III OSK 1499/23

III OSK 1499/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 215/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-01-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 215/22 w sprawie ze skargi I. C. na bezczynność P. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. C. na rzecz P. S.A. w L. Oddział R. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 215/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę I. C. na bezczynność P. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 22 lutego 2022 r. skarżąca zwróciła się do P. S.A. w L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i bieżącej eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na wskazanych w piśmie nieruchomościach, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w nieruchomościach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust, 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwsze ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p." W tym samym piśmie skarżąca wezwała P. S.A. do ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomościach stanowiącej własność skarżącej oraz do wypłaty wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z jej działki.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że P. S.A. stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczył informacji publicznej. Zdaniem Sądu określone fakty czy dane, nie tracą waloru informacji publicznej przez to tylko, że są lub będą przedmiotem, czy dowodem w innych sprawach. Niemniej w takiej sytuacji informacja publiczna nie powinna być udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p. Jeśli ze sprawy wynika, że żądający nadużywa swego prawa, albo ma możliwość uzyskania informacji w innym trybie, zwłaszcza w toczącym się postępowaniu przed organami państwa lub planowanym postępowaniu, nie może korzystać z przepisów ustawy. Taka też sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wystąpiła do spółki w związku z potrzebą pozyskania dowodów potrzebnych jej w przyszłym postępowaniu cywilnym dotyczącym ustanowienia służebności przesyłu oraz żądania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z należącej do niej nieruchomości. Tym samym w ocenie Sądu I instancji P. S.A. nie znajdowała się w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a dane i dokumenty, o które wnioskuje skarżąca, będzie mogła ona uzyskać w toku postępowania cywilnego zainicjowanego przeciwko ww. podmiotowi.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – "w drodze uznania, iż ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez skarżącego od P. S. A. stanowi negację uznania za informację publiczną, informacji objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej objętego skargą, zdaniem Sądu I instancji indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niezgodnego z treścią art. 2 ust 2 u.d.i.p. zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącej";
2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – "w drodze uznania, iż uczestnik niniejszego postępowania P. S.A. z siedzibą w L. Oddział R. nie dopuścił się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego objęty skargą w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p."
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej zwanej "p.u.s.a." oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. – "polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność P. S. A. w L. Oddział R. w przedmiocie pierwotnego wniosku skarżącego, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się stwierdzeniem przez Sąd I instancji, iż ewentualne, hipotetyczne, przyszłe, a zarazem poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego od P. S. A. na drodze postępowania przed sądem powszechnym stanowi nadużycie prawa jako negację uznania za informacją publiczną, informacji objętych wnioskiem skarżącego objętym skargą z uwagi na ich, zdaniem Sądu I instancji indywidualny a nie publiczny charakter, przy czym w niniejszym zakresie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) przez brak rozważenia przez Sąd I instancji dokładnego brzmienia treści art. 2 ust 2 u.d.i.p. w drodze zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącego."
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezczynności P. S. A. z siedzibą w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej objęty pierwotną skargą w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz o zobowiązanie P. S. A. z siedzibą w L. do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącej objętym pierwotną skargą w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Ponadto wniosła o zasądzenie od P. S.A. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłat od skargi, opłat kancelaryjnych od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłat od skargi kasacyjnej, opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w L. Oddział R. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz P. S.A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłat skarbowych od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych za postępowanie przez sądem instancji oraz przed sądem Il instancji. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę wynika, że żądane przez skarżącą informacje mają bezpośredni związek z domaganiem się przez nią ustanowienia służebności przesyłu, jak również dochodzenia roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Tym samym wniosek ukierunkowany na realizację roszczenia prywatnego, nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Przepisy te stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie dopiero do decyzji wydanej w takiej sprawie. W niniejszej sprawie decyzji nie wydano. Zatem chybione jest zarzucanie naruszenia wskazanych w omawianym zarzucie przepisów k.p.a. Zauważyć należy też, że w sformułowanym zarzucie i jego uzasadnieniu nie nawiązano do treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., art. 149 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem odnosząc się w tym zakresie do tego zarzutu, należy wskazać, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, regulującym funkcje sądów administracyjnych i kryterium sprawowanej przez nie kontroli. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że adresat wniosku dostępowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Zatem jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, którego działalność podlega kontroli sądów administracyjnych, do której doszło w niniejszej sprawie. Kontroli tej Sąd I instancji dokonał pod względem zgodności z prawem. Zatem nie doszło do naruszenia tych przepisów. Natomiast art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. określa zakres właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji zgodnie z tym przepisem dokonał kontroli działalności administracji publicznej w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Wynik tej kontroli nie ma wpływu na ocenę tych zarzutów. Zarzucono również naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przy czym nie podano, który z trzech punktów tego paragrafu naruszył Sąd I instancji, co uniemożliwia odniesienie się do omawianego zarzutu w tym zakresie. Sąd nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ zgodnie z tym przepisem rozstrzygnął niniejszą sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oddalił skargę biorąc pod uwagę cały zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej związanej z tym zarzutem, należy wskazać, że Sąd I instancji przyjął, iż żądane we wniosku z 22 lutego 2022 r. informacje stanowią informację publiczną ale nadużycie prawa stanowi podstawę odmowy udzielenia ochrony prawu skarżącej do dostępu do tej informacji publicznej. Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie zanegował stanowiska skarżącej, że jej wniosek dotyczy informacji publicznej. W zarzucie tym nie podważa się okoliczności i argumentacji Sądu I instancji przemawiających za zakwalifikowaniem działań skarżącej jako nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie "iż ewentualne przyszłe poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych w drodze postępowania przed sądem powszechnym przez Skarżącego od P. S.A. stanowi negację uznania za informacją publiczną, informacji objętych wnioskiem Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej objętego skargą, zdaniem Sądu I instancji indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niezgodnego z treścią art. 2 ust. 2 udip zbadania hipotetycznego interesu prawnego Skarżącej" (pisownia oryginalna). Przede wszystkim należy zauważyć, że niezrozumienie stanowiska Sądu I instancji przez autora skargi kasacyjnej doprowadziło ją do podniesienia zarzutów, które są oczywiście nieskuteczne. Sąd I instancji kilkakrotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że żądana przez skarżącą we wniosku z 22 lutego 2022 r. informacja stanowi informację publiczną. Opierając się na jednej z zaprezentowanych linii orzeczniczych, szeroko uzasadnił swoje stanowisko. Natomiast podstawą oddalenia skargi było stwierdzenie nadużycia przez skarżącą prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. To zaś skutkowało odmową ochrony tego prawa przez Sąd.
Zatem nie można zgodzić się także z tym, że Sąd I instancji uznał, iż okoliczności świadczące o celu jakiemu mają służyć żądane informacje, tj. dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych od P. SA miały wpływ na kwalifikację żądanych informacji. To samo tyczy się interesu prawnego lub faktycznego skarżącej w uzyskaniu żądanych informacji. Także one nie miały wpływu na kwalifikację żądanych informacji jako publicznych.
Jak już podano, podstawą oddalenia skargi przez Sąd było nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Jak to trafnie stwierdził ten Sąd, uznanie żądanych informacji za publiczne nie przeczy równocześnie możliwości przyjęcia, że z uwagi na powody, jakimi kieruje się wnioskodawca (jeśli zostaną one ujawnione w toku postępowania), nie jest możliwe przychylenie się do jego wniosku. Chodzi w takiej sytuacji o nadużycie prawa podmiotowego, która to koncepcja nie neguje istnienia tego prawa, a jedynie uniemożliwia jego wykonanie. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków w oparciu o inne procedury (tak np. wyroki NSA: z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16, z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15, z 26 stycznia 2023 r. III OSK 7265/21). Skoro zatem z żądania skarżącej wynika subiektywny jej interes, bowiem wnioskowane dane mają posłużyć do załatwienia jej indywidualnej sprawy, a nie do kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej czy podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to nie przesądza to wprawdzie o braku posiadania przez przedmiot wniosku przymiotu informacji publicznej, lecz daje możliwość odmowy przychylenia się do niego z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, czego skutkiem jest odmowa ochrony tego prawa.
Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sadu I instancji wynika, że taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, w której skarżąca wystąpiła do Spółki w związku z potrzebą pozyskania dowodów potrzebnych jej w przyszłym postępowaniu cywilnym dotyczącym ustanowienia służebności przesyłu oraz żądania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z należącej do niej nieruchomości. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku jest to, czy dane i dokumenty, o które wnioskuje będzie mogła uzyskać w toku takiego postępowania.
W skardze kasacyjnej co prawda stwierdza się, że Sąd I instancji niezasadnie powołał się na nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej, jednak nie przywołano jakiejkolwiek argumentacji, która zmierzałaby do podważenia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.
Końcowo trzeba stwierdzić, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej (w tym wynikające z wyroku z 9 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2532/13), częściowo zasługuje na akceptację i znalazło uznanie Sądu I instancji, tj. w zakresie kryteriów kwalifikacji informacji jako publicznych, natomiast straciło na aktualności w zakresie możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na nadużycie prawa do informacji publicznej.
Skoro Sąd I instancji uznał, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawarte we wniosku z 22 lutego 2022 r. stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej, czego skutkiem była odmowa ochrony tego prawa, a adresat wniosku odpowiedział na ten wniosek, i choć argumentacja w tej odpowiedzi była nieprawidłowa, to niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p przez uznanie, że adresat wniosku dostępowego nie dopuścił się bezczynności.
Skoro omówione wyżej zarzuty okazały się niezasadne a w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, to w rezultacie nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ Sąd ten prawidłowo oddalił skargę.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.