III OSK 1488/25

III OSK 1488/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1496/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-24
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1251
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1496/24 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lipca 2024 r. nr 992700.620.232.2024-SWO w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r., II SA/Wa 1496/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 lipca 2024 r., nr 992700.620.232.2024-SWO,
w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 14 marca 2024 r. nr 010000.620.31554.2024-WSW; 2. zasądził od Prezesa ZUS na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 7 lutego 2024 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o przyznanie renty w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Wskazała, że 29 sierpnia 2019 r., w wieku 24 lat uległa wypadkowi samochodowemu, w wyniku którego stała się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności oraz całkowicie niezdolną do zatrudnienia. Od 2019 r. walczy o odzyskanie sprawności, przeszła bardzo wiele zabiegów operacyjnych, a wciąż czekają ją kolejne. Pozostaje pod stałą kontrolą poradni: psychiatrycznej, ortopedycznej, neurologicznej, neurochirurgicznej, rehabilitacyjnej. Uczestniczy w psychoterapii oraz uczęszcza na rehabilitację. Korzysta również z poradni: dermatologicznej, chirurgii plastycznej, ginekologicznej, leczenia bólu, gastrologicznej. Jej stan zdrowia uległ pogorszeniu po operacji z 4 sierpnia 2023 r. i obecnie oczekuje na komisję ds. orzekania o niepełnosprawności celem wydania nowego orzeczenia. Podniosła nadto, że ma trudną sytuację materialną. Pieniądze jakie otrzymuje w wyniku zabezpieczenia sądowego w całości przeznaczane są na koszty leczenia, rehabilitacji, dojazdów do placówek medycznych i opieki.
Decyzją z 14 marca 2024 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm.; dalej: "ustawa FUS"), orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ww. ustawy i wskazał, że warunki określone w cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika zaś, że zamiast 3 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawczyni udokumentowała tylko 1 rok, 9 miesięcy i 24 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS wskazał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w latach 2017-2019 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u wnioskodawczyni ustalona dopiero od 3 października 2019 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem,
w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał nadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje zaś, aby wnioskodawczyni pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni wskazała m.in., że w sprawie nie powinno mieć żadnego znaczenia, że w latach 2017 - 2019 wystąpiła przerwa w zatrudnieniu lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Winno bowiem zostać wzięte pod uwagę, że zdarzenie (wypadek komunikacyjny), w wyniku którego wnioskodawczyni stała się niezdolna do pracy, straciła narzeczonego oraz nienarodzone dziecko - miało charakter zdarzenia losowego, nagłego, nieprzewidzianego i niemożliwego do przewidzenia. Jako osoba młoda, pełna energii oraz nieprzewidująca, że do ww. zdarzenia może dojść we wskazanym okresie wnioskodawczyni starała się zajść w ciążę i ułożyć swoje życie rodzinne, pracowała jako stewardessa, także na umowy cywilnoprawne, realizowała swoje pasje m.in. sportowe, uzyskując w nich znaczne osiągnięcia, kształciła się w celu zwiększenia swoich możliwości zawodowych i uzyskania dodatkowych uprawnień.
Decyzją z 8 lipca 2024 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "k.p.a."), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z 14 marca 2024 r. Organ wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy FUS, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby.
Dokonując ponownej analizy zebranego materiału dowodowego, organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała ona wpływu. Prezes ZUS zauważył, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 24 lat. Na przestrzeni 29 lat życia - zamiast 3 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 24 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Przyznanie świadczeń na podstawie ustawy FUS uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. W okresie od 1 grudnia 2017 r. do 17 lutego 2019 r. wnioskodawczyni nie wykonywała zaś pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z przeprowadzonej analizy akt sprawy nie wynika, aby w wykazanym okresie wnioskodawczyni nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanej przerwie nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy (całkowita niezdolność do pracy powstała bowiem od 3 października 2019 r.), zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane przez wnioskodawczynię inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jej woli, których nie można było przewidzieć
i którym nie można było zapobiec. Wykonywanie zaś zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, jednak nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy, winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia jest świadomym wyborem osoby zainteresowanej, a tym samym nie może być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS.
Dodatkowo organ zauważył, że miesięczny dochód wnioskodawczyni wynosi 4000 zł (renta z U. S.A.). Dochód ten nie pozwala stwierdzić, że wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2024 r. wynosi 1780,96 zł brutto. Organ wskazał, że art. 83 ust. 1 ustawy FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami.
