III OSK 149/22

III OSK 149/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Ke 632/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 §1 pkt.1 lit. c, art.135, art.141 §4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art77 §1, art.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art.5 ust.2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 632/21 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich na rzecz P. w W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 632/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich z dnia (...) r. znak: (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 31 marca 2021 r. (pkt I), a także zasądził od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich na rzecz P. w Warszawie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 5 lutego 2021 r. P. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") zażądała od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich (dalej: "organ") udostępnienia informacji publicznej dotyczącej obowiązujących w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich warunków płacowych, zasad wynagradzania i awansowania w zakresie rozdziału środków publicznych, tj. odpowiedzi na pytania:
1) jakiej liczbie pracowników Ośrodka w 2020 r. zwiększono wynagrodzenie zasadnicze? Prosimy o przedstawienie danych zbiorczych za cały 2020 rok dla wszystkich pracowników Ośrodka, a także osobno w podziale na poszczególne miesiące i komórki organizacyjne M-GOPS, w tym odrębnie dla kadry kierowniczej;
2) jaka była minimalna, maksymalna oraz średnia podwyżek wynagrodzeń zasadniczych dla całego Ośrodka w 2020 r. oraz na poszczególnych stanowiskach pracy i w poszczególnych komórkach organizacyjnych, w tym odrębnie dla kadry kierowniczej?;
3) w ilu z ww. sytuacji zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego uzasadnieniem podwyżki płacy był dokonany awans zawodowy? Jakie były przyczyny dokonanych podwyżek w pozostałych przypadkach?;
4) przedstawienie listy dokonanych podwyżek wynagrodzenia w 2020 r. w ten sposób, że zostaną wymienione wszystkie stanowiska pracy, na których dokonano podwyżek wynagrodzenia zasadniczego wraz z przypisaną do każdego stanowiska "kwotą(ami)" podwyżki i liczbą pracowników, którzy na danym stanowisku otrzymali podwyżkę;
5) przedstawienie listy dokonanych awansów w 2020 r. w ten sposób, że zostaną wymienione wszystkie stanowiska pracy, na których dokonano awansu wraz z przypisaną do każdego stanowiska liczbą pracowników, którzy na danym stanowisku otrzymali awans;
6) jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom wynagrodzeń w miesiącu styczniu 2021 r.?;
7) jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę wynagrodzeń pracownikom w miesiącu styczniu 2021 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka i odrębnie dla kadry kierowniczej M-GOPS? Prosimy o podanie danych w podziale na poszczególne komórki organizacyjne M-GOPS oraz osobno dla kierowników komórek organizacyjnych;
8) jakiej liczbie pracowników zatrudnionych w miesiącu styczniu 2021 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ośrodka oraz osobno kierownikom komórek organizacyjnych Ośrodka wypłacono ww. wynagrodzenie za pracę? Prosimy o podanie danych w podziale na poszczególne komórki organizacyjne M-GOPS na dzień wypłaty wynagrodzeń;
9) jaka była minimalna i maksymalna wysokość wynagrodzenia wypłaconego dla ogółu pracowników Ośrodka w miesiącu styczniu 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko? Prosimy o podanie minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia w podziale na poszczególne stanowiska wg wzoru podanego poniżej (...) i dalej według wszystkich, nawet jednoosobowych stanowisk.
Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. organ udostępnił częściowo informację publiczną odpowiadając na punkty: 3, 5, 6, 8 oraz częściowo na punkt 2. Jednocześnie poinformował, iż udostępnienie danych w zakresie punktu 1, 4, 7 i 9 oraz pozostałej części punktu 2 nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p."), tj. do dnia 31 marca 2021 r., z powodu konieczności zgromadzenia wielu danych znajdujących się w posiadaniu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich, odpowiedniego ich zestawienia, opracowania i zredagowania, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
Pismem z dnia 31 marca 2021 r. organ udostępnił pozostałą część informacji publicznej, z pominięciem żądanych danych dotyczących jednoosobowych stanowisk pracy w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich, wobec których niemożliwa jest pseudonimizacja.
