III OSK 1488/23

III OSK 1488/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2392/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-16
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1114
art. 17 ust. 1 i art. 34
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2392/22 w sprawie ze skargi P.H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr DKO-WOP.401.11.2022.KB w przedmiocie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2392/22, oddalił skargę P.H. (dalej jako strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako organ odwoławczy lub GIOŚ) z dnia 31 sierpnia 2022 r., Nr [..], w przedmiocie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
C.H. (dalej jako przedsiębiorca), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: C.H. Firma [...] "T.", będący przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1114, ze zm., dalej jako u.g.o.), w 2018 r. wprowadził na rynek krajowy produkty w opakowaniach, o których mowa w art. 3, art. 4, art. 5 oraz w Załączniku nr 1 do u.g.o.
W dniu 9 listopada 2020 r. przedsiębiorca zmarł i na mocy przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz.U. z 2021 r. poz. 170) strona została umocowana jako zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwa prowadzonego pod nazwą: C.H. Firma [...] "T." w spadku (dalej również jako zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwa).
W dniu 8 lutego 2021 r. strona przekazała Marszałkowi Województwa Małopolskiego (dalej jako organ pierwszej instancji lub Marszałek) roczne sprawozdanie o produktach w opakowaniach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami za 2018r., które zostało wykorzystane do ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej w kwocie równej [...] zł. Strona nie dokonała wpłaty kwoty określonej w przedłożonym sprawozdaniu.
Wobec powyższego Marszałek pismem z dnia 5 marca 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. w trybie art. 37 ust. 1 u.g.o. Jednocześnie organ pierwszej instancji dokonał zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Następnie Marszałek decyzją z dnia 7 kwietnia 2021 r., znak: SR-VI.313.3.23. 2021.AM, w trybie art. 37 ust. 1 u.g.o., określił wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. w kwocie równej [...] zł oraz zobowiązał stronę do wpłaty tej kwoty wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła strona, a GIOŚ decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r., Nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka z dnia 7 kwietnia 2021 r. w całości i ustalił wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. dla zarządcy sukcesyjnego przedsiębiorstwa na kwotę [...] zł.
Pismem z dnia 27 września 2021 r. Marszałek poinformował GIOŚ, że z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwa złożył rezygnację z pełnionej funkcji i w dniu 8 sierpnia 2021 r. zarząd sukcesyjny wygasł. W rezultacie GIOŚ, pismem z dnia 24 stycznia 2022 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 10 sierpnia 2021 r., a następnie decyzją z dnia 30 marca 2022 r., znak: [..], stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia 10 sierpnia 2021 r.
Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony przekazał informację, że dotychczas nie przeprowadzono działu spadku po zmarłym przedsiębiorcy.
Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie Marszałka z dnia 7 kwietnia 2021 r. i orzekając co do istoty ustalił wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. solidarnie dla B.H., M.C., P.H. oraz T.H/ - spadkobierców przedsiębiorcy na kwotę [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Konieczność ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. została stwierdzona i udokumentowana. Jednak ze względu na śmierć przedsiębiorcy decyzja Marszałka z dnia 7 kwietnia 2021 r. musiała być uchylona. Organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca zmarł w dniu 9 listopada 2020r. - podczas prowadzenia postępowania administracyjnego przez Marszałka, natomiast przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. GIOŚ powołał się na art. 97 § 1 oraz art. 97 § 1b ustawy Ordynacja podatkowa i wskazał, że w sprawie w miejsce zmarłego przedsiębiorcy wstąpili, po wygaśnięciu zarządu sukcesyjnego, jego spadkobiercy: B.H., M.C., P.H. oraz T.H. W sprawie należało więc, zdaniem GIOŚ, uchylić decyzję organu pierwszej instancji i wskazać w miejsce przedsiębiorstwa w spadku następców prawnych przedsiębiorcy.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że opłata produktowa należy do danin publicznych powstających z mocy prawa oraz obliczanych i wpłacanych bez wezwania przez podmiot obowiązany. Skoro powstała ona z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2018r., to podstawą jej obliczenia powinno być prawo obowiązujące w tym dniu, czyli rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań.
Podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. w kwocie równej [...] zł. Tym samym organ odwoławczy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie dał wiary zarzutom podniesionym w odwołaniu, które jego zdaniem nie mogą mieć wpływu na odstąpienie od ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że kompleksowa ocena materiału dowodowego dała obraz aktualnego stanu faktycznego nie pozostawiającego żadnych wątpliwości. Marszałek ustalił wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2018 r. na kwotę równą [...] zł, którą obliczył w oparciu o:
- Załącznik nr 1 do przepisów u.g.o., w którym określono docelowe poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych;
- Załącznik nr 2 do przepisów u.g.o., w którym określono sposób obliczania opłaty produktowej;
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań,
- sprawozdanie o produktach w opakowaniach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi za rok 2018, w którym strona wskazała należną wysokość opłaty produktowej.
Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, że w okolicznościach sprawy nie wykonano obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 u.g.o., tj. nie zapewniono odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, przez co w rezultacie zaktualizował się obowiązek uiszczenia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem oraz odzysku. Strona, nie wnosząc należnej opłaty produktowej na odrębny rachunek bankowy prowadzony przez Marszałka w terminie do 15 marca 2019 r., uchybiła przepisom, stwarzając tym samym zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.o. podstawę do ustalenia przez Marszałka, w drodze decyzji administracyjnej, wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w spłacie zaległej opłaty produktowej na podstawie art. 67a w zw. z art. 67b ustawy Ordynacja podatkowa jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej, a złożenie przez stronę wniosku o udzielenie ulgi nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie określenia zaległości z tytułu opłaty produktowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2392/22, oddalił skargę strony od powyższej decyzji organu odwoławczego uznając ją za niezasadną. Jak wskazano w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy pozostawał bezsporny. W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo organy ustaliły, że zmarły przedsiębiorca był przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów u.g.o. oraz w 2018 r. wprowadzał na rynek krajowy produkty w opakowaniach, o których mowa w art. 3, art. 4, art. 5 oraz załączniku nr 1 do u.g.o. Tym samym powstał obowiązek ustalenia we własnym zakresie i wniesienia w ustawowym terminie opłaty produktowej za 2018 r. W dniu 8 lutego 2021 r. zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwa złożył roczne sprawozdanie o produktach w opakowaniach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi za 2018 r., przesłane do Marszałka i wykorzystane do ustalenia opłaty w kwocie 44.911 zł. Za prawidłowe uznano również ustalenia organów, że ani zmarły przedsiębiorca, ani skarżący (pełniący funkcję zarządcy sukcesyjnego), nie wnieśli w ustawowych terminach opłaty produktowej za 2018 r. W związku z powyższym organ był zobowiązany do ustalenia w drodze decyzji wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej (w oparciu o dane zawarte w rocznych sprawozdaniach przedłożonych przez stronę), gdyż zaistniała po temu podstawa prawna zawarta w art. 37 ust. 1 u.g.o.
Nadto wskazano, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają odstąpienia od ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej, np. z uwagi na nieumyślny charakter stwierdzonego uchybienia.
