III OSK 1492/23

III OSK 1492/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 35/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 74 ust. 3a pkt 1, art. 75 ust. 4 i 5 b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 35/23 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 listopada 2022 r. nr KO.461.30.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 35/23, którym oddalono skargę w/w Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 listopada 2022 r. nr K0.461.30.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołania Wójta Gminy S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 27 września 2022 r. ustalającej, z wniosku S. Sp. z o.o. z/s w B., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie kolektora tłocznego odbierającego retencjonowaną mieszaninę oczyszczonych ścieków deszczowych i przemysłowych z zakładu S. Sp. z o.o., planowanego do realizacji na działkach ewid. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb B. i [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., gm. K., a także [...], [...], [...] obręb O., gm. S. i określającej warunki jego realizacji powołując się na art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przywołaną wyżej decyzją z dnia 27 września 2022 r., podjętą na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej "u.i.o.ś"), § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) oraz w związku z art. 104 k.p.a., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie kolektora tłocznego odbierającego retencjonowaną mieszaninę oczyszczonych ścieków deszczowych i przemysłowych z zakładu S. Sp. z o.o., planowanego do realizacji na działkach ewid. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb B. i [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., gm. K., a także [...], [...], [...] obręb O., gm. S. i określił warunki jego realizacji.
Wydanie wskazanej decyzji zostało poprzedzone zajęciem stanowiska przez Wójta Gminy S., który postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś, oraz art. 106 § 1 k.p.a., negatywnie zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w przedłożonym projekcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Przebudowa kolektora tłocznego odbierającego retencjonowaną mieszaninę oczyszczonych ścieków deszczowych i przemysłowych z zakładu S. Sp. z o. o. z/s w B.".
Decyzję Wójta Gminy K. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia doręczono na piśmie inwestorowi, natomiast pozostałe strony postępowania o wydaniu decyzji zostały poinformowane w formie obwieszczenia na podstawie art. 74 ust. 3 u.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. Z rozdzielnika decyzji wynika, iż do wiadomości otrzymali ją również: Gmina S., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Łodzi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Bełchatowie i Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina S., reprezentowana przez Wójta Gminy S., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj. art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. i wniosła o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano na okoliczności, które zdaniem strony skarżącej świadczą o tym, iż przedsięwzięcie negatywnie wpłynie na środowisko. Były to głównie obawy związane z odprowadzaniem ścieków przemysłowych do cieku wodnego S., co, w ocenie odwołującej, spowoduje brak możliwości osiągnięcia celów środowiskowych określonych w art. 57 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625). Ponadto, zdaniem skarżącej, Wójt Gminy K. nie uwzględnił Gminy S. jako strony podczas ustalania stron postępowania, podczas gdy działka nr [...] położona w obrębie O., która stanowi w ¼ własność Gminy S., leży w odległości mniejszej niż 100 m od działek, na których planowane jest przedsięwzięcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, podkreśliło, iż inwestor planuje przedsięwzięcie na obszarze dwóch gmin, tj. na działkach ewid. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb B. i [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., gm. K., a także nr: [...], [...], [...] obręb O., gm. S. Zatem Gmina S, stosownie do treści art. 74 ust. 3a u.i.o.ś, winna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś. oraz art. 106 § 1 k.p.a. Wójt Gminy S. negatywnie zaopiniował warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. Wyznaczenie zaś w sprawie organowi gminy (wójtowi) roli organu opiniującego w trybie art. 106 k.p.a. nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, wniesienie przez Wójta Gminy S. odwołania od ww. decyzji jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż zainteresowanie Gminy S. wynikiem postępowania o wydanie decyzji środowiskowej nie wynikało z faktu, iż Wójt Gminy S. w sprawie występował w roli organu współdziałającego, a podyktowane było posiadaniem przez Gminę S. interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Interes prawny gminy wynikał z normy prawa materialnego zawartej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. Wójt Gminy S. podkreślił, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa, gdzie wójt gminy jako organ współdziałający, występuje w podwójnej roli - także jako reprezentant podmiotu - gminy, której z uwagi na jej interes prawny przysługuje w sprawie przymiot strony. Okoliczność ta w niniejszej sprawie została pominięta, przez organy orzekające w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn: przedmiotowych oraz podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś., w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego dla pozostałego terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie. Opinię tę wydaje się w drodze postanowienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o jej wydanie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisów art. 106 § 5 i 6 k.p.a. nie stosuje się.
