III OSK 1488/24

III OSK 1488/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 502/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 UST 1, 6 UST 1 PKT 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] – [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 502/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] – [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 502/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej "Stowarzyszenie") na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (dalej "Dyrektor" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 11 maja 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w Warszawie (dalej "Instytut") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ofert dofinansowanych w konkursie PROO 3 w roku 2021 w postaci: 1. treści wniosków; 2. treści sprawozdań częściowych i końcowych wraz z załącznikami; 3. treści dokumentacji z wizytacji i kontroli; 4. treści kart oceny wniosków oraz dokumentacji potwierdzających pracę panelu ekspertów w roku 2021, w tym listy obecności, notatki, protokoły; 5. treści list rankingowych sporządzonych każdorazowo przed powołaniem panelu ekspertów; 6. treści skarg złożonych na wyniki konkursów oraz treści odpowiedzi na nie. Stowarzyszenie zażądało przesłania wnioskowanych informacji na wskazaną skrytkę ePUAP w formie plików PDF, w których będzie działać opcja przeszukiwania, tj. w wersji możliwej do odczytu maszynowego. Wniosek wpłynął do Instytutu w dniu 15 maja 2023 r.
Pismem z dnia 26 maja 2023 r. Instytut poinformował Stowarzyszenie, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), postanowił przedłużyć termin załatwienia sprawy do dnia 9 czerwca 2023 r. z uwagi na dużą ilość żądanych dokumentów. Następnie pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. Instytut udzielił Stowarzyszeniu informacji objętej punktami od 1 do 3 wniosku, natomiast dokumenty stanowiące przedmiot pytań zawartych w punktach od 4 do 6 zakwalifikował jako wewnętrzne, a zatem niepodlegające udostępnieniu. W odpowiedzi na pkt 1 i pkt 2 wniosku, Instytut, mając na względzie dużą objętość dokumentów, podał Stowarzyszeniu link (zabezpieczony udostępnionym mu hasłem i aktywny do dnia 23 czerwca 2023 r.), pod którym można było odczytać wnioski podmiotów, z którymi zostały podpisane umowy o realizację zadań publicznych w ramach konkursu PROO 3 edycja 2021. Pod linkiem tym znajdowały się także sprawozdania z realizacji projektów, przy czym nie było sprawozdania końcowego do wniosku nr 29458 (Fundacja Instytut Rzeczypospolitej im. Pawła Włodkowica), ponieważ nie zostało ono jeszcze zaakceptowane. W kwestii pkt 3 wniosku Instytut wyjaśnił, że do chwili obecnej nie poddano kontroli żadnego z projektów realizowanych w ramach konkursu PROO 3 edycja 2021. Odbyły się wyłącznie rutynowe wizyty monitorujące, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Odnośnie pkt 4 wniosku Instytut przesłał skan protokołu z posiedzenia panelu ekspertów PROO 3 edycja 2021 – również dostępny pod wskazanym linkiem. Z kolei karty oceny wniosków uznał za dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym, których dane nie są wykorzystywane bezpośrednio w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. Wprawdzie panel ekspertów bierze pod uwagę karty oceny wniosków, lecz nie decydują one o kształcie listy podmiotów zakwalifikowanych do dofinansowania. Tak więc mają charakter doradczy, opiniodawczy, a ich treść nie wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich. Na poparcie tego stanowiska Instytut przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., III OSK 2374/21. Również ujęte w pkt 5 wniosku listy rankingowe, sporządzane przed powołaniem panelu ekspertów, Instytut zakwalifikował jako dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym w myśl przytoczonej powyżej argumentacji. Co do przedmiotu pkt 6 wniosku Instytut przyjął, że skargi wpływające do podmiotu publicznego są dokumentami prywatnymi i jako takie nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p., co też wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, np. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2023 r., IV SAB/Wr 888/22.