W konsekwencji Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy FUS brak jest podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS.
Sąd ten wskazał, że przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. W ocenie tego sądu rozstrzygnięciu organu można przypisać przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zdaniem sądu pierwszej instancji analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes ZUS nie rozpatrzył wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca udokumentowała jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 24 dni okresów składkowych na wymagane 3 lata okresów składkowych i nieskładkowych. Sąd ten zauważył, że 29 sierpnia 2019 r., w wieku 24 lat, uległa wypadkowi komunikacyjnemu. Jak zaś wynika z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z 12 stycznia 2024 r. skarżąca została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy od 3 października 2019 r. Wydając decyzję z 14 marca 2024 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z 8 lipca 2024 r., Prezes ZUS zakwestionował, że w sprawie została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Organ dodatkowo stwierdził, że z racji na dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie - w kwocie 4000 zł, która przekracza kwotę najniższej emerytury - brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku zaś z powyższym, skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania o których mowa w ww. przepisie.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą, że ideą art. 83 ust. 1 ustawy FUS jest ocena zasadności przyznania świadczeń w drodze wyjątku, w sytuacjach gdy obowiązujące przepisy ze względu na ich konstrukcję nie przewidują możliwości udzielenia przez Państwo pomocy obywatelowi, natomiast pomoc taka w jednostkowych przypadkach i konkretnych okolicznościach sprawy wydaje się ze wszech miar słuszna, uzasadniona i oczekiwana. Koniecznym do ustalenia kryterium jest "wyjątkowość" sytuacji. W okolicznościach niniejszej sprawy wyjątkowość sytuacji skarżącej wynika nie tylko z faktu, że zdarzenie powodujące jej niezdolność do pracy, tj. wypadek komunikacyjny 29 sierpnia 2019 r., wystąpiło w sposób niespodziewany i nagły, przy braku możliwości przygotowania się przez skarżącą do jego skutków. Istotne jest również, że do ww. zdarzenia doszło niespełna kilka lat po osiągnięciu przez skarżącą pełnoletności i wejściu przez nią w dorosłe życie. W dacie wypadku skarżąca miała bowiem tylko 24 lata. Pomimo młodego wieku, skarżąca, już przed dniem wypadku była jednak osobą aktywną - również zawodowo. We wskazanym przez organ okresie przerwy w zatrudnieniu, tj. od 1 grudnia 2017 r. do 17 lutego 2019 r. skarżąca pozostawała aktywna zawodowo bowiem wykonywała pracę w charakterze stewardessy na umowach cywilnoprawnych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca do 30 września 2017 r. studiowała w trybie dziennym w szkole lotniczej w D. W sytuacji zatem gdyby skarżąca nie podejmowała zatrudnienia w okresie studiów dziennych - wówczas nie miałaby możliwości wykazania oczekiwanego przez organ okresu składkowego i nieskładkowego, bowiem od 30 września 2017 r. do 29 sierpnia 2019 r., tj. dnia wypadku, upłynął jedynie 1 rok, 10 miesięcy i 29 dni.
Zdaniem sądu organ nie dostrzegł i nie uwzględnił okoliczności, że w dacie zdarzenia z 29 sierpnia 2019 r. skarżąca posiadała również stałe zatrudnienie w oparciu o umowę o pracę, zaś zatrudnienie to byłoby przez skarżącą kontynuowane, gdyby nie udział w wypadku komunikacyjnym i wynikłe z tego zdarzenia skutki. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji organu, że skarżąca nie wykazała, aby nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych jej stanem zdrowia. W związku z wypadkiem skarżąca nie miała bowiem możliwości wypracowania odpowiednio długiego stażu pracy. Można natomiast przyjąć, że gdyby zdarzenie to nie miało miejsca, skarżąca nadal mogłaby pracować, a co za tym idzie legitymowałaby się adekwatnym okresem opłacania składek.
