osób w konkretnych sytuacjach i w określonych dniach. Zasadne jest przy tym twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wykonywanie przez skarżącego typowych czynności przypisanych funkcjonariuszom tego Wydziału (Realizacyjnego), nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że w trakcie wymienionych w notatce czynności podejmowanych przez skarżącego istniało zagrożenie zdrowia lub życia. Jakkolwiek zgodzić należy się z twierdzeniem organów, że istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby, jednakże, jak trafnie stwierdził to Sąd Wojewódzki, nie oznacza to automatycznie, że wykonywanie przez skarżącego wymienionych w notatce konkretnych czynności, także wówczas, gdy są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału, jak m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub osób podejrzanych o dokonanie zabójstw, nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że tego rodzaju czynności, jak wymienione w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r. nie są np. typowymi czynnościami wykonywanymi przez każdego policjanta, którego służba co do zasady związana jest z wystąpieniem wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia. Jeśli nawet można było mieć jakiekolwiek wątpliwości co do kwalifikowania tych konkretnych podjętych przez skarżącego czynności jako czynności podjętych w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, to wątpliwości te całkowicie rozwiewają wyjaśnienia Dowódcy SPKP przedstawione w piśmie z 26 listopada 2021 r. Jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom Komendanta, w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r. nie wskazano wyłącznie uczestnictwa w "określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach", ale wskazano na konkretne podjęte przez skarżącego czynności w ściśle określonych dniach.
Organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył skutecznie w postanowieniu, że podjęte przez skarżącego w kwestionowanych okresach (i to po 6 razy w każdym roku) konkretne czynności nie zostały podjęte w przez skarżącego w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia. Dowódca SPKP w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. jednoznacznie wskazywał, że podczas wykonywanych przez skarżącego realizacji nie było mowy o napastniku nieokreślonym, że zagrożenie nie było "wyimaginowane". Komendant wskazał, że "ocena czynności oparta wyłącznie o uprzednio uzyskane informacje, może skutkować założeniem, że czynności te mogą być czynnościami o podwyższonym ryzyku, ale nie oznacza to, że urealniają i konkretyzują przedmiotowe zagrożenie". Organ nie podał jednak, co jego zdaniem urealniłoby i skonkretyzowało zagrożenie podczas tych podjętych przez skarżącego konkretnych czynności wymienionych w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r., w sytuacji, gdy Dowódca SPKP wymienił w niej tylko te czynności, w których występowały warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Dowódca SPKP wskazał też dobitnie na realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia i zdrowia. Zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał odmienną ocenę Komendanta wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu za dowolną, co stanowiło naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w omawianym zakresie.
Prawidłowo przyjął nadto Sąd Wojewódzki, że naruszony został również przepis art. 218 § 2 k.p.a., gdyż organy nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważyła skutecznie wykładni art. 218 § 2 k.p.a. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Jednocześnie należy dostrzec, że przepis art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby wnioskodawcy i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych. Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Komendant nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, w tym dotyczących czynności podejmowanych w latach 2005-2011 (od 1 stycznia 2005 r.) i 2013-2017 r. (do 30 kwietnia 2017 r.), m.in. czynności związane z likwidowaniem nielegalnego laboratorium, w którym znajdowały się niebezpieczne substancje chemiczne i istniało zagrożenia wystąpienia pożaru, czy wybuchu. Skarżący na etapie zażalenia podnosił, że rzeczywista liczba realizacji, w których brał udział, a które wypełniały wymogi określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. była w rzeczywistości kilkukrotnie większa od wskazanej w postanowieniu organu pierwszej instancji. Zasadne są przy tym twierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że z zaskarżonych