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący, na etapie składania sprawozdania i następnie odwołania od decyzji, nie podważał istnienia i wysokości zobowiązania wynikającego z należnej opłaty produktowej. Dopiero na etapie złożenia skargi do Sądu skarżący stwierdził, że sposób wyliczenia opłaty produktowej budzi istotne wątpliwości. Zdaniem skarżącego organ przyjął niewłaściwe poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych obowiązujących firmę "T.", a w rezultacie błędnie wyliczono opłatę produktową. Odwołując się do treści skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a skarżący w sposób wybiórczy powoływał przepisy w zakresie wyliczenia opłaty produktowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący pominął zasadnicze regulacje, a prowadzone rozważania mają charakter czysto teoretyczny, gdyż w omawianym przypadku żadna masa odpadów opakowaniowych nie została poddana procesowi odzysku/recyklingu. Jak podkreślono skarżący nie dysponuje dokumentami DPO/DPR potwierdzającymi przeprowadzenie tychże procesów, stąd we wzorach wpisano wartość równą zero.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że minimalne, obowiązkowe do uzyskania, poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych zostały ściśle określone w Załączniku nr 1 do u.g.o. a organ nie ma możliwości modyfikowania wysokości tychże poziomów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez pominięcie na etapie postępowania organu pierwszej instancji udziału pozostałych spadkobierców zmarłego przedsiębiorcy, co w rezultacie miało uniemożliwić im czynny udział w tym postępowaniu, a jednocześnie naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tym zakresie podkreślono chronologię sekwencji zdarzeń i fakt, że na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji spadkobiercy przedsiębiorcy, nie mieli statusu strony postępowania, gdyż po jego śmierci, tj. po dniu 9 listopada 2020 r., skarżący przyjął na siebie funkcję zarządcy sukcesyjnego przedsiębiorstwa. Natomiast organ odwoławczy, uzyskawszy informację o ustaniu zarządu sukcesyjnego, podjął prawidłowe działania w celu właściwego oznaczenia stron postępowania i zapewnił im możliwość czynnego udziału w postępowaniu (z czego strony nie skorzystały).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzut ten miał charakter tylko ogólny i czysto teoretyczny, gdyż nie wskazywał żadnych, konkretnych okoliczności, nie podniesionych przez spadkobierców przedsiębiorcy i nie wziętych pod uwagę przez organ, z tytułu rzekomego pominięcia tych osób na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 do u.g.o. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że firma "T." miała obowiązek zapewnić w 2019 r. (powinno być 2018 r. – przyp. Sądu) zarówno 61% odzysku odpadów opakowaniowych, jak również 56% recyklingu odpadów opakowaniowych, co stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.g.o. oraz definicją recyklingu stosowaną na gruncie u.g.o., która stanowi, że każdy recykling odpadów jest jednocześnie formą ich odzysku;
2) przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 34 oraz załącznikiem nr 2 do u.g.o., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyliczenie opłaty produktowej z tytułu niewykonania obowiązku odzysku w oparciu o pełen poziom odzysku, jak również o pełen poziom recyklingu odpadów opakowaniowych w danym roku, a nie w oparciu o różnicę pomiędzy wymaganym poziomem odzysku oraz wymaganym poziomem recyklingu obowiązującym w 2018 r. jest prawidłowe, co tym samym doprowadziło do podwójnego naliczenia opłaty produktowej względem masy opakowań wprowadzonych na rynek przez firmę "T.", co do której została obliczona opłata produktowa z tytułu nieosiągniętego poziomu recyklingu;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji:
a) przepisu art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadom praworządności, a w szczególności poprzez oparcie decyzji na niewłaściwie zastosowanych przepisach prawnych, a także poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do przyjęcia niewłaściwych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych obowiązujących firmę "T.", a w rezultacie do błędnego wyliczenia opłaty produktowej;
b) przepisu art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 28 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej jako O.p.), a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez pominięcie na etapie postępowania organu pierwszej instancji udziału pozostałych spadkobierców przedsiębiorcy, co w rezultacie uniemożliwiło im czynny udział w tym postępowaniu, a jednocześnie naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania;
2) przepisu art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, w szczególności poprzez:
- nie odniesienie się do wszystkich argumentów wskazywanych przez skarżącego dotyczących podwójnego charakteru opłaty produktowej i braku spójności sposobu liczenia tej opłaty z dyrektywą unijną, tj. Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. UE. L. z 2008 r. Nr 312 str. 3 ze zm.);
- wskazanie w uzasadnieniu, że strona pominęła treść przepisu art. 20 ust. 1 i 2 u.g.o., podczas gdy strona w skardze powoływała się na treść tych przepisów uzasadniając swoje stanowisko, a w szczególności fakt, że przepisy wskazują na odpady poddane odzyskowi lub recyklingowi, co potwierdza fakt błędnego wyliczenia opłaty przez organ administracji;
- niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczając się do wskazania przepisów prawnych, które zdaniem Sądu pierwszej instancji znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywowano poszczególne zarzuty wskazując m.in., że sposób wyliczenia opłaty produktowej budzi istotne wątpliwości, a Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę zależności pomiędzy pojęciem recyklingu oraz odzysku. Innymi słowy, jeżeli poziom recyklingu łącznego, który powinien osiągnąć wprowadzający produkty w opakowaniach w latach 2015-2019 wynosił 56%, to do wyliczenia opłaty produktowej w części obejmującej odzysk łączny konieczne było przyjęcie różnicy pomiędzy oczekiwanym poziomem recyklingu a odzysku, tj. 5% (61%-56%=5%). Zdaniem autora skargi organy wymierzające wysokość opłaty produktowej powinny uwzględnić, że osiągnięty poziom recyklingu odpadów stanowi jednocześnie wypełnienie obowiązków w zakresie ich odzysku.