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich decyzją z dnia 31 marca 2021 r. odmówił udostępnienia w pozostałej części informacji publicznej w zakresie: wskazania kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto, wynagrodzenia brutto oraz kwoty podwyżek w okresie od stycznia 2020 r. do grudnia 2020 r. oraz w miesiącu styczniu 2021 r. wobec pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (M-GOPS) w Końskich, którzy pracują na stanowiskach jednoosobowych i nie pełnią w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
P. w W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich decyzją z dnia (...) r., znak: (...), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Na powyższą decyzję P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 18 września 2021 r. skarżąca Federacja podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór między stronami sprowadza się w istocie do dwóch kwestii: czy udostępnienie skarżącej żądanych danych, dotyczących kwot wynagrodzenia osób zatrudnionych w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich na stanowiskach jednoosobowych, pozwoli na zidentyfikowanie tych osób, a jeśli tak – które z tych osób pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Konieczność odpowiedzi na drugie ze sformułowanych wyżej pytań, a więc które z osób zatrudnionych w M-GOPS w Końskich na jednoosobowych stanowiskach pracy pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji, aktualizuje się jednak dopiero po ustaleniu, że udostępnienie wnioskodawcy danych dotyczących kwot wynagrodzeń na stanowiskach jednoosobowych pozwoli na zidentyfikowanie konkretnych osób zajmujących te stanowiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w treści wniosku z 5 lutego 2021 r. Federacja nie żądała, aby wnioskowane dane w zakresie wysokości wynagrodzeń przypisane zostały konkretnym, imiennie oznaczonym osobom zatrudnionym w M-GOPS w Końskich, lecz poszczególnym stanowiskom pracy utworzonym w tym Ośrodku, w tym stanowiskom jednoosobowym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sporu podkreślić należy, że udostępnienie danych dotyczących wynagrodzeń wypłacanych przez jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego na jednoosobowym stanowisku pracy (także wynagrodzeń brutto), z reguły nie powoduje automatycznie identyfikacji osoby zajmującej to stanowisko. Różnorodność wielorakich okoliczności towarzyszących wnioskom o udostępnienie informacji publicznych nakazuje jednak każdorazowe rozważenie, czy w konkretnym przypadku nie zachodzi wyjątek od tej reguły. Taka właśnie sytuacja ma miejsce, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Jak ustalił organ w uzasadnieniu decyzji, skarżąca Federacja zrzesza w swoich strukturach lokalny związek zawodowy działający w M-GOPS w Końskich, a skoro tak, oczywistym się staje, że wnioskodawca bez trudu może powiązać jednoosobowe stanowisko pracy w Ośrodku z konkretną, oznaczoną z imienia i nazwiska osobą je zajmującą, korzystając z własnych zasobów informacji. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze i w złożonym piśmie procesowym z 18 września 2021 r. nie podważyła tego ustalenia i wynikających z niego wniosków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła jedynie, że "nikt z członków organów statutowych PFZPSiPS nie jest pracownikiem MGOPS w Końskich", co w żaden sposób nie neguje zasadności podniesionego wyżej argumentu, akcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia prawnego jest także podnoszona przez Federację okoliczność, że jest ona "zupełnie kompetencyjnie nie zainteresowana w swojej statutowej działalności pozyskiwaniem informacji dotyczących konkretnych osób (pracowników)". Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę mającą na celu ochronę prywatności osób zatrudnionych w podmiotach wykonujących zadania publiczne, lecz niepełniących funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji. Bez wpływu na zakres ochrony przewidzianej w powyższym przepisie pozostają więc deklaracje strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, że nie ma zamiaru pozyskiwać danych osób, które objęte są dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy.