Sąd ten zauważył, że jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie
z 7 lutego 2023 r., I C 1296/22, skarżąca uzyskuje świadczenie w postaci zabezpieczenia dochodzonego przeciwko ubezpieczycielowi U. S.A. roszczenia o zapłatę w postaci renty w kwocie 4000 zł miesięcznie płatnej od maja 2022 r. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że ww. kwota została skarżącej przyznana na cele związane ze zwiększonymi potrzebami wynikającymi z obrażeń odniesionych w wypadku komunikacyjnym, leczeniem i rehabilitacją, specjalistyczną dietą, lekarstwami itp. Nie są to więc środki mające stanowić dochód skarżącej i zapewniające pokrycie jej podstawowych potrzeb egzystencjalnych, ale mające pokrywać zwiększone potrzeby skarżącej wynikłe ze zdarzenia. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że kwota 4000 zł miesięcznie, która i tak może nie pokrywać wszystkich potrzeb skarżącej dotyczących leczenia i rehabilitacji, odpowiada "niezbędnym środkom utrzymania" i została przyznana w tym konkretnym celu. Skarżąca nie powinna być stawiana przed wyborem - albo leczenie i rehabilitacja, albo podstawowe potrzeby życiowe. Dochodzona w ramach niniejszego postępowania renta ma bowiem rekompensować brak możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia i uzyskiwania dochodu na potrzeby egzystencji, nie zaś na pokrywanie dodatkowych potrzeb, za których pokrycie odpowiedzialne jest towarzystwo ubezpieczeniowe. Stanowisko organu całkowicie pomija cel ustanowionego zabezpieczenia. Podstawę prawną rzeczonego roszczenia stanowi art. 444 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli poszkodowany utracił całkowicie lub częściowo zdolność do pracy zarobkowej albo jeżeli zwiększyły się jego potrzeby lub zmniejszyły widoki powodzenia na przyszłość, może on żądać od zobowiązanego do naprawienia szkody odpowiedniej renty. Wyprowadzanie wniosku, że skarżąca nie może być uznana za osobę niemającą niezbędnych środków utrzymania z faktu otrzymywania przez nią kwoty 4000 zł miesięcznie tytułem zabezpieczenia roszczenia o rentę, jest zatem nieuprawnione.
Sąd pierwszej instancji nakazał organowi, aby rozpatrując sprawę ponownie uwzględnił dokonaną wyżej ocenę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił obie decyzje Prezesa ZUS. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes ZUS, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., to jest art. 83 ust. 1 ustawy FUS poprzez przyjęcie, że:
a) pomimo tego, iż w okresie przed 3 października 2019 r. skarżąca nie była całkowicie niezdolna do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącej podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment, z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;
b) w zakresie przesłanki posiadania niezbędnych środków utrzymania, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca posiadała niezbędne środki utrzymania, a organ nie ma jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tym zakresie różnych (poszczególnych) wnioskodawców;
2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że:
a) przed 3 października 2019 r., tj. przed orzeczeniem u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżąca nie spełniła warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;
b) skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji miała zapewnione niezbędne środki utrzymania, a organ nie ma jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tym zakresie wnioskodawców.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie zażądała przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r., FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Niniejsza skarga kasacyjna nie całkowicie spełnia wyżej wymienione, ustawowe wymogi stawiane temu środkowi zaskarżenia.
Odnosząc się do zarzutów 1 a) i 2 a), wskazać należy, że są one sformułowane w sposób, który wymaga uruchomienia procesów ich wykładni. W takich jednak sytuacjach wszelkie niejasności powodują brak możliwości pełnego merytorycznego odniesienia się do ich treści, jeśli Sąd drugiej instancji będzie mieć wątpliwości co do jednoznacznego ustalenia woli autora skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem unikać konstruowania zarzutu w taki sposób jak w pkt. 1 a) i 2 b).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że fakt, iż wobec skarżącej orzeczono całkowitą niezdolność do pracy od 3 października 2019 r. nie oznacza, że przed tą datą nie mogły zajść okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej w sposób obiektywny podjęcie zatrudnienia – z różnych przyczyn. A to czy takie okoliczności mogły zajść w sprawie jest osobną kwestią, której organ w ramach zarzutów skargi kasacyjnej skutecznie nie podniósł, bowiem odniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania do orzecznictwa NSA dotyczącego daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Sąd pierwszej instancji wymienił szereg okoliczności, które jego zdaniem wymagają analizy pod kątem "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Sąd ten wskazał m.in. na: fakt nagłości wypadku samochodowego i jego skutków, młody wiek skarżącej w dacie wypadku, fakt