W odniesieniu do zarzutu braku czynnego udziału stron w postępowaniu podtrzymano dotychczasowe stanowisko wyrażone na etapie skargi przed Sądem Wojewódzkim. Stwierdzono również, że naruszenie podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. doprowadziło do nieprawidłowego określenia wysokości opłaty produktowej.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów wskazanych w skardze, a zwłaszcza do tych jego twierdzeń, z których wynikało, że w gruncie rzeczy skarżący jest podwójnie karany za niewykonanie obowiązków związanych z odzyskiem, w tym z recyklingiem.
Mając powyższe na uwadze wniesiono w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy oraz jednocześnie wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie wykładni art. 15 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349, dalej jako dyrektywa 94/62/WE) oraz swobody prawodawcy krajowego w kształtowaniu wysokości opłaty produktowej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze treść powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, kontrolę zaskarżonego orzeczenia należy rozpocząć od rozpoznania zarzutów natury proceduralnej. W tym zakresie należy skupić się na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. jako najdalej idącym. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. W tym kontekście stwierdzić należy, że uzasadnienie w niniejszej sprawie nie narusza warunków określonych w art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy określone w powołanym wyżej przepisie, w tym również podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie, o których stanowi treść tego przepisu. To z kolei oznacza, że możliwe jest dokonanie sądowej kontroli zaskarżonego wyroku. Jednocześnie podkreślić trzeba, że nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 u.p.p.s.a. kwestia prawidłowości merytorycznej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, z którą w istocie polemizuje autor skargi kasacyjnej. Tylko w kategoriach rozważań o charakterze semantycznym rozpatrywać należy uwagę Sądu pierwszej instancji poczynioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a odnoszącą się do pominięcia przez skarżącego treści art. 20 u.g.o.
Przechodząc dalej należy wskazać, że nie mógł zadziałać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 28 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 O.p. Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania może zostać uwzględniony przez Sąd jedynie na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. Zasada ta powoduje, że wyłącznie do oceny strony pozostawiono konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego jeżeli nie uczestniczyła w postępowaniu. Inne podmioty nie mają kompetencji do powoływania się na tę okoliczność (por. np. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1934/10; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1882/10; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 356/11; z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1239/11; z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 114/14; z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Legitymacja w tej materii przysługiwała poszczególnym spadkobiercom zmarłego przedsiębiorcy. Po drugie, zarzut ten jest bezzasadny również z innych względów. W tym zakresie konieczne jest uwzględnienie chronologicznej sekwencji zdarzeń prowadzonego przez organy postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedsiębiorca zmarł w dniu 9 listopada 2020 r., przy czym zarządcą sukcesyjnym przedsiębiorstwa został skarżący. Co istotne to fakt, że decyzją organu odwoławczego z dnia 30 marca 2022 r. stwierdzono nieważność jego decyzji z dnia 10 sierpnia 2021 r., a w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania GIOŚ uwzględnił fakt wygaśnięcia w dniu 8 sierpnia 2021 r. zarządu sukcesyjnego i w efekcie prawidłowo oznaczył strony postępowania uwzględniając spadkobierców przedsiębiorcy i zapewniając im udział w postępowaniu (z którego to prawa nie skorzystali). Co szczególnie istotne to fakt, że wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a tym samym, w realiach kontrolowanej sprawy, nie mogło dojść do naruszenia, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W tym miejscu należy wskazać, że wobec sposobu uzasadnienia sformułowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się odnieść do niego wraz z zarzutami naruszenia norm prawa materialnego. W ocenie Sądu kasacyjnego stanowią one swoje dopełnienie i wymagają wspólnego rozpoznania. Istotą pozostałych zarzutów pozostaje bowiem prawidłowość zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji sposobu ustalenia wysokości opłaty produktowej. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w rzeczywistości dochodzi do nałożenia podwójnej sankcji i podwójnego naliczenia opłaty produktowej.