Zdaniem WSA w Kielcach w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pozyskanie przez wnioskodawcę informacji o kwotach wynagrodzeń na stanowiskach jednoosobowych pozwoli na zidentyfikowanie osób zajmujących te stanowiska, nie ma przy tym znaczenia, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy kwoty netto czy brutto, co podnosi skarżąca w "replice na odpowiedź na skargę". Dane w zakresie wynagrodzenia osoby niepełniącej funkcji publicznej i niemającej związku z pełnieniem tej funkcji podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bez względu na to, czy dotyczą kwoty brutto czy też kwoty wynagrodzenia wypłacanej tej osobie po dokonaniu potrąceń. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że w stanie sprawy ujawnienie wnioskodawcy wysokości wynagrodzenia osób zajmujących jednoosobowe stanowiska pracy w M-GOPS w Końskich pozwala na ich identyfikację, a co za tym idzie rozważenia wymaga zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kontrolowanej decyzji nie można natomiast uznać za zgodną z prawem w tej części, w której Dyrektor tego Ośrodka zaliczył niektóre jednoosobowe stanowiska pracy do niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu powyższego przepisu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że - jak wynika z dokumentacji sprawy - organ nie miał wątpliwości co do udostępnienia żądanych we wniosku informacji dotyczących wynagrodzeń osób piastujących jednoosobowe stanowiska: dyrektora, zastępcy dyrektora, głównego księgowego, kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych, przyjmując, że osoby piastujące te stanowiska pełnią funkcje publiczne. Stanowiska, których pełnienie – zdaniem organu – objęte jest ochroną, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to: kierownik Działu Usług Opiekuńczych, kierownik Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, starszy pracownik socjalny, starszy wychowawca w Placówce Wsparcia Dziennego, sekretarka, starszy instruktor, kierowca, pomoc kuchenna, starszy inspektor do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, referent i pomoc administracyjno-biurowa.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu, który do osób pełniących funkcje publiczne nie zaliczył kierownika Działu Usług Opiekuńczych, w sytuacji gdy udostępnił dane dotyczące wynagrodzenia kierowników dwóch pozostałych Działów: Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz Dodatków Mieszkaniowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie ma żadnych poddających się weryfikacji, merytorycznych argumentów uzasadniających stanowisko organu w tym zakresie. Wskazano jedynie, że z zakresu czynności kierownika Działu Usług Opiekuńczych nie wynika, że pełni on w M-GOPS w Końskich funkcje publiczne. Jaki jest zakres tych czynności organ jednak nie ustala. Nie został on również wskazany w protokole z dnia 18 sierpnia 2020 r. z posiedzenia Komisji powołanej do przeprowadzenia analizy stanowisk pracy pod kątem określenia, które osoby zatrudnione w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich pełnią funkcje publiczne, na który powołuje się organ w kontrolowanej decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Dyrektora M-GOPS w Końskich w omawianym zakresie jest tym bardziej trudne do obrony, że z Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej Ośrodka jako kadrę kierowniczą jednostki wskazano m.in. Kierownika Działu Usług Opiekuńczych, a osobę pełniącą tę funkcję wymieniono z imienia i nazwiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że stanowiska takie jak: naczelnik (kierownik) wydziału (działu, ale także zespołu, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji oraz placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej) i jego zastępca, kierownik zespołu, sekcji (zmiany, referatu) wskazano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) jako stanowiska kierownicze urzędnicze we wszystkich samorządowych jednostkach organizacyjnych (załącznik nr 3 tabela w części F pkt 8-10). Oznacza to, że osoby piastujące te stanowiska w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, przy czym - jak wyjaśniono już wyżej - nie chodzi tylko o podejmowanie decyzji w znaczeniu procesowym. Osoba zajmująca tego rodzaju kierownicze stanowisko w jednostce organizacyjnej gminy, jaką jest miejsko-gminny ośrodek pomocy społecznej, niewątpliwie ma wpływ na sposób wykonywania zadań publicznych przez tę placówkę i realizuje w określonym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do publicznych zadań ośrodka pomocy społecznej jako jednostki organizacyjnej gminy należy organizacja i świadczenie usług opiekuńczych (zob. art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.). W związku z tym trudno uznać, że kierownik Działu Usług Opiekuńczych w M-GOPS w Końskich nie pełni funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem tej funkcji, jak przyjął organ.