postanowień nie wynika, aby analizie poddano inną dokumentację archiwalną udostępnioną niż Dzienniki Realizacji Bojowych. Komendant – nie powołując się na żadną dokumentację w tym zakresie – stwierdził jedynie, że nie można zakładać a limine, że wykonywanie określonych czynności polegających m.in. na zatrzymaniu osób poszukiwanych, podejrzanych o udział w zorganizowanej grupie przestępczej, mogących posiadać broń palną, bądź o dokonanie przestępstw o znacznym ciężarze gatunkowym, świadczy już niewątpliwie wykonywaniu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy istnieją, poza aktami osobowymi i przywołanymi Dziennikami Realizacji Bojowych, inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2005-2011 (od 1 stycznia 2005 r.) i 2013-2017 r. (do 30 kwietnia 2017 r.), które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania żądanego zaświadczenia. Jednocześnie z postanowienia Komendanta wynika, że organ nie tylko nie kwestionuje podejmowania przez skarżącego tego rodzaju czynności jak likwidacja nielegalnego laboratorium, ale wprost przyznaje, że czynności takie skarżący podejmował. Organ nie wyjaśnił jednakże na podstawie jakiej dokumentacji przyjął powyższe, nie określił na czym dokładnie czynności te polegały – nie ocenił ich wprost na gruncie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. – a jedynie stwierdził, że nie kwalifikuje ich jako czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Tego rodzaju poczynania stanowią o nieprawidłowym przeprowadzeniu koniecznego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Ponadto, jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zarówno z akt sprawy, jak i z zaskarżonych postanowień, nie wynika jaką dokumentację, czy też jakie rejestry lub ewidencje poddano analizie przy ocenie czynności podejmowanych przez skarżącego w okresie delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji UE w zakresie praworządności w Kosowie od dnia 15 lutego 2012 r. do dnia 15 listopada 2012 r. W piśmie Zastępcy Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP z dnia 3 sierpnia 2021 r. wskazano jedynie, że w Biurze dokonano analizy dostępnej dokumentacji "dotyczącej przygotowania i przebiegu" rotacji Jednostki ze szczególnym uwzględnieniem czynności służbowych wskazanych we wniosku policjanta, a wniosek wymienionego z dnia 12 lipca 2021 r. nie zawierał jednakże wskazania konkretnych czynności, które podejmował. Z postanowień organów obu instancji nie wynika jakie czynności pełnione przez skarżącego podczas wymienionej służby poddano analizie, nie kwalifikując ich jako spełniających warunki § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.
Komendant zignorował w postępowaniu administracyjnym wyniki kwerendy, którą sam zlecił i która wskazała na wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Stanowisko organów, w tym organu skarżącego kasacyjnie, zasadza się na uznaniu, że skoro postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia oparte jest na treści dokumentów, to samo powstanie subiektywnego (nie potwierdzonego) przekonania organu o tym, że dokumentacja ta nie jest wystarczająca do wydania zaświadczenia, jest prawną przeszkodą do jego wydania. Dostrzec przy tym należy, że w okolicznościach sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, organ nie dokonał własnej analizy dokumentacji, a prowadzona przez niego ocena ma charakter dowolny i arbitralny. Organ pierwszej instancji, zgodnie z treścią wewnętrznej procedury, nakazał dokonanie kwerendy dokumentacji wcześniej wyselekcjonowanej w sposób dowolny przez WOINiA KSP obejmującej wyłącznie dokumentację dotyczącą realizacji bojowych z udziałem broni palnej, z pominięciem wszelkiej innej dokumentacji, dotyczącej m.in. likwidacji nielegalnego laboratorium, do czego organ odnosił się bez oparcia w jakimkolwiek dokumencie. Z kolei pismem z dnia 20 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Dowódcy SPKP z prośbą o przeprowadzenie kwerendy. Jej wyniki wskazują na to, że skarżący w latach 2005-2011 i 2013-2017 r. wykonywał przynajmniej po 6 czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenie porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Dowódca SPKP przekazał notatkę służbową z dnia 30 sierpnia 2021 r. W notatce wymieniono wyłącznie te czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, które w ocenie autora notatki i zatwierdzającego ją Dowódcy SPKP, spełniają wymogi określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., tj. w przypadku których występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego.