W pierwszej kolejności nie może umknąć z pola widzenia, że u.g.o. stanowi wdrożenie postanowień dyrektywy 94/62/WE. W ramach tejże dyrektywy stosuje się definicje "odpadów", "gospodarowania odpadami", "zbierania", "selektywnej zbiórki", "zapobiegania", "ponownego użycia", "przetwarzania", "odzysku", "recyklingu", "unieszkodliwiania" i "systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta", zawarte w art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (od dnia 4 lipca 2018r.). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 15 dyrektywy 2008/98/WE, odzysk oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu, poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce. Załącznik II zawiera niewyczerpujący wykaz procesów odzysku. Natomiast w art. 3 pkt 17 dyrektywy 2008/98/WE wskazano, że recykling oznacza jakikolwiek proces odzysku, w ramach którego materiały odpadowe są ponownie przetwarzane w produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego, ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. Tym samym pojęcie "odzysk" jest rodzajowo szerszym pojęciem niż "recykling", który jest wyłącznie jednym z form odzysku i nie przewiduje odzyskiwania energii oraz ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk.
Jednocześnie wymaga wskazania, że w ramach dyrektywy 94/62/WE określono minimalne poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w stosunku do ilości wprowadzonych do obrotu opakowań, które państwa członkowskie UE obowiązane są osiągnąć. Zauważyć należy także, że dyrektywa wiąże państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.
Artykuł 15 dyrektywy 94/62/WE przewiduje, że Rada przyjmuje instrumenty ekonomiczne, mające wspierać realizację celów określonych w tej dyrektywie i że przy braku takich środków państwa członkowskie mogą podejmować środki zmierzające do realizacji tych samych celów zgodnie z zasadami obowiązującymi w polityce ochrony środowiska Unii, m. in. z zasadą "zanieczyszczający płaci", a także zgodnie z obowiązkami wynikającymi z traktatu. Ze względu na to, że Rada nie przyjęła takich instrumentów ekonomicznych, które nakładałyby opłatę za odpady opakowaniowe wprowadzone na rynek państw członkowskich, mogą one podejmować środki przy zachowaniu przesłanek określonych we wspomnianym art. 15 zdanie drugie tej dyrektywy.
I tak zgodnie z art. 17 ust. 1 u.g.o. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2022 r.) wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty, z uwzględnieniem art. 18 u.g.o. Ponadto w art. 34 ust. 1 u.g.o. wskazano, że rozliczenie wykonania obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 następuje na koniec roku kalendarzowego. Jak wynika przy tym z art. 34 ust. 2 u.g.o., wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, którzy nie wykonali obowiązku określonego w art. 17 ust. 1, są obowiązani wnieść opłatę produktową obliczoną oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu:
1) recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem;
2) odzysku.
Z art. 34 ust. 4 u.g.o. wynika z kolei, że sposób obliczania opłaty produktowej określa załącznik nr 2 do u.g.o. W pkt 1 załącznika nr 2 do u.g.o. ustawodawca wskazał sposób obliczania wysokości należnej opłaty produktowej z tytułu niewykonania obowiązku recyklingu odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań wymienionych w poz. 2-8 w załączniku nr 1 do u.g.o. Dopiero w pkt 1 załącznika nr 2 do u.g.o. ustawodawca wskazał sposób obliczenia wysokości należnej opłaty produktowej z tytułu niewykonania obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań wymienionych w poz. 1 w załączniku nr 1 do u.g.o.