ukończenia studiów wyższych w trybie dziennym przy jednoczesnej pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, jej aktywność zawodową – tą która się wliczała do okresów istotnych z punktu widzenia przyznania renty, jak i tą, która się nie wliczała, w tym na to, że w dacie wypadku była zatrudniona na umowę o pracę, a więc zmierzała do wypracowania stosownego okresu składowego. Zatem w ocenie sądu pierwszej instancji całokształt okoliczności sprawy może świadczyć o ich szczególnym charakterze. W ocenie Sądu organ powinien również ocenić czy w okolicznościach niniejszej, wyjątkowej sprawy, nawet biorąc pod uwagę wszelkie sprawy dotyczące świadczeń w drodze wyjątku, wykonywanie przez skarżącą pracy na stanowisku stewardessy na podstawie umowy cywilnoprawnej nie było podyktowane szczególnymi warunkami wykonywania tej pracy – praca na takiej podstawie być może wynikała z faktu, że w tym zawodzie zawierało się wówczas wyłącznie tego typu umowy, a skarżąca, która studiowała i ukończyła w trybie dziennym studia w szkole lotniczej w D., miała prawo realizować się w zawodzie związanym ze swoim wykształceniem. O ile należy się zgodzić z organem, że zasadniczo sam fakt wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych nie uzasadnia niewypracowania odpowiednich okresów składkowych i nieskładkowych koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, przez co nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS, to jednak okoliczność takiego zatrudnienia podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji wszelkie okoliczności sprawy organ powinien wnikliwie zbadać, co w sprawie nie miało miejsca. Zarzuty 1 a) i 2 a), jako niezrozumiałe, nie mogły więc zostać uwzględnione.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można było jednak wywieść pewną myśl, która prawdopodobnie towarzyszyła autorowi skargi kasacyjnej przy ich formułowaniu. Odnosząc się pokrótce do tej myśli, wskazać należy, że jeżeli chodzi o wyżej wspomniane "zmierzanie do wypracowania stosownego okresu składowego", to w ocenie Sądu ta okoliczność może i powinna być brana pod uwagę przy ocenie "szczególnych okoliczności". Owo zmierzanie było bowiem faktycznym przejawem chęci skarżącej do podlegania stosownym ubezpieczeniom. W uproszczeniu można stwierdzić za sądem pierwszej instancji, że "gdyby zdarzenie [wypadek] to nie miało miejsca, skarżąca nadal mogłaby pracować, a co za tym idzie legitymowałaby się adekwatnym okresem opłacania składek". Niemniej powyższe stanowisko sądu pierwszej instancji nie może zostać uznane za przesądzenie o spełnianiu przez skarżącą przesłanki "szczególnych okoliczności", lecz jedynie jako uzasadnienie do wnikliwego zbadania tej okoliczności (zatrudnienia w chwili wypadku) pod kątem ww. przesłanki razem z pozostałymi okolicznościami. Sam fakt pozostawania zatrudnionym w chwili wypadku nie może bowiem przesądzić o spełnieniu przesłanki "szczególnych okoliczności".
Zarzuty 1 b) i 2 b) również nie zasługiwały na uwzględnienie. Oba dotyczyły kwestii posiadania przez skarżącą niezbędnych środków utrzymania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w najnowszych orzeczeniach, można znaleźć różne poglądy dotyczące interpretacji pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania". W jednych wskazano, iż metodą wyjaśnienia pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania" może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Za uzasadnione należy bowiem uznać twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. np. wyroki NSA: z 4 lipca 2024 r., III OSK 826/24, LEX nr 3747052; z 25 września 2024 r., III OSK 254/24, LEX nr 3768077). Jednocześnie w innych orzeczeniach trafnie podniesiono, że zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Automatyczne odnoszenie wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej do wysokości świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym nie jest właściwym postępowaniem, ponieważ w ten sposób organ ocenia przesłankę "braku niezbędnych środków utrzymania" w oderwaniu od okoliczności, które mogą istotnie wpływać na wysokość dochodu na konkretną osobę w rodzinie np. kosztów leczenia lub dodatkowych kosztów utrzymania członka rodziny. Podkreślono, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy FUS nie wskazał, że do przyznania świadczenia konieczne jest wykazanie dochodów na członka rodziny nieprzekraczających kwoty najniższego świadczenia w trybie zwykłym, ani nie określił żadnego innego kryterium kwotowego. Posłużenie się pojęciem nieostrym w tym przypadku miało służyć jak najszerszej indywidualizacji decyzji (por. np. wyroki NSA: z 30 lipca 2021 r., III OSK 3898/21, LEX nr 3366464; z 25 września 2024 r., III OSK 254/24, LEX nr 3768077). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiedział się za drugim z ww. stanowisk, podzielając w pełni pogląd o konieczności badania omawianej przesłanki w realiach każdej konkretnej, indywidualnej sprawy i uznając za nieuprawniony automatyzm odnoszenia się w każdej sprawie do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, zatem zarzuty 1 b) i 2 b) okazały się bezskuteczne.