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, odmawiając udostępnienia danych dotyczących wynagrodzenia na stanowisku kierownika Działu Usług Opiekuńczych organ naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie w stanie sprawy, że stanowisko to nie jest związane z pełnieniem funkcji publicznych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia i analizy wymaga zakres czynności i zadań realizowanych przez kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki. Wprawdzie w powyższym rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. kierownik świetlicy, klubu zakwalifikowany został jako stanowisko pomocnicze i obsługi (załącznik nr 3, tabela lit. F pkt I - wszystkie jednostki w samorządowych jednostkach organizacyjnych - stanowiska pomocnicze i obsługi), jednak organ nie poczynił ustaleń, które pozwalałyby jednoznacznie zakwalifikować stanowisko kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki utworzone w M-GOPS w Końskich do kierowniczych bądź pomocniczych i obsługi. Podobnie jak w przypadku Kierownika Działu Usług, w uzasadnieniu decyzji znajduje się jedynie stwierdzenie, że z zakresu czynności kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki nie wynika, że pełni on w M-GOPS w Końskich funkcje publiczne, jednak nie przedstawiono ani zakresu tych czynności, ani toku rozumowania, który pozwoliłby na ocenę, czy wniosek ten jest słuszny czy też nie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości budzi również odmowa udzielenia informacji w zakresie wynagrodzenia osób zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach urzędniczych, tj. referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych. W rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. oba te stanowiska określone zostały jako urzędnicze we wszystkich samorządowych jednostkach organizacyjnych (załącznik nr 3, tabela lit. F pkt I – wszystkie jednostki – stanowiska urzędnicze). Bez analizy zakresu czynności realizowanych na tych stanowiskach nie można jednoznacznie stwierdzić, na ile są one powiązane z realizowaniem zadań publicznych przez M-GOPS w Końskich i czy osoby je piastujące wykonując powierzone im czynności mają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji objętej skargą nie poddaje się więc weryfikacji merytorycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżona decyzja, poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia na stanowiskach: kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, narusza zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") poprzez brak ustalenia i analizy zakresu czynności wykonywanych na tych stanowiskach, co uniemożliwia ocenę, czy mają one charakter funkcji publicznych bądź czy są powiązane z pełnieniem takich funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd podzielił natomiast pogląd, że takie stanowiska jednoosobowe w M-GOPS w Końskich jak: starszy pracownik socjalny, starszy wychowawca w Placówce Wsparcia Dziennego, sekretarka, starszy instruktor, kierowca, pomoc kuchenna i pomoc administracyjno-biurowa, nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. Nie są to stanowiska urzędnicze i uznać je należy za pomocnicze, obsługowe. Tak też zostały zresztą zakwalifikowane w powołanym wyżej rozporządzeniu (załącznik nr 3, tabela pod lit. F pkt I – Stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych – Wszystkie jednostki – stanowiska pomocnicze i obsługi - pkt 34, 37, 38, 48 - 54 oraz pkt III – Jednostki organizacyjne pomocy społecznej, centra integracji społecznej, jednostki organizacyjne wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz centra usług społecznych – stanowiska pomocnicze i obsługi – pkt 3, 7, 23, 37, 38, 48). Przy założeniu poczynionym na wstępie, że w stanie sprawy ujawnienie wynagrodzeń na tych jednoosobowych stanowiskach spowoduje możliwość identyfikacji osób je zajmujących, zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie dotyczących ich danych, a co za tym idzie odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie jest zasadna i zgodna z prawem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji podkreślenia również wymaga, że sentencja zaskarżonej decyzji dotyczy ogólnie odmowy udostępnienia informacji co do wynagrodzenia pracowników pracujących na stanowiskach jednoosobowych. Wskazanie, których stanowisk dotyczy ta odmowa, nastąpiło w uzasadnieniu decyzji. Z pisma z 31 marca 2021 r. wynika jednak, że poza wymienionymi już wyżej stanowiskami, organ nie udostępnił również informacji w zakresie wynagrodzeń na stanowisku ds. pracowniczych oraz obsługi zamówień publicznych. W decyzji nie ma jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru tych stanowisk. Nie zostały one również wymienione jako te, które objęte zostały odmową, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wykazane wyżej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, odpowiednio miały