Co więcej pismem z dnia 26 listopada 2021 r. Dowódca SPKP wyjaśnił, że "szczególne zagrożenie życia i zdrowia [skarżącego] podczas wykonywanych realizacji, wynikało z informacji przekazywanych na odprawach przez jednostkę zlecającą ich wykonanie. W związku z powyższym nie ma tu mowy o napastniku nieokreślonym. Zarówno figuranci jak i sposób ich działania każdorazowo scharakteryzowany był na odprawach do realizacji, przez co zagrożenie nie było wyimaginowane. Zleceniodawca w oparciu o posiadane materiały sprawy i wiedzę operacyjną, planując realizację sprawy nie był w stanie zapewnić bezpieczeństwa właśnie ze względu na szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Realizacje takie przeprowadzone były przez utworzony w 2005 r. Wydział Realizacyjny Komendy Stołecznej Policji w Warszawie (WR KSP). Szczególnego zagrożenia życia i zdrowia w tego typu realizacjach nie można zakwalifikować jako wpisanego w codzienną służbę, ani porównywać do zagrożenia innych pionów Policji. Zleceniodawca doskonale orientował się w charakterystyce osób zatrzymywanych i ryzyku z tym związanym, nie zakładał możliwości wystąpienia zagrożenia, a wiedział o nim".
Argumentacja organów przyjmująca, że mają one prawo do własnej oceny informacji przekazanych przez wykonujących kwerendę, w istocie wyklucza kwestionowanie jakiejkolwiek oceny dowodów w sprawie o wydanie zaświadczenia, ponieważ praktycznie w każdych warunkach przyjęcie przez organ nieracjonalnych (w skrajnych warunkach nawet nierealnych) założeń oznaczałoby z definicji zaistnienie sporu, a w rezultacie brak możliwości wydania zaświadczenia.
Ocena dokonana w niniejszej sprawie oparta jest wyłącznie na nieuzasadnionym niczym przekonaniu organu, który odnosi się do oceny dokumentacji źródłowej, pomimo, że sam się z nią w dostateczny sposób nie zapoznał. Jednak zapatrywanie organu nie może być dowolne, arbitralne, przeczące podstawowym regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym, lub przeprowadzonym już w sprawie innym dowodom.
Jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazuje na przedmiotowe i pozbawione zrozumienia traktowanie przez organ postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu, jest zgromadzenie pełnej dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia i przeprowadzenie jej analizy. Skoro w niniejszej sprawie wykazane zostało, że zaniechana została kwerenda znacznej części dostępnej dokumentacji, która zawierać może informacje o czynnościach służbowych wykonywanych w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia przez skarżącego, będącego funkcjonariuszem wydziału realizacyjnego, to obowiązkiem organu było przeanalizowanie tej dokumentacji. Tymczasem organ dokonał oceny materiałów dowodowych a priori, wyłącznie na podstawie własnego niczym nieuzasadnionego przekonania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kwerenda przeprowadzona przez Komendanta potwierdziła wykonywanie zadań przez skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Przy czym należy zwrócić uwagę na charakter Wydziału Realizacyjnego, w którym pełnił służbę skarżący, wskazujący na zwielokrotnioną możliwość wykonywania zadań służbowych związanych z zagrożeniem życia i zdrowia.
Specyfika postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia nie oznacza, że organ ma prawo do dokonywania dowolnej oceny dowodów. Dowody będące przedmiotem oceny muszą wynikać z dokumentacji posiadanej przez organ, ale ocena ta nie może być dowolna. Trzeba tu podkreślić, że podstawą sporządzenia zaświadczenia w niniejszej sprawie mogą być nie tylko akta osobowe funkcjonariusza, ale także inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organy obowiązane są także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby. Od powyższych obowiązków nie zwalnia organu to, że postępowanie zaświadczeniowe powinno być prowadzone z poszanowaniem zasady szybkości.