Abstrahując od powyższego, zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji uznał, że kwota 4000 zł renty, którą skarżąca otrzymuje co miesiąc w ramach zabezpieczenia powództwa dochodzonego przeciwko ubezpieczycielowi, nie odpowiada "niezbędnym środkom utrzymania", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Zatem zdaniem sądu renta zasądzona w postępowaniu cywilnym tytułem zabezpieczenia roszczenia o rentę z art. 444 § 1 i 2 k.c. nie wchodzi w zakres pojęcia środków utrzymania. Sąd ten zakwestionował kwalifikację ww. renty jako dochodu, przedstawiając wywód odnośnie do charakteru tego świadczenia, zaś skarżący kasacyjnie organ nie podał żadnej argumentacji odnoszącej się do tego stanowiska sądu (poza argumentacją dotyczącą orzecznictwa NSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc podstaw do zakwestionowania ww. stanowiska sądu pierwszej instancji.
Powyższa argumentacja wskazująca na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej jest wyrazem formalnego podejścia do sprawy i rozpoznania zarzutów jedynie przy założeniu, że paradygmat normatywny do zastosowania przez organ został zbudowany wyłącznie w oparciu o treść art. 83 ust. 1 ustawy FUS i otwartość semantyczną wyrażeń użytych do jego skonstruowania. Proces stosowania prawa jest osadzony jednakże znacznie głębiej niż w samej tylko normie materialnej znajdującej bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że rozpoznawana sprawa ma charakter precedensowy i wiąże się nie tylko ze ściśle formalną oceną procesu zastosowania normy prawa materialnego przez Prezesa ZUS, lecz także z koniecznością zastosowania prawa materialnego w sposób zapewniający realizację fundamentów aksjologicznych Państwa Polskiego. Są one wyrażone w Konstytucji przez szereg przepisów, w tym w pierwszym rzędzie przez art. 30 Konstytucji statuujący zasadę godności człowieka oraz przez art. 2 Konstytucji wskazujący, że Rzeczpospolita Polska jest nie tylko państwem prawa, lecz również państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada godności człowieka oraz zasada sprawiedliwości społecznej oraz pochodne względem niej zasady kodeksowe: zasada pogłębiana zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 k.p.a.) winny znaleźć bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, a wydawana decyzja końcowa winna być z nimi zgodna.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zasady godności człowieka wskazać należy, że w orzecznictwie TK utrwalona jest linia orzecznicza, zgodnie z którą przepis art. 30 Konstytucji jest przepisem w ścisłym tego słowa znaczeniu, ma charakter normatywny, a nie deklaratywny czy opisowy, i wyraża w pełni samodzielną normę prawną (tak: np. wyroki TK z 4.04.2001 r., K 11/00, OTK 2001, nr 3, poz. 54; z 30.09.2008, K 44/07,OTK-A 2008, nr 7, poz. 126; z 7.03.2007 r., K 28/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 24; podobnie w doktrynie: Vide L. Bosek, Zasada ochrony życia ludzkiego, "Życie i Płodność" 2009, nr 1, http://www.zycieiplodnosc.pl/kwartalnik/artykul/84/; M. Woch, Wielopoziomowe i wielopłaszczyznowe ujęcie godności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w: Normatywny wymiar godności człowieka, red. W. Lis, A. Balicki, Lublin 2012, s. 89; inaczej: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 47). Normatywność art. 30 Konstytucji wyraża się w scharakteryzowaniu prawnie chronionej godność ludzkiej (co wszakże nie znaczy, że została ona zdefiniowana), co następuje przez przypisanie jej pewnych cech (właściwości) oraz we wskazaniu, w czym wyraża się jej prawna ochrona (mimo że nie konkretyzuje tej ochrony i obowiązków władz publicznych w tym zakresie).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że godność człowieka jest wartością stanowiącą fundament aksjologiczny całego porządku prawnego, która wywiera determinantywny wpływ na system nadawania treści i roli poszczególnym prawom, wolnościom i obowiązkom jednostki (będąc jednocześnie prawem podmiotowym jednostki i samoistnym kryterium kontroli TK) oraz wyznaczania granic obecności i sposobów aktywności państwa w realizacji dobra wspólnego, w tym kategorią obecną w procesach stosowania i wykonywania prawa we wszystkich jego aspektach i na wszystkich etapach oraz w ich sądowoadministracyjnej kontroli (vide wyrok TK z 9.07.2009 r., SK 48/05, OTK-A 2009, nr 7, poz 108; wyrok TK z 5.03.2003 r., K 7/01, OTK-A 2003, nr 7, poz. 19.). Jest ona praźródłem prawdy, słuszności, sprawiedliwości, dobra i piękna. Na jej treści zbudowany został system prawa (tj. proces jego stanowienia), który treściowo winien być z nią zgody.