Dla kompletności rozważań przyjdzie wskazać, że w pkt 3 załącznika nr 2 do u.g.o. wskazano sposób obliczenia wysokości należnej opłaty produktowej z tytułu niewykonania obowiązku recyklingu w odniesieniu do sumy opakowań wymienionych w poz. 1 w załączniku nr 1 u.g.o. Według art. 20 ust. 1 u.g.o. wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w latach następnych osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 1 do ustawy, z wyłączeniem wprowadzającego produkty w opakowaniach wielomateriałowych lub środki niebezpieczne w opakowaniach, w tym środki ochrony roślin, który należy do porozumienia, o którym mowa w art. 25 u.g.o. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 2 u.g.o. poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w danym roku kalendarzowym stanowi wyrażona w procentach wartość ilorazu masy odpadów opakowaniowych poddanych odpowiednio odzyskowi lub recyklingowi w tym roku oraz masy wprowadzonych do obrotu opakowań w poprzednim roku kalendarzowym.
Literalna wykładnia wskazanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, po pierwsze co do wyraźnego oddzielenia sposobu obliczenia wysokości opłaty produktowej w odniesieniu do recyklingu oraz odzysku, ale nadto istnienia precyzyjnego wzorca, do zastosowania którego organy orzekające w sprawie były zobowiązane. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych przyjmuje z woli ustawodawcy odrębne wartości w u.g.o. (tj. 61% odzysku i 56% recyklingu). W konsekwencji nie było prawnej możliwości ingerencji organu w sposób obliczenia opłaty produktowej wynikający z u.g.o. i zastosowania postulowanego przez stronę skarżącą mechanizmu różnicy pomiędzy wymaganym poziomem odzysku oraz wymaganym poziomem recyklingu. Co równie istotne wprowadzona konstrukcja opłaty produktowej nie sprzeciwia się zasadniczemu celowi dyrektywy 94/62/WE, bowiem w art. 1 ust. 2 ustanawia ona "środki zmierzające w pierwszym rzędzie do zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych oraz, w ramach dodatkowych zasad podstawowych, do ponownego użycia opakowań, recyklingu oraz innych form odzysku odpadów opakowaniowych, a co za tym idzie, ograniczenia ostatecznego unieszkodliwiania takich odpadów, aby przyczynić się do przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym". Nie bez znaczenia dla oceny Sądu ma również fakt, że żadna ze strona postępowania nie przedstawiła w tym zakresie dokumentów potwierdzających recykling (dalej: DPR) oraz dokumentów potwierdzających inny niż recykling procesu odzysku (dalej: DPO), które realnie wpływałyby na sposób obliczenia opłaty produktowej.
Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku oceny, czy organy zebrały kompletny materiał dowodowy, czy oceniły go w granicach wynikających z art. 80 k.p.a., czy ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i czy prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
W okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów, zgodnie z którymi C.H. prowadził działalność pod nazwą C.H. Firma [...] "T.", był przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów u.g.o. oraz w 2018 r. wprowadzał na rynek krajowy produkty w opakowaniach, o których mowa w art. 3, 4, 5 oraz załączniku nr 1 do u.g.o. W rezultacie zaktualizował się obowiązek ustalenia we własnym zakresie i wniesienia w ustawowym terminie opłaty produktowej za 2018 r. Tymczasem ani C.H., ani P.H. nie wnieśli w ustawowych terminach opłaty produktowej za 2018 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy były zobowiązane do ustalenia w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej, gdyż zaistniała po temu podstawa prawna zawarta w art. 37 ust. 1 u.g.o.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia znajdowały potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy materiałach, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, tak pod kątem ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych. Nie budzi wątpliwości, że swoje ustalenia organy poczyniły zasadniczo w oparciu o dane zawarte w rocznych sprawozdaniach przedłożonych przez stronę skarżącą. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że strona skarżąca ani żadna inna strona postępowania nie przedstawiły DPO/DPR, które to dokumenty mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie. Organy nie pominęły żadnego ze zgromadzonych dowodów i oceniły je zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a., co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.
W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które budziłyby racjonalne wątpliwości Sądu.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.