III OSK 1493/21

III OSK 1493/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 38/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-03-27
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 38/19 w sprawie ze skargi A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 38/19 oddalił skargę A. [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zapewnienia stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni.
Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 155 k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zawarta w nakazie Inspektora Pracy decyzja nr [...] której przedmiotem był nałożony na Spółkę obowiązek zapewnienia w jednostce zakładu przy ul. L. w B. stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników, odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej w terminie do [...] października 2015 r. stała się ostateczna. Tym samym kwestię potrzeby stosownej organizacji i wyposażenia szatni określoną w takim kształcie w ostatecznej decyzji należy traktować jako przesądzoną. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz sprawdzenie czy w ustalonym w sposób ostateczny stanie faktycznym i istniejącym stanie prawnym występują szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Nadto na weryfikację rzeczonego nakazu nie pozwalał związany charakter norm materialnoprawnych na których został on oparty. Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z ustaleniami kontroli Inspektor Pracy miał obowiązek wydać decyzje nakazujące w sposób wymagany przepisami prawa usunięcie wskazanych nieprawidłowości zagrażających bezpieczeństwu i higienie pracy.
Nie zgadzając się z ww. wyrokiem WSA we Wrocławiu A. [...] Sp. z o.o. wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1/ przepisów postępowania, tj. :
- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 155 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony oraz interes społeczny, gdyż decyzja jest niemożliwa do wykonania ze względu na zbyt ogólne brzmienie, zwłaszcza w zakresie sposobu obliczenia powierzchni szatni, a jej wykonanie bez doprecyzowania może w konsekwencji doprowadzić do ponownej przebudowy szatni, podczas gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji we wskazanym zakresie;
2/ przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 233 i 207 § 2 pkt 1 kodeksu pracy w zw. z § 14 ust. 2 i 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp poprzez ich błędną wykładnię, tj. stwierdzenie, że kwestia wielkości powierzchni podłogi w szatni oraz kwestia szafek została skonkretyzowana w ww. przepisie rozporządzenia a ww. przepisy kodeksu pracy są na tyle kategoryczne przy określaniu obowiązków pracodawcy w dziedzinie bhp i określaniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne, że organ został pozbawiony możliwości orzekania na podstawie tzw. "uznania administracyjnego".
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie pkt 2 decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we W. z [...] listopada 2018 r., zobowiązanie organu do zmiany decyzji z [...] maja 2018 r. poprzez nadanie jej wskazanej przez Spółkę treści, a w razie nieuwzględnienia wniosku uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi organu, czy wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku.
Przy czym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania rozpoznano łącznie, bowiem sprowadzają się one do zakwestionowania sposobu sfomułowania nałożonego w decyzji na Spółkę obowiązku, czyniąc zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzję niewykonalną z uwagi na zbyt ogólne brzmienie, skutkiem czego winna ona być w trybie art. 155 k.p.a. uchylona.
Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w tym przepisie przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji – czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy ale byt prawny dotychczasowej decyzji.
Zawarta w nakazie Inspektora Pracy z [...] kwietnia 2015 r. decyzja nr [...], której przedmiotem był nałożony na Spółkę obowiązek stosownej organizacji i odpowiedniego wyposażenia szatni przeznaczonych do przechowywania odzieży należącej do pracowników (domowej), odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej posiada przymiot ostateczności, bowiem nie zostało wniesione od niej odwołanie. Nie ulega także wątpliwości, że mocą powyższej decyzji skarżąca kasacyjnie Spółka nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. Wskazuje się bowiem, że decyzje nakładające na stronę obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków w nich wskazanych.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które byłoby niedopuszczalne w związku ze związaniem organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną prawa materialnego (por. wyroki NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17).
Decyzja wydana w niniejszej sprawie niewątpliwie ma charakter związany. Do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy kontrola i nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, podejmowanie działań polegających na zapobieganiu i ograniczaniu zagrożeń w środowisku pracy. W następstwie dokonanych ustaleń właściwy inspektor pracy zobligowany jest do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Przy czym aktualnie w orzecznictwie i literaturze prezentowany jest pogląd, że dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 i 155 k.p.a. również decyzji związanych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zgodnie z prawem odmówił zmiany wnioskowanej decyzji w sposób wskazany przez skarżącą kasacyjnie, co następnie zaakceptował Sąd I instancji.
Wymogi i funkcje dotyczące pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w tym szatni pracowniczych unormowane zostały w § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy odsyłającego do załącznika nr 3, gdzie w rozdziale 2 ustawodawca szczegółowo wskazał jaki rodzaj szatni w zależności od rodzaju wykonywanych prac pracodawca jest zobowiązany zorganizować.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika jakie funkcje i wymagania w zależności od charakteru i rodzaju pracy mają spełniać szatnie pracownicze, skutkiem czego nakaz inspektora pracy sformułowany w zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę obowiązki pracodawcy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, uznać należy za wystarczający.
Podobnie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ nie miał obowiązku precyzowania wielkości podłogi szatni. Stanowiący podstawę ww. obowiązku § 14 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sposób wystarczająco precyzyjny reguluje tę kwestię przesądzając tym samym o prawidłowości wydanego w tym zakresie nakazu. Zaznaczyć należy, że inspektor pracy nakazując usunięcie stwierdzonych uchybień, nie ma obowiązku wskazania szczegółowego sposobu ich wykonania, byłoby to sprzeczne z art. 207 § 2 pkt 1 k.p. zgodnie z którym do pracodawcy należy organizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy.
Użycie przez ustawodawcę kategorycznych sformułowań przy określeniu obowiązków pracodawcy związanych z zapewnieniem pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych przy określeniu wymogów, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne, jednoznacznie wskazuje, że organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego.
Tym samym dokonana przez Sąd I instancji oraz organ wykładnia art. 155 k.p.a. jest prawidłowa, natomiast uwzględnienie żądania skarżącej kasacyjnie sprowadziłoby się do ponownej kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a.
W skardze kasacyjnej brak również argumentów, które pozwalałyby uznać, że zaistniała przesłanka – konieczna do spełnienia celem uchylenia ostatecznej decyzji – w postaci interesu strony. Słuszny interes strony to nie interes uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony, ale interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. W niniejszej sprawie za wykonaniem obowiązku zgodnie z treścią wydanej decyzji przemawiał interes społeczny, polegający w tym przypadku na zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.