Zgodne z godnością człowieka winny być także procesy stosowania prawa i kontroli sądowoadministracyjnej. Wymaga to od organu prowadzenia czynności procesowych ustalania faktów, procesów walidacji i wykładni, a następnie wyboru konsekwencji prawnych w sposób, który będzie zgody z tą zasadą. W rozpoznawanej sprawie jest to możliwe, gdyż sama konstrukcja art. 83 ust. 1 cyt. ustawy oparta na uznaniu administracyjnym, czy posłużenie się w jego treści klauzulą generalną i pojęciami nieostrymi uelastycznia proces zastosowania prawa i stwarza formalne podstawy do podjęcia "słusznej", "sprawiedliwej", "właściwej", czy "racjonalnej" decyzji stosowania prawa w każdej sprawie, zależnie od sytuacji faktycznej zaistniałej w danej sprawie. Ograniczeniem w poszukiwaniu "sprawiedliwej" decyzji stosowania prawa nigdy nie może być linia orzecznicza, do której odwołuje się autor skargi kasacyjnej w swoich zarzutach. Ta odnosi się bowiem do spraw zakończonych i pozwala charakteryzować przeszłość. Zasady aksjologiczne, w tym zasada godności człowieka, służą zawsze ochronie jednostki w teraźniejszości oraz w przyszłości. Jest zatem możliwa rezygnacja z "linii orzeczniczej", jeśli przestaje ona pełnić swoją funkcję ochronną względem jednostki lub rolę stabilizatora stosunków społeczno-gospodarczych.
Druga z rudymentarnych zasad konstytucyjnych – zasada sprawiedliwości społecznej również wytycza cele, które powinien realizować każdy organ państwa. TK w nawiązaniu do poglądów filozofii i teorii prawa wielokrotnie wskazywał, że sprawiedliwość łączyć należy z określonymi regułami działania, których przestrzeganie można i należy wymusić (np. zasadę sprawiedliwości proceduralnej, tak: postanowienie TK z 12.09.2007 r., SK 99/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 100; wyrok TK z 16.01.2006 r., SK 30/05, OTK-A 2006, nr 1, poz. 2.) czy z obszarami relacji międzyludzkich, w których sprawiedliwość ma znaleźć zastosowanie (np. dystrybucja dóbr i obciążeń, tak np.: wyrok TK z 12.04.2000 r., K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87.). Drugą sferą sprawiedliwości jest tradycyjnie sfera ochrony jednostki przed agresją lub poszkodowaniem przez przemoc i oszustwo lub obrony koniecznej przed takim poszkodowaniem.
Abstrahując od nierozstrzygniętych w doktrynie i praktyce kwestii sfer, w których sprawiedliwość może znaleźć zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że procesy stosowania prawa, w ramach których organ administracyjny w ramach uznania administracyjnego limituje określone uprawnienia jednostce powinny podlegać kontroli z zastosowaniem zasad sprawiedliwości, jeśli wymaga tego konieczność realizacji zasady godności osoby ludzkiej. Z punktu widzenia wyboru treści sprawiedliwości przyjąć należy, że wybór ten zastrzeżony jest dla organu państwowego. Orzecznictwo konstytucyjne i nauka prawa nawiązują do teoretycznych koncepcji sprawiedliwości: materialnej i formalnej (szerzej: Ch. Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959; Z. Ziembiński, O pojmowaniu sprawiedliwości, Lublin 1992.). W filozofii i teorii prawa wskazany został szereg miar, jakie można przyjąć za kryteria sprawiedliwości dystrybutywnej ("każdemu według jego dzieł", "każdemu według jego zasług", "każdemu według jego potrzeb", "każdemu według jego pozycji", "każdemu tak samo", "każdemu według tego, co przyznaje mu prawo", tak: T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2003, s. 226-227). Wybór tego kryterium sprawiedliwości zastrzeżony został od potrzeby danej sprawy. Jej okoliczności będą przesądzać, które kryterium może umożliwić osiągnięcie stanu, który będzie mógł zostać uznany za sprawiedliwy. Dobór kryterium materialnej sprawiedliwości zastrzec należy również dla organu w procesach stosowania prawa.
