III OSK 1496/21

III OSK 1496/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1866/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1866/18 w sprawie ze skargi D. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D. K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r. II SA/Wa 1866/18 oddalił skargę D. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. nr [...] zwolnił D. K. (dalej: "Skarżący", "Funkcjonariusz") z dniem [...] czerwca 2018 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniósł z dniem [...] czerwca 2018 r. do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant Wojewódzki"). Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odwołanie od ww. rozkazu personalnego z [...] czerwca 2018 roku.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2018 r.
W ocenie Komendanta Głównego Policji decyzja podjęta przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] została uargumentowana w sposób prawidłowy. Organ podkreślił, iż współpraca między przełożonym, który jest kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji a podwładnym, który jest kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji podległej temu przełożonemu, musi opierać się na wzajemnym zaufaniu, aby możliwe było prawidłowe funkcjonowanie kanału komunikacyjnego pomiędzy tymi podmiotami usytuowanymi na odpowiednich szczeblach struktury organizacyjnej tej formacji. Komendant Główny Policji stwierdził, że utrata zaufania jest tym czynnikiem, który może determinować przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia decyzji o odwołaniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do jego dyspozycji. W tej sytuacji istota zagadnienia zasadza się wyłącznie na ustaleniu przyczyny, która skutkowała jej utratą.
Komendant Główny Policji podał, że bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do Skarżącego, dotyczyła sytuacji mającej miejsce [...] i [...] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [...] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu [...] oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym. Organ odwoławczy zauważył, iż według Komendanta pełnienie służby na stanowisku kierowniczym powinno zobowiązywać do powstrzymania się od zachowań narażających Policję na utratę zaufania publicznego. Podniósł, że okoliczności ww. zdarzenia, jak również ocena zachowania skarżącego znalazła swoje odzwierciedlenie w postępowaniu dyscyplinarnym, wszczętym przeciwko niemu [...] czerwca 2018 r., w którym zarzucono mu popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej. W tej sytuacji już sam udział skarżącego w zdarzeniu - uzasadniający wszczęcie postępowania dyscyplinarnego - stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o odwołaniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych.
Skarżący na ww. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, które nie zawierają szczegółowych przesłanek możliwych na ich podstawie rozstrzygnięć i mają charakter uznaniowy. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i - w odróżnieniu od stosunku pracy - brak w nim cechy równości stron, bowiem charakteryzuje się on podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych i przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej sobie jednostce organizacyjnej.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że rozstrzygnięcia I i II instancji wydały właściwe organy i uwzględniają obowiązujące w tym zakresie podstawy prawne. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego jest środkiem dopuszczalnym. Zdaniem Sądu I instancji, nie wykracza też poza granice uznania administracyjnego. Szczególny charakter formacji policyjnej umożliwia bardziej rygorystyczne ukształtowanie statusu służbowego, gdyż służy ona społeczeństwu i ma celu utrzymanie bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Z kolei prawodawca nie stworzył zamkniętego katalogu przesłanek, które warunkują możliwość zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego. W rozpatrywanym przypadku natomiast decyzja organu podparta była dbałością o interes całej formacji.
WSA w Warszawie zaznaczył, że poza sporem pozostaje okoliczność, że - w związku z wydarzeniami mającymi miejsce podczas szkolenia w [...] - Komendant Wojewódzki mógł utracić zaufanie do Skarżącego. Przedmiotowe wydarzenia budziły zainteresowanie społeczne i zostały rozpowszechnione zarówno w lokalnych, jak i ogólnokrajowych mediach. Potwierdzają to zawarte w aktach dokumenty (k. 36 - 39 akt administracyjnych). Ze względu na wysoką funkcję pełnioną przez Skarżącego organ bez wątpienia miał podstawy uznać, że dalsze pełnienie służby na stanowisku Naczelnika Wydziału do czasu ustalenia, czy doszło do naruszenia dyscypliny służbowej może godzić w dobre imię Policji. Zajmowanie dotychczasowego stanowiska przez Funkcjonariusza, mimo utraty zaufania przełożonego, mogło negatywnie wpłynąć na poziom bezpieczeństwa na terenie całego województwa. Trafnie wywodzi organ, że wzajemne zaufanie pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze stanowiska w zhierarchizowanej instytucji, gdzie wymagane może być podejmowanie szybkich działań operacyjnych, jest warunkiem właściwego jej funkcjonowania. O utrzymaniu stanu takiego zaufania nie sposób mówić, gdy z wniosku przełożonego wszczęto wobec podwładnego postępowanie dyscyplinarne. Taka perspektywa wpłynęła na podjęcie przez Komendanta Wojewódzkiego konkretnych działań w sferze polityki kadrowej, dla zapewnienia optymalnych warunków do prawidłowego funkcjonowania podległej mu jednostki organizacyjnej Policji.