i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 marca 2021 r., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Federacji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, organ będzie miał na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyrażoną w związku z tym ocenę prawną. W szczególności organ udostępni żądane dane dotyczące stanowiska kierownika Działu Usług Opiekuńczych, zaś co do stanowisk kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych ustali zakres czynności na tych stanowiskach i dokona analizy, czy są to funkcje publiczne lub czy są powiązane są z pełnieniem takich funkcji, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań prawnych. Rozstrzygając w sprawie ponownie uwzględni organ stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszące się do stanowisk, które nie są związane z pełnieniem funkcji publicznych. Jeżeli odmowa będzie dotyczyła także innych stanowisk jednoosobowych (niewymienionych w rozstrzygnięciu kontrolowanym w tej sprawie), organ wskaże w wydanej decyzji, o jakie konkretnie stanowiska chodzi, uzasadniając przyczyny zajętego stanowiska.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
A. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich i poprzedzająca ją decyzja tego organu naruszają ww. przepisy k.p.a. bowiem:
- brak ustalenia i analizy zakresu czynności wykonywanych na stanowisku kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, uniemożliwia ocenę, czy mają one charakter funkcji publicznych bądź czy są powiązane z pełnieniem takich funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,
- brak w tych decyzjach jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru stanowisk ds. pracowniczych oraz obsługi zamówień publicznych, co skutkowało orzeczeniem o niemożności dokonania przez sąd merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia,
podczas gdy:
- w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji organ odwoływał się do zalegającej w aktach sprawy analizy formalno-prawnej stanowisk pracy w Miejsko- Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich dokonanej pod względem określenia, które z osób je zajmujących pełnią funkcje publiczne i w stosunku do których mogą zostać udostępnione informacje publiczne, w której to analizie charakter każdego ze stanowisk pracy w tym Ośrodku Pomocy Społecznej został określony i zweryfikowany, co sprawia, że rozstrzygnięcie skarżonego aktu administracyjnego nie tylko może zostać poddane weryfikacji, ale także odpowiada prawu,
- zakres obowiązków osoby zajmującej każde z wyżej wymienionych stanowisk, który został załączony do niniejszego pisma, a przede wszystkim brak realnego wpływu każdej z tych osób hierarchicznie podporządkowanych osobom decyzyjnym w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich na sprawy publiczne oraz brak rezygnacji po ich stronie z przysługującego im prawa do prywatności, uzasadnia ograniczenie skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia każdej z tych osób,
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przedstawienie, ani nie odniesienie się do zgłaszanego przez organ zarzutu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez P., który został co prawda wprost nazwany dopiero na rozprawie i utrwalony w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 22 września 2021 roku i poparty załączonymi do niego rejestrami, tym niemniej był sygnalizowany przez organ we wcześniej sporządzonych przez niego pismach, zalegających w aktach sprawy, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a samo działanie skarżącej przeczące celowi regulacji ustawowych, w oparciu o które jest podejmowane, nie może i nie powinno korzystać z ochrony prawnej;
B. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że osoba zatrudniona na stanowisku kierownika Działu Usług Opiekuńczych w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich, co do której organ odmówił udzielenia informacji w zakresie jej wynagrodzenia, jest osobą pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy nawet przyjęcie akceptowanej przez pierwszoinstancyjny sąd wykładni tego pojęcia - która w ocenie organu prowadzi do niedopuszczalnego rozszerzenia tego wyjątkowego unormowania i pozwala na ingerencję podmiotom takim jak skarżąca, nadużywającym prawa dostępu do informacji publicznej i wykorzystywania ich do celów innych aniżeli te, dla których u.d.i.p. powstała i została przyjęta, w sferę prywatności osób, które formalnie nie są osobami decyzyjnymi i co istotne w swoim działaniu są ograniczone stanowiskiem swoich bezpośrednich przełożonych - prowadzi do wniosku, że kierownik Działu Usług Opiekuńczych w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich, podlegając w strukturze tej jednostki bezpośrednio zastępcy Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich, nie ma realnego wpływu na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.