Realizacja wskazanych wyżej zasad jest warunkiem koniecznym do realizacji w procesach stosowania prawa pochodnej względem nich zasady zaufania. Znaczenie tej zasady jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide np. wyrok NSA z 23.2.2011 r., II OSK 351/10; wyrok WSA w Łodzi z 27.5.2009 r., III SA/Łd 41/09). Zasada budowania zaufania przez organ nie może być ograniczona tylko do stosowania przez organ przepisów procesowych w postępowaniu jurysdykcyjnym, mimo że jej podstawą prawną jest przepis ulokowany w k.p.a. Wykracza ona poza regulację procesową i winna być odnoszona także do procesu stosowania normy materialnej, a w jej ramach w pełnym zakresie – do procesu korzystania przez organ ze swobodnego uznania. Treść rozstrzygnięcia decyzji finalnej powinny być tego rodzaju, aby wzbudzała zaufanie jednostki do organu orzekającego w sprawie. W przypadku decyzji uznaniowych zasada zaufania wymaga oparcia jej o racjonalność (słuszność, sprawiedliwość, właściwą miarę, itp.), która przesądzi o ustaleniu treści decyzji wyboru konsekwencji i decyzji finalnej. Nie może zatem Prezes ZUS w ekstremalnie wyjątkowych okolicznościach faktycznych procesu zastosowania normy art. 83 ust. 1 ustawy FUS ograniczyć się do czynności podejmowanych w standardowych sprawach tego rodzaju, a następnie uzasadnić taką decyzję stosowania prawa odwołując się do argumentacji zarezerwowanej dla spraw "zwykłych". Takie działanie jest sprzeczne z zasadą budowania zaufania obywateli.
Z kolei zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje najogólniej w procesie stosowania prawa uwzględniać oba interesy wskazane w jego treści, tj. słuszny interes jednostki oraz interes społeczny.
Pomijając zagadnienie zakresu stosowania zasady z art. 7 k.p.a. in fine, tj. tego czy odnosi się on do decyzji tylko uznaniowy, czy także związanych, a to w związku z tym, że przedmiotem kontroli jest decyzja uznaniowa, uwagę skoncentrować należy na kwestii, która była przedmiotem jednego z ważniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyroku z 11.6.1981 r., sygn. SA 820/81, tj. tego czy odnosi się on wyłącznie do procesu ustalania faktów (a zatem stosowania norm procesowych), czy również do procesu stosowania normy materialnej. Pozytywna odpowiedź na pierwsze z pytań jest dość oczywista, gdyż przepis art. 7 jest częścią k.p.a., a zatem musi odnosić się do postępowania wyjaśniającego. Ze względu jednak na treść omówionych wyżej zasad godności człowieka i sprawiedliwości społecznej konieczne jest jego odniesienie również do norm materialnych. Z tych względów przepis w art. 7 k.p.a. in fine możemy potraktować również jako dyrektywę wyboru konsekwencji prawnych i jako dyrektywę kontroli całego procesu stosowania prawa obowiązującą na etapie decyzji końcowej. Wówczas zasadniczo (tj. w typowych przypadkach) będziemy odnosić go do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do etapu wyboru konsekwencji prawnych oraz do etapu decyzji finalnej. Na etapie decyzji finalnej chodzić będzie o rozważenie obu interesów, w granicach których ustawodawca władczo nie zharmonizował obu interesów bądź wyraźnie nie dał pierwszeństwa jednemu spośród nich w treści normy znajdującej zastosowanie w sprawie. Rzecz jednak w tym, iż proces ważenia obu interesów poprzedzony musi być ustaleniem treści słusznego interesu obywatela, który nie jest interesem prawnym, a zatem poszukiwanie jego treści odbywać się będzie w wartościach, kryteriach, normach poza systemem prawa pozytywnego. Rolą organu będzie więc poszukiwanie decyzji sprawiedliwej, gdyż tylko taka będzie mogła uchodzić za decyzję racjonalną i akceptowalną społecznie, a w ten sposób odpowiadającym zasadom wyrażonym w art. 2 i 30 Konstytucji. Tym bardziej mechanizm odwołania się do powyższych norm-zasad musi być uwzględniony do przypadków szczególnych, w których szablonowe zastosowanie normy materialnej prowadziłoby do wydania decyzji negatywnej dla strony, co pozostawałoby w sprzeczności z kryterium sprawiedliwości, czy godności człowieka. W takich sytuacjach konieczne i racjonalne może okazać się danie pierwszeństwa słusznemu interesowi jednostki.