Pismem z dnia 9 lipca 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 4–6, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci treści kart oceny wniosków oraz dokumentacji potwierdzającej pracę panelu ekspertów w 2021 r., w tym listy obecności, notatki, protokoły, treści list rankingowych sporządzonych każdorazowo przed powołaniem panelu ekspertów, treści skarg złożonych na wyniki konkursów oraz treści odpowiedzi na nie, podczas gdy konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci treści kart oceny wniosków oraz dokumentacji potwierdzających pracę panelu ekspertów w 2021 r., w tym listy obecności, notatki, protokoły, treści list rankingowych sporządzonych każdorazowo przed powołaniem panelu ekspertów, treści skarg złożonych na wyniki konkursów oraz treści odpowiedzi na nie, pomimo podstaw do ich udostępnienia na zasadach wskazanych w u.d.i.p.; 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na jego zastosowanie; 4) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanych w pkt 4, 5 i 6 informacji, podczas gdy należało je uznać za informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się zobowiązania Dyrektora do rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2023 r. w zakresie pkt 4–6; stwierdzenia, że bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia Dyrektorowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
W dniu 27 listopada 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podzielił stanowisko Dyrektora, iż przedmiot pkt 4–6 wniosku Stowarzyszenia z dnia 11 maja 2023 r. nie stanowił informacji publicznej. W pkt 4–5 tego wniosku Stowarzyszenie domagało się przedstawienia w zasadzie pełnej dokumentacji wewnątrzkonkursowej – kart ocen wniosków, dokumentacji potwierdzającej pracę panelu ekspertów w 2021 r., w tym list obecności, notatek, protokołów oraz list rankingowych sporządzonych każdorazowo przed powołaniem panelu ekspertów. WSA w Warszawie zgodził się z Dyrektorem co do tego, że praca ekspertów stanowi etap roboczy, doradczy w toku postępowania konkursowego, mający ułatwić i usprawnić podjęcie najwłaściwszego rozstrzygnięcia. Opinie ekspertów, zawarte w sporządzonych przez nich dokumentach, nie mają wiążącego charakteru, a więc stanowią materiał stricte wewnętrzny. Taka społeczna kontrola całego procesu decyzyjnego, każdego jego etapu, po pierwsze przeczy celowi u.d.i.p., umożliwiając publiczny dostęp do każdej informacji, a po wtóre mogłaby wręcz przynieść niepożądane, szkodliwe rezultaty w postaci przedwczesnych osądów opinii publicznej. Sąd I instancji uznał też, że Dyrektor prawidłowo ocenił przedmiot z pkt 6 wniosku, a mianowicie skargi złożone na wyniki konkursów oraz udzielone na nie odpowiedzi. Są to dokumenty prywatne, które przez to, że pozostają w dyspozycji organu, bo zostały do niego skierowane (w przypadku skarg) lub udzielone w indywidualnej sprawie konkretnemu podmiotowi (w przypadku odpowiedzi na skargę) – nie tracą prywatnego charakteru. Zatem, skoro powyższe poglądy zostały zaprezentowane w piśmie Instytutu z dnia 9 czerwca 2023 r. odnośnie pkt 4–6 wniosku, to nie można Dyrektorowi skutecznie zarzucić bezczynności w tym zakresie. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 502/23, zaskarżając go w całości. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na zastosowanie ograniczenia;
2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem nie posiadają waloru oficjalności i są dokumentami wewnętrznymi, pomimo iż to treść, a nie forma decyduje o uznaniu danej informacji za informację publiczną;
3) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, czy robocze, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. ani żaden inny przepis i która – mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych – nie może być udostępniona.
II. przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności organu w sytuacji, gdy nie udostępnił skarżącemu w przewidzianym ustawowo terminie wnioskowanej przez niego informacji.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie sformułowała jako zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na zastosowanie ograniczenia". Zważywszy na konstrukcję przedmiotowego zarzutu, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym to naruszenie polegało.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie został sformułowany prawidłowo, a zwłaszcza nie sprecyzowano w jego treści podstawy kasacyjnej, o jakiej stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na zastosowanie ograniczenia" – nie mógł odnieść skutku także dlatego, WSA w Warszawie w istocie nie wyraził kwestionowanego w skardze kasacyjnej poglądu. WSA w Warszawie wpierw zwrócił uwagę na to, że: "Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku ujętego w pkt 4, 5 i 6 – czy ma on walor informacji publicznej (...), czy też jest to dokument wewnętrzny lub prywatny (...)". WSA w Warszawie uznał następnie, że "przedmiot pkt 4–6 wniosku stowarzyszenia z dnia 11 maja 2023 r. nie stanowi informacji publicznej" oraz że przedmiot z pkt 6 wniosku to "dokumenty prywatne". Dalej WSA w Warszawie również zaznaczył, że "żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.". W celu zakwestionowania takiego stanowiska Sądu I instancji należało zatem podważyć prawidłowość kwalifikacji treści wniosku Stowarzyszenia jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Skoro WSA w Warszawie nie wyraził przypisywanego mu w ramach omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. ocenę analogicznie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego zawartą w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 890/24).
Ustalenia Sądu I instancji odnoszące się do niezakwalifikowania żądanych przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie informacji jako informacji publicznych w założeniu nie mogą być kwestionowane za pomocą zarzutów prawa materialnego – i już z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. W tym kontekście trzeba podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie sformułowano w niej adekwatnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W treści odnośnego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie zakwestionowano też prawidłowości wykładni tego prawa. Wobec powyższego zarzut, o którym mowa, mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Treść zarzutu wskazuje na to, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niezakwalifikowaniu żądanej w pkt 4, 5 i 6 wniosku informacji jako informacji publicznej – a kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Dodatkowo warto zauważyć, że Sąd I instancji – wobec uznania, że przedmiotowa informacji nie ma statusu informacji publicznej – stwierdził zarazem, iż art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma w sprawie zastosowania. Również z tego powodu powołany przepis nie mógł zostać naruszony przez błędne zastosowanie.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. "art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, czy robocze, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. ani żaden inny przepis i która – mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych – nie może być udostępniona" – zauważyć należy, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie "niezastosowania" określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 890/24, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby jednocześnie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wskazało przepisy, które w jego przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska – a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. okazał się nieskuteczny (zob. ocenę analogicznie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia 22 listopada 2024 r.).
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy implikuje również nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – naruszenie tych przepisów miało być bowiem konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Poza tym Sąd I instancji, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określającego kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w związku z jakimkolwiek innym przepisem, w tym i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. o charakterze ustrojowym oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. powołany wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r.).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.