Z powyższych względów i z tego też powodu, że z postanowień organów obu instancji nie wynika jakie rejestry i dokumenty zostały przeszukane, przejrzane i przeanalizowane (poza aktami osobowymi i Dziennikami Realizacji Bojowych Sekcji II Wydziału Realizacyjnego KSP), w sytuacji, gdy skarżący twierdzi, że podejmował, poza czynnościami wymienionymi przez organ w postanowieniu, także inne czynności, które mogą spełniać warunki określone w § 4 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r., stwierdzić należało, iż zaszła podstawa do uchylenia obu postanowień we wskazanym już wyżej zakresie.
Wszystkie dotychczasowe uwagi czynią nieskutecznymi również zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., ale również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu w ramach, którego autor skargi kasacyjnej zarzuca uzasadnieniu zapadłego orzeczenia wewnętrzną sprzeczność. Organ skarżący kasacyjnie upatruje jej w uznaniu za prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny, w kontekście braku spełniania przez skarżącego przesłanek do podwyższenia emerytury w związku z pełnieniem służby w WOPD KSP, a jednocześnie zakwestionowanie tego stanu faktycznego poprzez uznanie za konieczne poczynienie dodatkowych wyjaśnień i dokonanie ponownej oceny niektórych zdarzeń, co w efekcie nie ma wpływu na spełnianie przesłanek do podwyższenia emerytury i wydania w tym zakresie zaświadczenia, a jednocześnie wykracza także poza konieczny zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Przyjdzie zatem wskazać, że zarzut ten w istocie powiązany jest z zarzutem naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r., bowiem organ skarżący kasacyjnie zakłada, że Sąd Wojewódzki przesądził, iż skarżący pełnił służbę w warunkach określonych tym przepisem.
Po pierwsze należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki zgodził się z Komendantem wyłącznie w zakresie tego, iż nie jest istotne w jakiej jednostce Policji policjant zajmował stanowisko służbowe, ale o to, w jakiej jednostce lub komórce organizacyjnej Policji faktycznie (w rzeczywistości) pełnił tę służbę i jaki ta służba miała charakter (jakie zadania wykonywał lub uprawniony/zobowiązany był w danym okresie wykonywać). Nadto w świetle wcześniej poczynionych uwag wskazujących na uchybienia organów polegające na niedokonaniu pełnych ustaleń faktycznych (oczywiście w zakresie dopuszczonym przez art. 218 § 2 k.p.a.) nie można podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej jakoby Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył w szczególności, że działania podejmowane w dniach 7, 8 i 30 listopada oraz w dniach 10 i 19 grudnia 2018 r. (a więc w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a.) i lit. b) rozporządzenia z 2005 r.) miałyby być podejmowane już po oddelegowaniu skarżącego do czasowego pełnienia służby w WOPD KSP, przy czym skarżący od dnia 5 do 9 listopada oraz od dnia 23 listopada do 3 grudnia 2018 r. przebywał na szkoleniu stacjonarnym w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, a od dnia 14 grudnia 2018 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Te okoliczności w ocenie Sądu Wojewódzkiego wymagały wyjaśnienia i ponownej oceny. Tym samym fakt podzielenia stanowiska Komendanta co do konieczności uwzględnienia jedynie rzeczywistego miejsca i charakteru służby, przy jednoczesnym dostrzeżenia szeregu nieścisłości, dodatkowo uzasadnia wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do ustaleń dokonanych przez organy. Nie jest przy tym wystarczające stanowisko Komendanta wyrażone dopiero w skardze kasacyjnej, który wskazuje na prawdopodobną omyłkę co do wskazanych dat.
Jak już zatem podano dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienia organów determinowały konieczność uchylenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień organów obu instancji, a w konsekwencji wskazywały na nieskuteczność zarzutu naruszenia przez tenże Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 3 u.p.p.s.a.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.