W takich przypadkach organ w procesie wydania decyzji może odwołać się nie tylko do art. 7 k.p.a. in fine, lecz także do art. 2 Konstytucji, a czasami do art. 30 Konstytucji. Ważenie wartości w tzw. "trudnej" sprawie wiąże się z ważeniem zasad prawa i sięganiem do zasad, norm czy kryteriów pozasystemowych. Proces ważenia w tych przypadkach musi być zakotwiczony w faktach. Muszą one być oczywiste i jasne dla każdego, a ich ocena musi prowadzić w sposób niebudzący wątpliwości do decyzji pozytywnej lub negatywnej.
Konstatując powyższe rozważania, obowiązkiem organu w procesie zastosowania normy prawa materialnego jest podjęcie prawidłowej decyzji walidacyjnej adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego i jego specyfiki, przeprowadzenie procesu wykładni stosowanej normy prawnej z zastosowaniem wszystkich dyrektyw wykładni oraz wybór decyzji interpretacyjnej dopasowanej do sprawy, w tym uwzględniającej również powyżej wskazane przepisy prawa (w szczególności zasadę godności człowieka, zasadę sprawiedliwości społecznej), wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, wybór konsekwencji prawnej, zastosowanie normy materialnej i ustalenie treści decyzji końcowej zgodnej z godnością człowieka, sprawiedliwej, słusznej, właściwej i racjonalnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada powyżej wskazanym przepisom prawa regulującym rudymentarne założenia aksjologiczne systemu prawa, w tym aksjologię procesu stosowania prawa administracyjnego przez organ. Organ, wydając obie decyzje, nie uwzględnił tych fundamentów, mimo że zetknął się z przypadkiem szczególnym. Zastosował szablonowe podejście do wyjątkowej sytuacji, oparł się na utartych schematach, uzasadniał swój pogląd "linią orzeczniczą", tracąc w ten sposób z pola widzenia zasadę godności człowieka i społeczną sprawiedliwość, które to zasady "aktywizują się" właśnie w sytuacjach wyjątkowych, w których kierowanie się pozytywistyczną wizją prawa i ograniczeniem procesu jego stosowania tylko do normy materialnej, z pominięciem zasad prawa wyrażających aksjologię systemu prawa prowadzić może do wydania decyzji nie tylko niezgodnej z prawem (rozumianym jako system prawa), lecz również nieakceptowalnej społecznie i uznawanej powszechnie za niesprawiedliwą.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na uchylenie obu decyzji organu i konieczność ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ, który w tym zakresie obowiązany będzie do uwzględnienia powyższych dyrektyw z mocy art. 153 p.p.s.a. Organ winien uczynić wskazane przepisy podstawą prawną swojego rozstrzygnięcia i wybrać swobodnie treść decyzji końcowej odpowiadającą jego woli oraz aksjologii systemu prawa. Jego decyzja walidacyjno-interpretacyjna powinna uwzględniać zasadę godności człowieka i zasadę sprawiedliwości społecznej. Wpływ na jej treść powinien mieć wyjątkowy stan faktycznych sprawy już ujawniony w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających. Organ powinien w konsekwencji tego w procesie subsumpcji w taki sposób operować faktami, aby zapewnić ich powiązanie z przesłankami materialnoprawnymi w taki sposób, który będzie uznawany za realizację zasad wyrażonych w art. 2 i 30 Konstytucji oraz art. 7 i 8 k.p.a. W ten sam sposób organ winien dokonać wyboru konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów i w taki sposób ustalić treść decyzji końcowej w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.