Nadto w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów:
a. zakresu obowiązków pracownika zajmującego stanowisko: kierownika Działu Usług Opiekuńczych, kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, referenta, starszego inspektora ds. rozwiązywania problemów alkoholowych, ds. pracowniczych oraz obsługi zamówień publicznych w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Końskich, celem wykazania faktów: obowiązków i uprawnień pracownika zajmującego w/wym. stanowisko w tej konkretnej jednostce,
b. schematu organizacyjnego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich celem wykazania faktu hierarchicznego podporządkowania pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich jego Dyrektorowi,
c. wskazanych i załączonych do protokołu rozprawy z dnia 22 września 2021 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 632/21 rejestrów:
- wniosków od 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej (złożonych przez Federację i lokalny ZZ zrzeszony w Federacji oraz ZZ w Skarżysku Kamiennej zrzeszony w Federacji),
- wniosków od 2018 r. o udostępnienie informacji zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych (złożonych przez Federację i lokalny ZZ zrzeszony w Federacji)
celem wykazania faktów, ilości i zakresu wpływających od skarżącej do tutejszego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosków o udzielenie dostępu do informacji publicznej, a tym samym nadużywania przez skarżącą przysługującego jej prawa do dostępu do informacji publicznej, wpływającego na dezorganizację pracy urzędu.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2021 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. w W. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oddalenie wniosków dowodowych wskazanych w pkt 4 lit. c skargi kasacyjnej jako wniosków dowodowych pozostających w sposób oczywisty bez znaczenia dla sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie, bądź bezczynność organu za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., III OSK 2219/23).
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska biorących udział w postępowaniu stron zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ten ocenił w sposób właściwy kwestię legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a w konsekwencji ustalił, z jakich przyczyn skarga jest uzasadniona. W kontrolowanych decyzjach z 31 marca 2021 r. i 4 maja 2021 r. organ nie podnosił kwestii nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, a uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., III FSK 1082/24). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odnoszenia się do podnoszonej dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej, gdyż ta okoliczność nie stanowiła podstawy wydania kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przedstawienia szerszego kontekstu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym ciężarach publicznych.
Należy przyjąć, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu – właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).
Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).
Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tą sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd przeciwny, wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Żądania wniosku dostępowego w zakresie wskazania kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto, wynagrodzenia brutto oraz kwoty podwyżek wobec pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich stanowią zatem informację publiczną, a ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Żądane informacje mieszczą się bowiem w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dostęp do żądanych przez stronę skarżącą informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wskazać również należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, Lex nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, dostępne: CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępny CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. CBOSA).
Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).
Wskazać również należy, że interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" (pojęcie użyte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., który to przepis został wskazany jako naruszony w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej) dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tą instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu omawianego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników, nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).
W wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 169/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. (...) Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym. (...) Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. (...) Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. (...) Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej".
Reasumując powyższe uznać należy, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił desygnat pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" w rozumieniu u.d.i.p., w ujęciu szerokim. Jak to bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby zajmujące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub które łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji skonstatował, że kluczowy dla załatwienia wniosku będzie wynik oceny, czy wniosek dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, czy też nie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Fakt, że dana informacja stanowi informację publiczną, sam w sobie nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 k.p.a. należy przypomnieć, że w art. 7 k.p.a. została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA: z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927). Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu:
1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681);
3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;
4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności (art. 6 k.p.a.) jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia.
Powyższym wymaganiom organ - wydając kontrolowane przez sąd administracyjny decyzje - nie sprostał. Trafnie Sąd pierwszej instancji skonstatował, że zaskarżona decyzja poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia na stanowiskach kierownika Domu Dziennego Pobytu i Stołówki, referenta i starszego inspektora do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia i analizy zakresu czynności wykonywanych na tych stanowiskach, co uniemożliwia ocenę, czy mają one charakter funkcji publicznych bądź czy są powiązane z pełnieniem takich funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe braki nie mogą zostać uzupełnione w ramach postępowania dowodowego przed sądem odwoławczym, z uwagi na zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym wyznaczony ramami art. 106 § 3-5 p.p.s.a. Kwestię postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (tak NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., II OSK 134/24).
Z powyższych przyczyn omawiane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.