Sąd podzielił stanowiska organu, że dalsze pozostawanie Skarżącego na zajmowanym dotychczas wysokim stanowisku mogłoby oddziaływać negatywnie na postrzeganie całej formacji, skoro toczy się w stosunku do niego postępowanie dyscyplinarne. Reasumując, w sytuacji gdy wobec funkcjonariusza, pełniącego równocześnie kierownicze stanowisko, jego przełożony inicjuje postępowanie dyscyplinarne, odwołanie z pełnionego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji przełożonego musi być uznane za zasadne, jest logicznym następstwem postawienia zarzutów. Także w kontekście ochrony społecznego wizerunku formacji Policji uzasadnione jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska kierowniczego osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie dyscyplinarne. Nie przesądza to przy tym o jego zasadności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. K. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z:
- art. 61 § 4 k.p.a., poprzez nieuznanie, iż w sprawie doszło do niezawiadomienia odwołującego o wszczęciu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 77 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuznanie, iż w sprawie doszło do wydania decyzji przed zebraniem w sprawie dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uznanie, iż udowodnione zostało, że zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącego ze stanowiska, pomimo, iż nie został zebrany materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie mógł wypowiedzieć się w zakresie rzekomo przeprowadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nieuznanie, iż nie zapewniono skarżącemu czynnego udział w postępowaniu, oraz uniemożliwiono wypowiedzenia się, co do materiałów postępowania oraz złożenia wniosków dowodowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, iż nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącego, mimo iż wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków uczestników, dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. brak obowiązku stawienia się w dniu [...] czerwca 2018 r, o godzinie 9.00 na szkoleniu, a okoliczność ta nie wynikała z innych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż doszło do należytego uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia odwołującego z zajmowanego stanowiska, mimo lakonicznego przedstawienia uzasadnienia faktycznego i nie odniesienia się zarówno przez organ I, jak i II instancji do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach sprawy nienależycie uzasadniono zaskarżony rozkaz personalny co do przeniesienia odwołującego do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji, w szczególności lakoniczne przedstawiono uzasadnienie faktyczne, nie odniesiono się zarówno przez organ I jak i II instancji, co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż zasadnie zastosował organ II instancji ww. przepis i zasadnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i orzeczeniu co do istoty sprawy o przywróceniu skarżącego na zajmowane stanowisko, ewentualnie na zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia,
- art. 42 ust 3 Konstytucji RP poprzez uznanie skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego mimo braku stwierdzenia winy prawomocnym wyrokiem.
Powyższe uchybienia spowodowały niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziły do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (zrzekł się rozprawy).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji, nazywanych na gruncie ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067; dalej: ustawa o Policji) rozkazami personalnymi, stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, że jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, gdyż nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Rekonstrukcja znaczenia tego przepisu wykraczająca poza dyrektywy językowe, z zastosowaniem dyrektyw systemowych prowadzi do zmiany oceny charakteru tego przepisu. Brak określenia przesłanek materialnoprawnych dla decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk w innych przepisach ustawy wskazuje, że jest to przepis materialnoprawny, który w swej istocie nie przewiduje materialnych ograniczeń dla organów w zakresie tych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, LEX nr 951934, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów o Administracyjnych).
Zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Instytucja określona w tym przepisie służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy o Policji oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego.
Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ocena przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).
Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12.10.2011 r., sygn. I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. I OSK 130/10).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy i stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących zwolnienia z zajmowanego stanowiska na podstawie przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy określona osoba powinna piastować dalej określone stanowisko. Badają one jedynie, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna albo podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie w istocie podnosi, że organy nie wskazały okoliczności faktycznych, które uzasadniały podjęcie obu rozkazów personalnych. Z treści zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również z rozkazu wydanego przez organ pierwszej instancji rzeczywiście nie wynika, jakie okoliczności faktyczne stanowiły podstawę wydania obu decyzji, a tym samym z czego wynika utrata zaufania przełożonego do skarżącego. Wskazuje się natomiast na okoliczność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, która nie mogła być podstawą odwołania z zajmowanego stanowiska ze względu na chronologię obu zdarzeń. Natomiast wskazywane okoliczności mające miejsce [...]-[...] czerwca 2018 r. nie zostały sprecyzowane. Żaden z organów orzekających w pierwszej i drugiej instancji nie wskazał, jakie konkretnie zdarzenia spowodowały utratę zaufania do skarżącego, na którą to okoliczność organy się powołują.
Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii danej sprawy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać określenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz subsumcję przyjętego stanu faktycznego pod określony przepis (lub normę) obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak określenia przez ustawodawcę w art. 37 a ust. 1 ustawy o Policji kryteriów uzależniających podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska nie może być utożsamiany z sytuacją braku obowiązku organu do wskazania adresatowi rozkazu personalnego okoliczności faktycznych, które uzasadniały takie rozstrzygnięcie.
Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów, jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku kontroli wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, Sąd I instancji nie wywiązał się właściwie. Zauważyć należy, że organy obydwu instancji wskazują na różne przyczyny utraty zaufania przełożonego do skarżącego (zdarzenie mające miejsce podczas szkolenia, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego). Nawet uznając, że organ odwoławczy był uprawniony do rozszerzenia argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, to w uzasadnieniu brak jest wykazania realnej i konkretnej przyczyny akcentowanej utraty zaufania. Nie może ona sprowadzać się do faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które zostało wszczęte już po wydaniu rozkazu personalnego z [...] czerwca 2018 r. i co do zasady zmierzało dopiero do wykazania, że zarzucane policjantowi przewinienie dyscyplinarne rzeczywiście miało miejsce. W uzasadnieniu rozkazu organu odwoławczego brak jest wykazania (poza postępowaniem dyscyplinarnym) realnej i konkretnej przyczyny akcentowanej utraty zaufania. Kwestia wymaga wyjaśnienia zwłaszcza wobec stanowiska skarżącego wskazującego, że w związku z zaistniałą sytuacją dalsza część szkolenia została odwołana. Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim rola skarżącego w samym zdarzeniu, które było przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, który ustalony w sprawie stan faktyczny uznał za wystarczający dla rozstrzygnięcia i odzwierciedlający przebieg zdarzeń. Podobne stanowisko, na tle tych samych okoliczności faktycznych, tyle że w stosunku do innych skarżących, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 czerwca 2020 r. I OSK 2129/19 i z 19 listopada 2020 r. I OSK 736/20, z tą różnicą, że w tamtych sprawach już Sąd I instancji uwzględnił skargi.
Za usprawiedliwiony należał zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę okoliczności wskazane wyżej.
W takiej sytuacji nie mają już większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tym bardziej, że ich rozbudowany charakter i konstrukcja polegająca na zbitce przepisów, bez wyraźnego wykazania, jaką normę wynikającą z tej zbitki przepisów naruszył Sąd I instancji, nie pozwala na precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zarzutów. Zauważyć jedynie ogólnie należy, że do polemiki z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez ten Sąd nie może służyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast, odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie określonych dowodów i wpływu tego na wynik sprawy trudno jest mówić w sytuacji, gdy organ w sposób jednoznaczny nie wskazał dotychczas na konkretną przyczynę zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, o czym była mowa wyżej.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.