Dalej Sąd ten wskazał, że największa część terenu, na którym ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie Gminy K., zatem to Wójt Gminy K. był właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wójt Gminy S. został natomiast umocowany do zaopiniowania przedmiotowej inwestycji, co rzeczywiście w niniejszej sprawie nastąpiło w drodze wydanego przez niego postanowienia z dnia 5 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wójt Gminy S., w świetle przepisu art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś., jest organem współdziałającym w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Wójta Gminy K. decyzji merytorycznej w tym przedmiocie. Do współdziałania organów na podstawie art. 75 ust. 4 u.i.o.ś należy bowiem stosować art. 106 k.p.a., z wyłączeniem jego paragrafów 5 oraz 6.
Dalej Sąd I instancji podniósł, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Przyznanie w art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś. wójtowi gminy uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jako organu opiniującego oznacza, iż w ramach wskazanej procedury organowi gminy przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium). Wydawana przez organ opinia, jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii. Samo przypisanie prawa do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej organowi wykonującemu z zasady funkcje w zakresie władzy publicznej (wójt gminy) przesądza, iż dana jednostka samorządu terytorialnego w ramach tego samego postępowania nie może chronić swojego interesu na zasadach przypisanych stronie postępowania. Innymi słowy gmina nie ma interesu prawnego w sprawie, skoro wykonuje zadania z zakresu władzy publicznej.
Sąd I instancji zauważył, że stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, zaś zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. Gminie S. niewątpliwie przysługuje prawo własności działek nr [...], [...], [...] oraz [...] obręb O., na których częściowo ma zostać umiejscowiona przedmiotowa inwestycja. Jednakże w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może w toku jednego postępowania administracyjnego zajmować różne pozycje (raz organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej
Podsumowując, Sąd I instancji uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim słusznie stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez Gminę S. od decyzji Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, skoro Wójt Gminy S. był organem wyrażającym opinię w toku tego postępowania na mocy art. 106 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 4 i 5 b u.i.o.ś. WSA podkreślił, że w konsekwencji Gminie S. nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, a więc również możliwość skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, stosownie do treści art. 134 k.p.a., było zobligowane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Gminy S. od decyzji Wójta Gminy K. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.
- art. 74 ust.3a pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022r. poz. 1029) - zwaną dalej u.i.o.ś - poprzez jego nie zastosowanie w sprawie, mimo iż Gminie S. w niniejszym postępowaniu przysługiwał przymiot strony z uwagi na fakt, iż działka nr [...] położona w obrębie O., która stanowi w 1/4 własność Gminy S. leży w mniejszej odległości niż 100 m od działki nr [...] obręb O., gm. S., na których planowane jest przedsięwzięcie, a tym samym winna być potraktowana jako strona postępowania;
- art. 75 ust.4 i 5b u.i.o.ś poprzez uznanie, iż przyznane Wójtowi Gminy S. prawo do opiniowania przedsięwzięcia w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wyklucza prawo do udziału gminy w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej w charakterze strony, gdy ograniczenie to nie wynika z treści przepisu;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art.134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie przepis ten miał zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób się zgodzić z argumentacją przedstawioną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wszak opinia wydawana w toku tego postępowania ma charakter niewiążący i organ prowadzący postępowanie nie musi jej uwzględnić. W istocie negatywna opinia Wójta Gminy S. nie została przez organ wydający decyzję uwzględniona, jej wpływ na wydanie tej decyzji był iluzoryczny. Prowadzi to do sytuacji, gdzie gmina ma prawo skorzystać z mniejszego uprawnienia (prawa do wyrażenia opinii), tracąc uprawnienia strony postępowania administracyjnego. To bowiem strona postępowania może zainicjować kontrolę legalności wydawanej decyzji, korzystając z przysługujących jej środków zaskarżenia. Ponadto, co w niniejszej sprawie niezwykłe istotne, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniły okoliczności, iż interes prawny Gminy S. do udziału w tym postępowaniu wynikał z prawa własności nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Prawo to wynika wprost z przepisu art. 73 ust.3a pkt 1 u.i.o.ś. i w stanie faktycznym sprawy przepis ten winien mieć zastosowanie. Ta istotna dla Gminy S. okoliczność, została w niniejszej sprawie pominięta. Zainteresowanie Gminy S. wynikiem postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, nie wynikało bowiem z faktu, iż Wójt Gminy S. w sprawie występował w roli organu współdziałającego, a podyktowane było posiadaniem przez Gminę S. interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony (por. uzasadnienie wyroku NSA z 7.09.2017r. II OSK 29/16). Interes prawny gminy wynikał z normy prawa materialnego zawartej w art. 74 ust.3a pkt 1 u.i.o.ś. Ponadto, ani przepis art.74 ust.3a pkt 1, ani art. 75 ust.4 i 5b u.i.o.ś. nie zawierają normy pozbawiającej w stanie faktycznym mniejszej sprawy, Gminy S. statusu strony postępowania.
Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy gminy podejmują działania w interesie swoich mieszkańców. Gmina jest wspólnotą samorządową, której Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 165 ust.2 przyznaje samodzielność, która podlega ochronie sądowej. W wyroku z 7.09.2017r. II OSK 29/16 NSA wyraził pogląd, iż "konstytucyjne uprawnienia wspólnot samorządowych mają na celu umożliwienie im artykułowania ich słusznych praw w procesie definiowania i realizacji dobra wspólnego. Na gruncie Konstytucji uzasadnione interesy poszczególnych wspólnot samorządowych muszą być definiowane z szerszej perspektywy dobra wspólnego i nie powinny być przeciwstawiane temu dobru. (...) wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje działania wobec innych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r. Nr 4, poz. 54, oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny)." Sąd w tym wyroku uznał, iż status strony nie przysługuje gminie wówczas, gdy nie występuje w postępowaniu, administracyjnym jako adresat działań władczych innych organów, czyli wówczas gdy przepis prawa przyznaje jej organom jedynie rolę opiniodawczą w sprawie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Gminie S. winien przysługiwać, zgodnie z brzmieniem art. 74 ust.3a pkt 1 u.i.o.ś. przymiot strony, ze względu na przysługujące jej prawo własności nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Niezależnie od uprawnienia organu współdziałającego Wójta Gminy S., wynikającego z art. 75 ust.4 u.i.o.ś.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wnosiło o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 74 ust. 3a pkt 1 oraz art. 75 ust. 4 i 5b u.i.o.ś.
Przypomnieć należy, że przepis art. 74 ust. 3a u.i.o.ś określa kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z tym przepisem stroną takiego postępowania jest wnioskodawca oraz podmiot któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 ustawy. Przez obszar ten rozumie się: przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 metrów od granicy tego terenu (pkt 1); działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałby przekroczone standardy jakości środowiska (pkt 2); lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (pkt 3).
Z ustaleń poczynionych przez organ - Kolegium wynika, że Gmina S. jest jednym z współwłaścicieli nieruchomości położonej w odległości do 100 metrów od granicy terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. Natomiast przepis art. 75 ust. 4 u.i.o.ś, który zawiera normę kolizyjną w przypadku przedsięwzięcia, wykraczającego poza obszar jednej gminy, wskazuje, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego dla pozostałego terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie. Zgodnie natomiast z art. 75 ust. 5b powołanej ustawy opinię, o której mowa w ust. 4 wydaje się w drodze postanowienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o jej wydanie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisu art. 106 § 5 i 6 k.p.a. nie stosuje się. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 roku, sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej.
Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko takie prezentuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdzając, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, podziela ugruntowany w judykaturze i doktrynie pogląd, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina nie jest stroną w postepowaniu administracyjnym nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji sprawie, ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Za słusznością powyższego stanowiska przemawia również orzecznictwo wypracowane w odniesieniu do oceny interesu prawnego organów współdziałających w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu głównym. W wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. II SA 1538-1539/94 (publ. Wokanda 1995, nr 4, s. 40), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "1. Organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. 2. Organ współdziałający może sygnalizować nieprawidłowości rozstrzygnięcia organowi sprawującemu nadzór nad organem, który wydał decyzję lub prokuratorowi". W powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, podniesiono, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Co istotne stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1356/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 617/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 820/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "Baza NSA"). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3 s. 35; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10 s. 516; G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2498/20 wyrażono stanowisko, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym "w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 801/14, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15)".
Wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie organowi Gminy (Wójtowi) roli organu opiniującego (art. 106 k.p.a.) nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. Opinia jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii, albowiem także w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie powołując się na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią art. 74 ust. ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. przysługuje jej przymiot strony. Tym samym Gmina S. występowała w przedmiotowej sprawie w charakterze organu administracji publicznej, wykonując funkcje w sferze imperium, czego konsekwencją jest brak możliwości równoczesnego uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, a w konsekwencji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Nie zasługuje także na uwzględnienia zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postepowania, stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 134 p.p.s.a., poprzez błędnie uznanie, iż w niniejszej sprawie przepis ten miał zastosowanie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro jedną z przesłanek niedopuszczalności odwołania jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji przez podmiot, który w sprawie nie jest stroną to po stronie organu odwoławczego powstaje obowiązek wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zasadnie wydało stanowiące przedmiot skargi postanowienie powołując się na powyższy przepis.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.