III OSK 1488/21

III OSK 1488/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 892/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 892/18 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 892/18 oddalił skargę S. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP") decyzją nr [...]z [...]stycznia 2018 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust 1, art. 95 ust 1 pkt 2 i art. 97 ust 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w związku z § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), cofnął z dniem wydania decyzji uprawnienie dla S. G. (dalej: "skarżący") do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją z 9 października 1997 r., wydaną przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie.
W uzasadnieniu decyzji KWP podał, że skarżący jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od [...] r. W składanych oświadczeniach mieszkaniowych wskazuje, że od 2008 r. zamieszkuje wraz ze swoją rodziną pod adresem [...], w domu stanowiącym własność jego ojca. Jak wynika z przedłożonej przez skarżącego (przy okazji złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego) umowy najmu powyższej nieruchomości, składa się ona z przedpokoju, kuchni, trzech łazienek, sześciu pokoi, piwnicy oraz garażu, o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i łącznej powierzchni użytkowej [...] m2.
W pierwszej kolejności organ ocenił przesłanki uprawniające do uzyskania przez skarżącego lokalu mieszkalnego, tj. czy funkcjonariusz wraz z rodzina ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia. Jednocześnie organ przywołał treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zwracając uwagę, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się m.in. wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z uwagi na brak odrębnych uregulowań w ustawie o Policji, "posiadanie" należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami prawa cywilnego, co oznacza że posiadaniem jest również posiadanie zależne.
Odnosząc się do wielkości przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, KWP wskazał, że skarżącemu przysługują 4 normy zaludnienia (1 dla funkcjonariusza, 1 dla żony oraz 2 dla dzieci), a zatem prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 28m2 do 40m2. Jednocześnie w ocenie KWP w niniejszym przypadku nie zachodzi przesłanka pozytywna przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w postaci nieposiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, odnosi się on bowiem do najmu lokalu, zaś skarżący wynajmuje dom.
Mając powyższe na uwadze, KWP uznał, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego zostały zaspokojone i tym samym nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją nr [...]z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję KWP.
Organ podkreślił, że prawo policjanta w czynnej służbie do otrzymania lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero w razie niedokonania takiego przydziału, przysługuje mu równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego.
KGP zwrócił uwagę, że ustawodawca wskazując przypadku, w których policjantowi przysługuje omawiany równoważnik, nie wymienił sytuacji nieposiadania dom jednorodzinnego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę.
Odnosząc się do ustalenia w decyzji organu pierwszej instancji cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego z dniem jej wydania, KGP podniósł, że decyzja ta miała charakter konstytutywny i orzekała o utracie praw nabytych inną decyzją. W takim przypadku decyzja uchylająca wywiera skutki na przyszłość, z mocą od wydania decyzji uchylającej i tym samym cofnięcie uprawnienia z dniem wydania decyzji KWP było zgodne z prawem
W konkluzji organ stwierdził, że jeżeli na skutek zmiany okoliczności faktycznych okaże się, że policjant jest posiadaczem odpowiedniego domu - pod względem powierzchni mieszkaniowej - w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, uprawnienie do równoważnika pieniężnego podlega cofnięciu.
S. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego w przypadku, gdy posiada dom mieszkalny, oddany mu do wyłącznego użytku, na podstawie umowy najmu zawartej z własnym ojcem.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia jest okolicznością wykluczającą możliwość uzyskania przez policjanta prawa do lokalu i zastępczych form pomocy. Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarżący jest posiadaczem domu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej [...]m2 i łącznej powierzchni użytkowej [...] m2., składającego się z przedpokoju, kuchni, trzech łazienek, sześciu pokoi, piwnicy oraz garażu. Umowa najmu została zawarta z ojcem skarżącego, a dom został oddany skarżącemu i jego żonie oraz dzieciom do wyłącznego użytkowania.
Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. Definicję posiadacza zawiera przepis art. 336 k.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada, jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zatem posiadaczem w rozumieniu art. 336 k.c. jest także najemca. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby, lub pobliskiej, potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do równoważnika.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ badał jedynie uprawnienia skarżącego do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że skarżący przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją z 9 października 1997 r. Wydane w sprawie decyzje są zatem zgodne z prawem.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
W oparciu o art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:
I. niezastosowaniu art. 145 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na decyzję nr [...]Komendanta Głównego Policji, w sytuacji gdy decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., bowiem utrzymywała w mocy decyzję Nr [...]KWP, mimo iż wydana została ona z rażącym naruszeniem przepisów tj.:
1. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, a także poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami zmiany wykładni przepisu, na podstawie którego przyznano mu uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;
2. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z 24 maja 2013 r., poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki, tj. policjant nie przestał spełniać warunków, o których mowa w przepisach, od 2008 r. nie zmienił się jego stan rodziny, funkcjonariusz ani jego małżonek nie otrzymali pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, ani bezzasadnie nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, ani też w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskał lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego (część domu) albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku, bowiem sytuacja faktyczna skarżącego nie uległa zmianie od czasu wydania decyzji o przyznaniu mu równoważnika;
3. § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z 24 maja 2013 r., poprzez cofnięcie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo iż stawka czynszu za m2 powierzchni użytkowej lokalu wynajmowanego przez skarżącego lokalu jest wyższa od stawki obowiązującej w Gminie Konopnica;
II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie w części skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, w sytuacji, w której decyzja ta uchybiała art. 138 k.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, natomiast po rozpoznaniu skargi: - uchylenie decyzji nr [...]Komendanta Głównego Policji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] cofającej uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;
2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego, według norm prawem przepisanych;
3. ponadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 1 czerwca 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zwrócić uwagę należy na błędnie wskazaną podstawę skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, jako podstawę prawną sformułowanych zarzutów wskazano "art. 174 § 1 p.p.s.a.", zamiast "art. 174 pkt 2 p.p.s.a." stanowiącego podstawę dla podniesionego zarzutu "naruszenia przepisów postępowania". Ponadto zauważenia wymaga, że podniesione zarzuty naruszenia wskazanych przepisów nie zostały uzasadnione. Przede wszystkim brak jest stosownej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do samych zarzutów podnieść należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., bowiem nie był on stosowany przez Sąd pierwszej instancji, zatem Sąd nie mógł go naruszyć. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Podkreślić także należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12). Tymczasem, jak przytoczono wyżej, w sformułowanym zarzucie kasacyjnym ograniczono się jedynie do wskazania art.145 § 1 p.p.s.a., a przepis ten dzieli się na niższe jednostki redakcyjne: punkty i litery. Takie zatem opracowanie zarzutu było błędne.
Nie mógł zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten również jest traktowany w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia: art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 i § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r. Skarżący kasacyjnie nie sformułował poprawnie tych zarzutów kasacyjnych, bowiem nie wskazał jednoznacznie czy chodzi o ich błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Ze sformułowania zarzutów można się jedynie wyprowadzić wniosek, że chodzi o ich niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez strony postępowania, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do tych zarzutów.
Sąd pierwszej instancji dokonując oceny sprawy nie odnosił się do przepisów ani do art. 6 k.p.a., ani też do art. 7 Konstytucji RP. Nadto, aby wskazane przepisy mogły stanowić podstawę skutecznego zarzutu zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej i ogólnej zasady postępowania administracyjnego - zasady legalności, wymagałby powiązania z konkretnymi przepisami dotyczącymi rozpoznawanej sprawy, których naruszenie przez organ wskazywałoby, że nie działał on na podstawie i w granicach prawa. Tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia.
Natomiast zarzut naruszenia § 6 oraz § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r. wymaga dodatkowej analizy. Po pierwsze, ani decyzje organów, ani zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie były wydawane na podstawie § 6 i § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia Podstawę prawną stanowiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 28 czerwca 2002 r. Natomiast nie ma i nie było w obrocie prawnym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 24 maja 2013 r. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że zarzut skarżącego kasacyjnie odnosi się do naruszenia § 1 ust. 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 28 czerwca 2002 r., to stwierdzić należy, że w istocie odnosi się on do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, podniesiony zarzut nie może zostać uwzględniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Skarżący od 2008 r. zamieszkuje wraz ze swoją rodziną pod adresem [...]nr [...], w domu stanowiącym własność jego ojca. Nieruchomość ta składa się z przedpokoju, kuchni, trzech łazienek, sześciu pokoi, piwnicy oraz garażu, o powierzchni mieszkalnej [...]m2 i łącznej powierzchni użytkowej [...] m2. Dom został oddany skarżącemu i jego żonie oraz dzieciom do wyłącznego użytkowania na podstawie umowy najmu zawartej z ojcem skarżącego.
Wobec powyższego podzielić należy stanowisko organów obu instancji, a także Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że skarżący posiada władztwo nad lokalem mieszkalnym spełniającym przysługujące mu normy zaludnienia. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, fakt posiadania odpowiedniego lokalu mieszkalnego, w którym to pojęciu mieści się też zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu i umowy użyczenia, zgodnego z normami zaludnienia, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jako pochodnego prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.